国有企业治理结构研究

国有企业治理结构研究作者姓名：

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摘要

本文分别从大股东的持股比例、中小股东对大股东的制衡、董事长和总经理是否二职合一、独立董事在董事会中所占的比例和高级管理人员的薪酬五个方面对国有企业的治理结构进行了分析。提出国有企业治理结构存在的一些问题，在大股东持股比例中存在着公司权利失衡，股权过于集中，大股东操纵股东会，及大股东侵占中小股东权益的问题；在董事长和总经理是否二职合一中存在着我国国有企业“两权分离”有难度和缺乏总经理人才的问题；在独立董事在董事会中所占的比例中存在着独立董事的任职条件存在疏漏，独立董事的选任程序不合理，独立董事的职业倾向和知识结构存在偏差的问题；在高级管理人员薪酬方面存在着只有奖励措施，却没有惩罚机制，高级管理人员与职工的观念、认识尚不到位，发放对象难以有效确定，标准的确立尚不规范、总体水平仍然较低，激励力度不够，激励效果不具有持续性，激励和约束措施不对称，风险收入部分的性质与定位不明确等问题。并提出推进股权多元化，确保所有者到位，健全独立董事制度，健全对经营者的激励机制等内部治理的建议以及加强市场对国有企业的激励与约束，加强政府对国有企业的激励与约束等外部治理的建议。

关键词治理结构；大股东持股比例；中小股东；董事长与总经理；独立董事；

Abstract

This paper mainly analyses the management structure of state-owned enterprise from five aspects：the proportion of major shareholders’ s take, medium and small shareholders’ balancing to the major shareholders, whether the duties of chairman and general manager unite or not, the proportion of independent directors in the board of directors and the salaries of senior management personnel. Then it comes to the conclusion that there are some problems existing in the management structure of state-owned enterprises. From the aspect of the proportion of major shareholders’ stake, the problems are companies’ unbalanced rights, the shareholding is t oo assembling and major shareholders occupy the rights and interests of small ones；in the area of unifying the duties of chairman and general manager, it is difficult to achieve the goal of “separated rights” and it is greatly lack of the talents who are qualified to general managers；the conditions of an independent director holding the post have omission in the proportion of independent directors in the board of directors, selecting procedure is unreasonable, and the independent directors’ vocational orientation and knowledge are not exactly correct；from senior management staff payment’s part, there is only reward system instead of punishment mechanism, the senior management and employees’ concepts and recognitions are not yet in place, payment can not effectively identify targets, the standards are not yet normalized so that the overall level remains low, the intensity of encouragement is not enough to make the effect sustainable, and the rewarding system is not matched to the restrictive measures, the nature and evaluation of the risk of income are not clear etc. In order to solve these problems, it is suggested that we could manage from the inner system, such as advancing the diversity of shareholding, ensuring that the owner is in place, making the system of independent directors and incentive mechanism to the managers perfect and so on. Besides this, it makes some external governance proposals, such as strengthening the incentive and restraint of market and government to the state-owned enterprises.

Keywords Corporate Governance; the proportion of major shareholders’ stake;

medium and small shareholders; chairman and general manager;

independent director

目录

摘要 ........................................................... - 1 -

ABSTRACT ........................................................ - 1 -引言 ............................................................ - 1 -

一、治理结构的概念.............................................. - 2 -

二、治理结构的基本内容.......................................... - 3 -

（一）从公司治理产生的原因界定公司治理结构 (3)

（二）从公司治理的实质界定公司治理结构 (3)

（三）从公司治理的职能界定公司治理结构 (3)

（四）公司治理方式的多样性决定公司治理结构的不同模式 (3)

三、国有企业治理结构的特点...................................... - 5 -

（一）大股东的持股比例 (5)

（二）中小股东对大股东的制衡 (6)

（三）董事长和总经理是否二职合一 (8)

（四）独立董事在董事会中所占的比例 (9)

（五）高级管理人员的薪酬 (11)

结论 ........................................................... - 14 -

（一）内部治理 (14)

（二）外部治理 (15)

参考文献 ....................................................... - 16 -致谢 ............................................................ - 1 -

国有企业治理结构研究

引言

自90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国的国有企业在建立现代企业制度上也在不断的探索和改革。相应的，企业治理结构也成为我国国有企业所面临的一个难题。现代企业发展的实践证明：有效的公司治理结构是现代企业维持长期稳定发展、取得良好经营业绩以及有效维护公司股东和相关者权益所必不可少的有力保证。随着我国国有企业改革的不断深入，构建合理有效的公司治理结构己经成为我国国有企业改革的核心内容。

本文希望在此通过对公司治理结构这一问题的分析，指明我国国有企业治理的现状，提出我国国有企业治理结构目前存在的问题，并在此基础上提出完善我国国有企业治理结构的一些个人建议，以期对我国企业治理结构的进一步改革有所裨益。

治理结构的概念

一、治理结构的概念

“企业治理结构”一词来源于英文“Corporate Governance”，也有学者将其翻译为“法人治理结构”等，这几种译法基本可以通用。目前理论界对企业治理结构的含义有两种观点。一种观点认为，企业治理结构在于确保股东的利益，确保资本供给者可以得到应有的投资回报，因而，企业治理结构应该把股东利益置于相关者利益之上。另一种观点认为，企业治理结构应该把股东利益与相关者利益放在同等位置上。企业治理结构研究的是包括股东在内的利益相关者之间的关系，以及规定它们之间关系及利益的制度安排。本文认为，企业治理结构应包括两层主要的含义，其一是对于企业产权的界定，以明确谁掌握最终控制权；其二，企业的内部权利人与外部权利人如何来分配企业的资源。

二、治理结构的基本内容

（一）从公司治理产生的原因界定公司治理结构

公司治理的产生是由于所有权和控制权的分离。现代公司是以大规模生产、销售、复杂工艺为技术基础，以两权分离为特征的公司制企业，在实物资本和人力资本两方面保证了这种技术基础作用的发挥和提高。一方面，受财富约束的企业经营者为扩大企业规模，不得不寻找各种投资者提供资金；另一方面，进行风险分散投资的资金拥有者，又不得不寻找各种经营者来管理企业。因此两权分离的趋势是不可避免的，这就会出现内部人控制即代理问题，而公司治理结构就是为解决代理或内部人控制问题而设计的，它是所有权的实现。

（二）从公司治理的实质界定公司治理结构

公司治理实质是一种产权关系契约。企业是一系列契约的联结，由于世界和未来事件的复杂性和不确定性及其交易人的有限理性和机会主义行为，契约是不完备的，总是有漏洞和缺口的，需要不断加以协商和修正。因此不完备契约常常采取关系契约的形式，即契约各方不求对行为的详细内容达成协议，只对目标、总原则、遇到情况时的决策规则，谁享有决策权以及解决可能出现的争议的机制等达成协议。公司治理结构以公司法和公司章程为依据，在本质上就是建立这种契约关系，以此来规范公司各利益相关者之间的关系。

（三）从公司治理的职能界定公司治理结构

公司治理的职能是配置剩余索取权和控制权。因为企业的契约是不完备的，才出现了什么是最优的企业所有权安排即剩余索取权和控制权配置给谁最优的问题，也就是说，谁对契约中没有规定的内容有决策权。同时要把剩余索取权和控制权结合在一起，这样可以让决策者承担全部的财务后果。让最有能力做出决策的人去做决策，这就是所有权激励，否则，就会出现产权残缺问题。公司治理结构作为一种制度安排，就是在股东、董事和经理之间配置剩余索取权和控制权，从而解决代理问题，实现效率最大化。

（四）公司治理方式的多样性决定公司治理结构的不同模式

公司治理的方式有不同的分类，如按投资主体分，可以将公司治理分为英美模式公司治理结构和日德模式公司治理结构，前者公司资本结构中股市的地位举足轻重，后者资本主要来自银行和超级大财团；按公司治理的权力主体分，可将公司治理结构分为股东主权公司治理结构和利益相关者公司治理结构，前者强调股东的利益，后者要协调股东、经营者阶层、员工债权人、供货商和客户等的利益；按控制经营者的方式分，一般有董事会监督、争夺代理权、持股大户监督、敌意

接管和融资结构对公司的约束等方式，相应公司治理结构也有不同。

三、国有企业治理结构的特点

按照吴敬琏(1994)提出的模式划分，我国国有企业治理结构可分为所有者、董事会和高级执行人员，即股东大会，董事会，总经理和其他高级管理人员。股东大会拥有最终控制权，董事会拥有实际控制权，经理拥有经营权，监事拥有监督权。这四种权利相互制约，共同构成企业内部治理结构。股东包括大股东、中小股东，大股东在公司的治理中起主导的作用，中小股东则是对大股东起约束作用。我国国有企业董事会中董事长和总经理也存在着二职合一的问题，董事会中独立董事的作用也越来越重要。高级执行人员的薪酬也是国有企业治理结构中的重要问题，下面将从上述五个方面对我国国有企业治理结构的现状进行分析。（一）大股东的持股比例

Berle和Means(1932)指出，股权广泛分散是所有者的福利损失，因为公司结构越分散，股东安排决策控制权的成本就越高，管理者用其它目标替代股东财富最大化的目标就越容易。Berle-Means的分析意味着，第一大股东或第一大股东的存在可能有助于改善公司绩效，并营造一个更具活力的公司治理制度。

1.大股东的性质

第一大股东按持股性质可划分为国有股股东(国家股和国有法人股)和非国有股股东(非国有法人股、外资股、个人股及其他)两类，这两类股东在不同市场结构中的作用不尽相同。根据SOCP理论框架，在任何市场结构中，所有权性质对公司绩效均会产生影响，在竞争程度低的行业中，国有股对企业绩效有积极作用，所以，当第一大股东是国有股股东时，公司绩效更高；在竞争程度高的行业中，非国有股对企业绩效有促进作用，所以，当第一大股东是非国有股股东时，可以减少企业受政府行政干预，更好地适应市场竞争，公司绩效也更高。

大股东通常掌握着公司的绝大部分股份，也就是掌握了公司的绝对控制权，这利于公司果断做出利于公司发展的决策，但是同时也减少其他股东对大股东的约束，容易导致大股东独断专行。

2.控股股东为国有股容易导致的问题

（1）公司权利失衡

大股东对公司有较大的投入，相应地对公司的经营状况的好坏所承担的风险也大。让承担较大风险的大股东与承担较小风险的小股东对公司的经营管理享有同样的表决权显然是对大股东不公平的，所以现代公司法律制度都无一例外的采用“一股一投票权”的原则。

股权结构中国有股所占比例过高，股权过多集中于国家手中。但是国有资本投资主体“非人格化”，导致国有企业股东控制权的减弱甚至丧失。按照常理来说，

占支配地位的大股东拥有对公司的最终控制权，同时也有动力来激励与监督公司经营者。但是国有资本非常特殊，具有“非人格化”的特点，即国家或全民自身不可能直接作为投资主体，一般是由政府机构作为国有产权的所有者代表。虽然他们拥有国有资产的控制权，但是并没有索取控制权使用收益的合法权益，从而也不承担控制权的责任。所以真正的风险承担者仍然是国家或者全民。在所有者“非人格化”，国有产权代表没有充分的激励，又不受所有者的有效监督与约束下，就极易导致公司的权利失衡。

（2）股权过于集中，大股东操纵股东会

我国国有企业治理结构存在的问题中，国有股“一股独大”被认为是最主要的缺陷。“一股独大”，并不必然意味着公司治理存在弊端。一个不可否认的事实是：“一股独大”并非中国独有。在国外市场经济发达国家，也不同程度存在“一股独大”现象，而且其中不乏公司治理规范的代表和少数大股东控制的业绩优良的大公司。但我国公司治理中部分国有企业尚未上市，流通的国家股比重高达40％，有些上市公司甚至高达80％以上。由于我国特殊的体制和国有资产管理机制，若股权高度集中于国有股，一方面会导致政府在行政上对企业管理层干预过多，企业目标行政化、短期化，易在一定程度上偏离市场经济法则，无法实现企业的自主良性运作机制。另一方面，由于国有股股东主体不明确，政企不分、政资不分的问题未得到很好的解决。国有股缺乏国有资本增值动力和监督激励经营层机制，造成上市公司内部人控制严重，从而操纵股东会。

（3）大股东侵占中小股东权益

目前在我国国有企业中大股东侵占小股东利益的现象十分普遍，大股东常常利用控制权优势为自己谋取私人收益，或者与经理合谋共同侵占少数股东的权益。由于缺乏相应的保护机制和补救措施，中小股东的利益常常受到侵害。从理论上讲，大股东基于股权优势和投票权优势本来应承担起监督的职责，对经理施加控制从而有效约束经理的行为，减少其机会主义倾向，维护广大投资者的利益。但是现实的情况往往是大股东凭借信息优势和股权优势，肆意侵害小股东利益，甚至与经理合谋共同侵占中小股东的权益。

（二）中小股东对大股东的制衡

在公司治理结构中，由于大股东所持股份比例较大，能够把自己的“代言人”安排进公司的董事会，甚至直接进入公司的管理层，所以，相对于小股东而言，大股东处于强势地位。在国有企业中，国有股权往往处于绝对控股地位，“一股独大”的现象十分突出，“股权集中程度高”的现象明显。

1.侵占中小股东合法权益的问题

(1)一些公司对股东参加股东大会附加诸如最低持股数额等不合理的限制，从而实

际上剥夺中小股东参与公司事务的权利。虽为一股一票原则，允许累积投票和委托投票，部分上市公司在董监事选举、并购等决策时可以实现异地投票，但投票权的高度集中使小股东在决策中缺乏发言权，委托投票权受到分散投票的限制，难以在股东大会或董事会中形成一定的控制权。

(2)小股东即便通过控制权的转移实现监控，但中国上市公司存在的大量并购现象实际上并不能导致控制权的转移与CEO的离职，因此对于小股东保护意义并不明显。

(3)由于受大股东操纵、经营者控制与行政干预三方面的影响，小股东基本上没有治理参与权，在董事会中缺乏代言人，部分公司缺乏独立董事，小股东利益更易于受损害。

(4)由于没有小股东要求权和衍生诉讼权，董事诚信责任的实施存在困难。部分控股股东的关联交易、占用资金、决策失误等不仅影响上市公司发展，也损害了小股东利益。

2.中小股东对大股东的约束

为了约束大股东的独断专行，侵占中小股东权益的行为，国家的法律规定了一些对中小股东有利的法律，方便中小股东对大股东的约束，提高制衡大股东的能力。

(1)中小股东通过知情权约束大股东

中小股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告等资料。这能够让中小股东对企业信息有更充分的了解，对大股东对公司的决策能够更了解，从而约束了大股东利用不知情对中小股东进行的利益侵占。

(2)中小股东通过诉讼约束大股东

对于董事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，中小股东可以向人民法院提起诉讼。中小股东通过诉讼，能够起到约束大股东的作用。遏制侵占中小股东权益的行为。

(3)累积投票制，控制大股东话语霸权

累积投票制，是指股东大会选举董事或者监事时，每一股份拥有与应选董事或者监事人数相同的表决权，股东拥有的表决权可以集中使用。这样做的目的就在于防止大股东利用表决权优势操纵董事或者监事的选举，矫正“一股一票”表决制度存在的弊端。按这种投票制度，选举董事或者监事时，每一股份代表的表决权数不是一个，而是与待选董事或者监事的人数相同。股东在选举董事或者监事时拥有的表决权总数，等于其所持有的股份数与待选董事或者监事的人数的乘

积。投票时，股东可以将其表决权集中投给一个或几个董事或者监事候选人，通过这种局部集中的投票办法，能够使中小股东选出代表自己利益的董事或监事，避免大股东垄断全部董事或者监事的选任，从而扩大中小股东的话语权，增强中小股东表决权的含金量，弱化控制股东的话语霸权。

（三）董事长和总经理是否二职合一

“两权分离”是现在公司制的核心，所有者通过法律形式将国有企业经营权委托给具有较高经营管理水平并能承担一定风险的法人或自然人，微观主体即国有企业法人财产权代表。从我国公司法的规定来看，董事会是主要经营者，而经理则是分享经营者角色的管理者。他们享有对法人财产的运用和支配权，具体包括筹资权、投资权、资产处置权、定价权、成本费用开支权、收入支配权等，履行所有者赋予的权利。经营者的主要职责是对企业财务活动进行决策和协调，具体承担国有资产保值和增值任务，实现企业价值最大化。以所有权为基础，体现所有者与经营者的产权与分配问题。

国有企业所有权代表除保留重大项目决策权和选择经营者等控制权外，将本应有他们拥有的契约控制权绝大部分赋予了董事会，而董事会保留了筹资，投资，股利分配等战略性决策控制权外，将日常财务管理和资金运作等决策管理权授予公司的经理阶层。董事会、监事会、总经理和股东会是现代公司治理结构的基本内容，而其中董事会、总经理作为企业的关键领导，则是被普遍研究的焦点。下面从董事长与总经理两职合一与分离的探讨来分析国有企业的治理结构。

1.二职合一与否的评价

西方实行股份制已有很长的历史了，从西方在董事长与总经理两职安排的实践中，不难得出以下经验上的评价。

（1）董事长兼任总经理的优点

①董事长既负责经营决策又负责组织实施和进行日常管理，权利相对集中，便于董事长全面了解公司经营管理情况，更直接的了解市场变化，从而使公司决策更加及时和准确。

②董事长兼任总经理或总经理进入董事会，有利于经理和董事的联系，增强经理对企业的责任。西方国家的许多企业就是通过给经理送股份，并将其选为公司董事，从而在一定程度上避免了经理的短期行为。

③董事长兼任公司经理，有利于强化公司领导权威，减少决策和管理中的矛盾，有利于提高办事效率。

（2）董事长兼任总经理的弊端

①权利过分集中，容易导致个人专断。股份公司其组织上，最大的特点就是在公司内部建立了一种有效的制衡关系和制约机制，而两职兼任者将集决策权和经营