新中国农村土地改革五大历程

新中国农村土地改革五大历程

2010年09月28日15:14城市化网【大中小】【打印】共有评论9条

随着我国城市化进程的推进，农民与土地的关系正悄然变革，越来越多的农民脱离农业、走出农村。于是，所有关注三农问题的人开始探寻：农村的出路在哪里？于是关注的目光聚焦到农村的土地。业内人士预言，在农村上演的新一轮土地改革将进一步打破城乡二元结构。

那么，农村土地改革带给农民的究竟是福祉还是祸患？什么样的改革方式将助力我国社会发展逐步向着城乡一体化方向迈进呢？

回顾：新中国农村土地改革历程

通过梳理我国农村土地改革的发展脉络，我们不难看出，自新中国成立，农村的土地经历了个体农民私有向集体所有制转变，新一轮土地改革尝试赋予农民在土地上的更多权利。

历程1：封建土地所有制→农民土地所有制

建国之初，政府颁布了《土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。

历程2：农民土地所有制→集体所有

1954年-1956年，社会主义改造收回土地所有权。被誉为“三大改造”之一的农业改造，目的是要确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。农民个人直接所有的土地，也从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有。

历程3：集体所有→三级集体所有

1957年-1978年，“三级所有”的土地改革。由于历史的种种原因，国内农业供给相对有限，所以又一次进行土地改革。在土地集体所有的基础上，土地属于三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。社员集体在公有土地上统一生产和劳动，社员没有任何私有土地，彻底消灭了私有制。这一阶段是农民的土地使用权彻底被收回的阶段。

历程4：家庭联产承包责任制让土地所有权与使用权分离

1978年，十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平提出并主张实施家庭联产承包责任制，从1983年开始在全国广大农村全面推行。到1983年底，98%左右的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。

历程5：“新土改”允许土地流转

改革开发30年后，2008年10月12日，十一届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定中提到，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”

盘点：各地探索土地流转

尽管2008年9月30日，胡锦涛考察安徽小岗村定调新土改方向——保持现有土地承包关系稳定并长久不变，并允许农民以多种形式流转土地承包经营权，然而自从有家庭承包责任制以来，农村土地流转就在悄然进行。特别是随着工业化的发展、城市化进程的推进，农民与土地的关系正悄然变革，越来越多的农民脱离农业、走出农村，有的农民就把土地或转让或转包或转租给别人。

有数据表明，上世纪80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。

在新一轮的土地改革进程中，各地对农村土地流转进行了一定程度的探索，产生了很多新鲜事物，并总结了不同的模式。比如，小岗村从“分田到户”到新型合作化，甘肃成立首个土地股份合作社，福建三明农户土地承包经营权可抵押贷款，温州通过创新耕地流转模式稳定粮食生产，天津则推行宅基地换房。

国务院批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地在不同程度试点土地流转。

成都市从2008年开始启动农村产权制度改革试点，成立国内第一家产权交易所，并形成了多种相对成熟的土地流转模式，比如：红砂村的土地租赁模式，龙华村的集中经营开发模式，汤营村的土地入股“股权+红利+工资”的模式，蒲江县通过龙头企业土地转包模式等。

重庆在土地改革领域大胆探索，土地流转方式多样，包括转包、出租、互换、转让、入股、自愿交回等，并创造了土地换社保的九龙坡模式。九龙坡区凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。

各方声音

当农村土地流转在我国悄悄地进行时，业界曾有关于“农村土地是否要私有化”的激烈争论，尽管有的没有直接说“私有化”，但细看争论的焦点内容，流转土地被定格为“私有化”。

有一种声音说：土地私有化，把土地产权交给农民，这样农民可以自由处理自己的土地；建立农村土地交易市场，允许土地自由流转，把土地变成一种财富而非枷锁。

中国社会科学院于建嵘教授的观点很有代表性，他认为，必须改变农村现存的土地制度，明确农民的权利。也就是说，要先从法律上把土地还给农民，然后再考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地交易方面的制度。

另外有经济学家分析，发展中国家贫穷的关键是产权不明确，资产无法变成流动的资产，并主张把土地产权还给农民。吴敬琏先生换了个提法，将“田间权”，即永久的使用权还给

农民。他说，“这个问题不解决，许多像种田大户的加速形成，进城务工经商农民的生产资金和生活资金等问题都很难解决”。

厉以宁先生也表示，当前制约农村金融发展的是现行农村产权制度，尤其是农村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流转、不能抵押，不利于农民致富和农村经济发展，不利于农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了城镇化进程。

这是一种声音，让我们再来听听另一种声音：解决中国的农民问题，寄托于农地“私有化”是不现实的。土地制度无论怎么“化”，都无法在农地上创造增量了。相反，如果农地“私有化”了，一旦城市化和工业化遇到挫折或危机，农民工返乡躲避危机的退路就很窄了，数亿人的吃喝拉撒睡等“麻烦事”就不得不集中在城市里解决，几乎没有回旋余地，这是很危险的。

比如，经济学家温铁军曾不无担忧地说，一个农民如果将农地承包经营权转让，又将宅基地使用权出售，那么他实际上已经与他的土地失去了联系。转让而得的现金哪有土地牢靠？这样的农村土地集体所有制，实际上已经和私有制差别不大了。

李昌平也曾说，集体没有任何土地的权利，对于农村是灾难性的。集体没有土地权利，村民自治就没有了经济基础。

争论归争论。党的十七届三中全会明确提出了土地流转政策，农村土地允许流转了。不过，是使用权的流转，并没有私有化，而且要坚持三个原则，“农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。

农村土地经营权的流转，成为提高农业产业化的必由之路。相关实践证明，农村土地流转缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，促进了农业规模经营，提高了农业的效益，也增加了农民的收入。

不过，由于当前农村土地流转不健全，缺乏统一的土地流转价格指导办法及纠纷处理办法，个别流转模式让农民的发展权无法得到保障。

有媒体披露，当前在一些地方土地流转存在“四多四少”：农民自行流转多，报村镇批准备案少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，内容规范的少。为此，业内人士建议，为防止农村土地流转“走偏”，相关部门应尽快研究制定土地流转指导价格，加强合同化管理，并出台政府在土地流转中的行为规范，建立双方权益的保障制度。

结语：稍加揣摩，不管争论的是土地性质的公与私，还是农村土地能否流转，各方的初衷是好的，都是希望帮助农民更好地保护土地的权益，所不同的是如何做到更好地保护。

我国的城市化进程在加速推进，农村土地改革的脚步也不会停止。在此，笔者呼吁：由于我国农村的土地状况十分复杂，改革应体现多样性，不能搞“一刀切”。无论采取什么样的方案，都应该在考虑社会稳定和经济发展的同时，充分体现农民的意志，保护农民的利益，让农民获得平等的公民待遇。只有这样的土地改革，才是受农民欢迎并有长久生命力的。否则，带给农民的将是无尽的祸患。