关于农村土地制度改革的几个理论问题

关于农村土地制度改革的几个理论问题

董祚继

“地者，政之本也”——孟子

“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”——马克思

马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中的这段精辟论述，对正在开展的农村土地制度改革试点工作具有现实指导意义。三项试点工作去年初启动，目前已进入“下半场”，取得了积极进展，但在土地增值收益分配、土地征收范围确定等一些重大问题上仍然众说纷纭、莫衷一是。改革推进既需要有关地方解放思想、大胆探索，也需要加强理论研究，用有说服力的理论成果“掌握群众”、推动实践。

一、关于土地增值收益分配问题

农村土地制度改革的核心是利益调整，利益调整的关键是土地增值收益分配。农村土地制度改革三项试点都涉及到土地增值收益分配问题：土地征收补偿标准按照被征地原用途还是规划用途，集体经营性建设用地直接入市取得的出让收益与实施土地征收转用的补偿费用之间的差额如何处置，农户宅基地有偿使用或有偿退出产生的土地收益如何安排，归结起来，都是土地增值收益如何分配问题。这就是学界长期争论不休的“涨价归公”“涨价归私”还是“公私兼顾”问题。

根据现行法律规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，征收土地按照被征地的原用途给予补偿。这些规定实际上遵循了“涨价归公（国）”的原则。

但“涨价归公”的理论和实践并非社会主义中国所独创。英国经济学家约翰·穆勒较早提出这一主张，在1848年出版的经济学著作中，他提出应把土地自然增长的价值收归社会所有，“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[1]其后，美国经济学家亨利·乔治发展了这一思想，指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不

是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”[2]现代城市规划奠基人埃比尼泽·霍华德不仅提出“田园城市”构想，还认为可以用城市人口增加所形成的“自然增值”即租金收入解决“田园城市”的全部收入来源，“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值”，“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富。”[3]

孙中山先生深受上述思想影响，在1906年的一次演讲中说：“兄弟所最信的是定地价的法。比方地主有地价值一千元，可定价为一千，或多至二千，就算那地将来因交通发达价涨至一万，地主应得二千，已属有益无损，赢利八千，当归国家。这于国计民生，皆有大益。少数富人把持垄断的弊窦自然永绝，这是最简便易行之法。……中国行了社会革命之后，私人永远不用纳税，但收地租一项，已成地球上最富的国。”[4]后来，孙中山系统提出了“自报地价，照价征税，照价收买，涨价归公”的平均地权政策主张。

“涨价归公”思想在我国学界影响深远，时至今日仍有许多忠实拥趸。其基本看法是：土地增值是社会投资的结果，是“外力增值”，不是土地所有人投资投劳的结果，应归社会所有，不应当归原农地所有人所得，否则，有失社会公正。对于土地增值收益分配，有学者强烈呼吁：“没有必要再造一个土地食利者阶级出来”[5]。媒体不时报道的拆迁“暴富村”“土豪村”新闻引起网路围观，成为社会对这种“食利者阶级”不满和支持“涨价归公”观点的最好注脚。

至于土地增值的成因，有学者分析得相当细致：从影响性质上看，包括投资因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素；从影响空间上看，包括一般因素（政治状况、治安状况、人口与家庭状况、社会风尚、经济形势、城镇建设状况、不动产投资投机状况、收入水平、物价水平、利率、城市规划、土地供应政策、土地出让方式、住宅政策、税收政策等）、区域因素（地区差异、功能分区）和个别因素（土地本身、自然与生态环境、基础设施、规划制约等）；从影响时间上看，包括持久性因素、可变性因素。[6]

不过，随着土地制度改革不断深化，“涨价归公”说日益受到学界质疑，“涨价归私”和“公私兼顾”等观点逐渐多了起来。否定“涨价归公”，主张“涨价归私”或“涨价归农”的理由主要是：第一，“涨价归公”不符合马克思地租理论。地价上涨实质是地租上涨。马克思指出：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”社会投资确实增加了企业的剩余价值产出，形成所谓“外力增值”，但剩余价值增值之所以转化为地租增值，并不是由于谁投入了劳动、资本，而是由于土地产权的排他性。地租增值归土地所有者占有并不因其是否干预土地而改变。第二，“涨价归公”不符合商品经济的价格形成机制。商品价格不取决于原来的用途，就像你家一只祖传的古碗作为古玩上市时不能按照原来吃饭的用途定价。

商品价格也不像亨利·乔治所说的由其成本决定，比如一台笔记本电脑不会因为它从1000公里外运来就比从1公里外运来要卖得贵。商品的价格只取决于供求关系，比如2003年“非典”期间各地板蓝根大幅涨价，就是供求关系决定的（实际上这类与供应者“无关”的涨价现象比比皆是），国家不能要求板蓝根“涨价归公”，同样也不能因土地区位条件、供求关系的变化要求“涨价归公”。第三，“涨价归公”不符合商品生产和分配方式。在商品生产中，作为生产要素投入劳动、资本、土地，其交换方式是等价交换，其分配形式(指初次分配）就是工资、利息和利润、地租。投入地产，获得地租，符合商品生产和分配规则，没有什么公平正义问题。第四，“涨价归公”不符合社会主义市场经济要求。我国实行多种经济成分并存的市场经济体制，分配制度已由单一的“按劳分配”改为“按劳分配为主体、多种分配方式并存”。集体经济组织放弃了农地使用权，从而对土地增值作出了重要贡献，按贡献取得增值收益合法合理。第五，“涨价归私”或“涨价归农”后，城市基础设施建设资金应从以税收为基础的公共财政收入中支出，由社会公众共同负担。[7] [8]

更多的人则在“涨价归公”和“涨价归私”之间选择了折中的“公私兼顾”看法。比如，有学者分析认为：“实行‘涨价归公’制，完全否定原土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社会利益；在实行“涨价归私”制的条件下，则仅能保障失地者的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。……汲取以上两者的优点而摒弃其弱点，便意味着应当实行“私公兼顾”制。[9]有学者干脆认为：“土地是农民世世代代赖以生存的资源，使用权是农民的，放弃使用权也是农民的权利。让农民自己议价，可以增加农民的财产性收入。所以我主张，不要土地涨价都归政府，或都归土地所有者，要分成，找到大家都能接受的比例。”[10]

应当说，“公私兼顾”或“涨价分享”是符合当前发展阶段、社会经济制度，具有广泛社会基础的可行选择。根据新制度经济学理论，制度具有层级性，最顶层的是社会制度，其下是政治制度、经济制度和文化制度，构成经济制度的是生产分配、金融财税、就业户籍、产权规划等制度；上一层级制度的性质规定下一层级制度的内容。十八届三中全会《决定》提出加快发展社会主义市场经济，强调坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，保护各种所有制经济产权和合法利益；同时强调让发展成果更多更公平惠及全体人民，形成合理有序的收入分配格局，加大税收调节力度。这就为土地增值收益分配实行“公私兼顾”提供了制度基础。一方面，要尊重市场经济规律，按照市场经济的价格形成机制、要素交换方式和商品分配方式，平等对待土地等各种生产要素，平等保护两种土地公有制产权，维护集体土地所有者权益；另一方面，要按照促进社会公平正义要求，完善土地增值收益再分配调节机制，调节过高收入，努力缩小城乡、行业收入分配差距。这应当是《决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”和“保障农民公平分享土地增值收益”的立意所在。

其实，无论持“涨价归公”说还是“涨价归私”说的学者，多数人是赞成用税收等再分配方式调节地产收益差距的。比如，约翰·穆勒主张的“涨价归公”，也不过是“对地租的自然增长额课税”；又如，前述持“涨价归农”说的人士，也认同用税收平抑畸高的土地收益[11]。台湾当局在落实孙中山“平均地权”遗教时，也并未照搬其“涨价归公”逻辑，而是采取了如下措施：一是征收增值税，即对都市等土地，按“涨价总额”征收增值税，其中涨价100%部分，按20%征收；涨价200%部分，按30%征收；涨价300%部分，按40%征收。二是照价收买，即发行土地债券以筹集基金，开展区段征收、土地重划、都市整建等，实现涨价归公。三是征收工程受益费，适用于因推行都市建设，建筑或改善交通、水利等工程直接受益的土地及其改良物，最高不超过工程实际所需费用的80%。四是征收田赋，适用于农地涨价。

按照农村土地制度改革试点工作意见和实施细则，三项改革的土地增值收益如何征收和分配，都留有探索空间，政策方向应当是统筹兼顾、综合权衡、分类施策。

二、关于土地征收范围问题

逐步缩小征地范围，在十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就有要求；2011年国土资源部曾批复11个城市开展征地改革试点，加上去年中央审定的3个试点，都把缩小土地征收范围作为征地制度改革的首要任务。但迄今除制度设想外鲜有进展，成为土地征收制度改革的最大困难。

地方政府不愿缩小土地征收范围的原因，过去主要是法律障碍，试点在法律障碍解决后还面临三大问题：一是缩小土地征收范围与经营性建设用地入市缺乏衔接，由于试点方案中入市用地不包括增量用地，因此缩小征收范围就意味着减少了建设用地供应，地方政府自然缺乏动力；二是缩小征收范围势必造成地方政府土地出让收益的减少，如果经营性用地直接入市后收取的土地增值收益调节金显著低于土地出让纯收益，就会影响地方政府的改革积极性；三是公益性和经营性建设用地难以界定。在前两个问题有望解决的情况下，第三个问题已成为征收制度改革的最大“拦路虎”。

公益性用地的界定历来是立法的难题。公益性建设用地抽象地说，是指以公共利益为目的，建造建筑物、构筑物的各类用地的总称；但具体范围和标准却难以统一规范。所以，尽管宪法、物权法和土地管理法都明确了基于公共利益的土地征收原则，但并未对公益性用地的具体范围作出权威界定，这使得公益性征收存在不确定性，并因实际中存在的扩大征收范围现象而广受诟病。

正因为公共利益的概念存在不确定性和动态性，各国和地区大多采用列举兼概括的方式界定公益性用地范围。比如，日本《土地征收法》规定，列入公益性用地的项目类型包括：

依据道路法进行的公路建设；治水或水利目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他建设；国家、地方团体进行的农地改造或综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象预测、电讯、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等。又如，韩国《土地征收法》规定，列入公益性用地的项目类型包括：国防、军事事业；铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业；国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业；根据其他法律可以征用或使用土地的事业。再如，我国台湾《土地法》规定，列入公益性用地的项目类型包括：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。由于社会制度以及财税制度、土地制度等的巨大差异，对上述规定不宜简单采取拿来主义。

我国2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规定了房屋征收的6种情形：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。这一规定对确定公益性征地范围有参考价值，但征收土地与征收房屋在产权属性、价值补偿、影响范围等方面存在不同，不宜完全套用。也有人提出按照划拨土地目录确定公益性用地范围，但划拨土地和出让土地的划分主要是基于土地配置方式（行政方式还是市场方式）、公共财政安排的不同，与公益性和经营性用地划分不能划等号（比如，基础设施用地属于征收范围，但其中收费性项目鼓励采取竞争性出让方式供地）。

近年来，我国学界对公益性用地范围作了不少研究。有的认为，应按用地项目是否以营利为目划分公益性和非公益性[12]；也有认为，应严格限定为公共设施用地、公共建筑用地、交通运输用地、水利设施用地和特殊用地等[13]；有的综合提出了公益性用地的特点，包括公共性、非营利性、宽泛性、正外部性、强制征收性等[14]。从国际上看，法学界和经济学界对公益性征收有不同的研究视角。法学界主要从公权力对私有财产权干预的公正性、合理性进行阐释。如我国台湾法学者陈新民认为，一个合宪的公益征收，至少应当包括以下要件：必须是为了公众福利而征收；必须有充分的法律基础；必须尊重“比例原则”，即要求征收是公权力为实现公共福利时不得已采取的最后手段；必须给予“公正的补偿”，就现代宪法而言，公正的补偿已成为征收的“唇齿条款”[15]。在经济学界，则主要借用公共经济学理论来解释用地项目是否具有公益属性，从而界定是否属于公益性用地。

我们认为，采用经济学界、管理学界普遍接受的公共产品理论或许能对公益性用地界定提供理论支撑。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中提出，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。这一定义后来被普遍接受。与私人产品相比，公共产品具有两大特征：一是消费的非排他性，公共产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费，如国防、外交、治安等，而私人产品则可以由个别消费者所占有和享用，如私人别墅、食品等；二是消费的非竞争性，一旦产品被提供，增加一个人的消费不会减少其他任何消费者的受益，也不会增加社会成本，也就是新增消费者使用该产品的边际成本为零，灯塔就是其典型，不会因为一只船受益，其他船受损，而私人产品就不同了，一份食物，多一个人分享，其他人所得份额就相应减少。公共产品还具有其他一些特征，如：生产具有不可分性，规模效益大，初始投资大、后续经营资本往往小，生产具有自然垄断性，对消费者不易收费，其消费具有社会文化价值[16]。

现实中，严格满足非竞争性和非排他性两个条件的纯粹的公共产品很少见，国防、外交、灯塔、电视节目、环境保护以及规章制度等是常举的符合两大特征的例子。反过来，完全具备竞争性和排他性的纯粹的私人产品也是少之又少。大多数产品，则是介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公共产品。准公共产品又分两类，一类是在消费上同时具有非竞争性和排他性的产品，如收费公路、公共游泳池、电影院、图书馆，消费者数目有限从而构成了排他性，类似俱乐部中的产品消费，所以又称俱乐部产品；另一类是在消费上同时具有竞争性和非排他性的产品，公共牧场、公共渔场等具有开放性，这类产品又称公共资源。纯公共产品易于“搭便车”从而导致提供不足，俱乐部产品若不限定使用者数量就会发生“拥挤”，公共资源容易出现“公地悲剧”，导致过多提供劣质产品，这些都是私人产品所没有的现象。此外，还把同时具有公共产品和私人产品性质的产品称为混合产品，把只有特定居住地的人才能消费的公共产品称为地方性公共产品。混合产品和地方性公共产品在实际情况中都十分常见，前者如教育、卫生、科技等，后者如社区服务、地方基础设施等。

公共产品理论对公共选择理论、公共财政理论、博弈论和信息经济学等发展都有重大影响，对其深入研究不是本文的任务。但公共产品理论对土地征收制度改革确实具有重要启发。首先，有助于正确认识公益性用地与经营性用地的关系。公益性用地实质是公共产品，经营性用地实质是私人产品，根据公共产品理论，纯公共产品和纯私人产品在现实中并不多见，大多数产品是属介于两者之间的准公共产品或混合产品，因此要严格区分公益性用地和经营性用地就十分困难，也就是常说的“无解”。比如，交通、水利、教育等传统上作为公益性用地的领域，在现代市场经济中不少具有“私营”性质；又如，工业、商业、旅游乃至商品房用地，都与社会公共利益难以截然分开。但在另一方面又是“有解”的，既然大多数用地项目具有公益性和经营性两种性质，那么就要改变非黑即白的思维，让政治逻辑和经济逻辑

来决定，即综合考虑政治因素、土地制度、发展阶段和特殊实际来界定一定时期的公益性用地范围。总体上看，现阶段我国工业化、城镇化远未完成，公益性用地范围界定不宜过窄。

其次，有助于正确处理缩小征地范围与提高征地补偿标准的关系。在缩小土地征收范围的同时，要逐步提高征地补偿标准，让被征地集体经济组织和农民尽可能多地分享现代化发展所带来的土地增值收益，降低强制性征收对集体和个人利益的影响。事实上，合理界定征收范围与推动征收公正补偿同等重要。对集体和农民来说，倘使做到了征收所得与入市所得的大体平衡，征收范围就不再具有决定性影响。

第三，有助于正确处理实体标准与程序标准的关系。在实体方面，未来立法对公益性用地范围应尽可能明确界定，但由于实际情况十分复杂，加之客观存在“地方性公共产品”与“全社会公共产品”的差异，因此完善程序标准也极为重要。其一是建立听证程序，在用地项目的公共利益属性存在重大争议时，通过广泛征求公众和利益相关人意见，最终判断是否符合公共利益；其二是加强公共利益的调查和认定，并在实施具体行为之前完成；其三是完善司法程序，赋予相对人通过诉讼方式对公共利益予以最后确认的权利，从而为公共利益和集体产权提供充分有效的保护。

三、关于土地制度改革协调推进问题

中央关于农村土地制度改革三项试点工作的《意见》强调注重改革协调，指出“农村土地制度改革与农村、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革紧密衔接，农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革相互关联，要注重改革的协同性和耦合性，提高改革的系统性和完整性”。但在33个试点县市改革任务分工中，每个县市各有侧重，只安排一项改革任务，防止“人为打通”。根据一年多探索实践情况，日前对试点任务作了调整，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市扩大到33个试点地区，宅基地制度改革仍维持在15个试点。应当说，上述安排充分考虑了农村土地制度改革的极端敏感性和复杂性，体现了维护农民权益、审慎稳妥推进的原则。

试点之初提出防止三项试点“打通”并非没有背景。过去一些地方片面追求一时发展，放松“以租代征”监管、放任“小产权房”发展、片面搞“宅基地换房”等等，确实扩大了建设用地规模、占用了大量良田、侵害了农民土地合法权益，产生了恶劣的社会影响。试点若引导不好，难保不会重蹈覆辙。“不能打通”有利于管控风险，也有利于集中精力侧重某一方面进行探索。

但是，随着经济发展进入新常态，农村土地管理的基本环境和主要矛盾正在发生变化，管理手段和法制水平也明显不同于以往，有必要与时俱进作出调整。就三项改革来说，客观上关联度很大，从试点实践看，重点要加强三个“统筹”。一是统筹用地规划。比如，几乎

所有入市试点，仅就集体经营性建设用地进行孤立的调查、规划、评估和立项，人为割裂了各业各类用地的相互联系。一方面，农村中的生产、生活、生态用地，农村建设用地中的经营性用地、公益性用地和农民宅基地，都是一个有机整体，各业各类用地的规模、结构、布局、时序需要统筹安排、相互协调，如果仅就集体经营性建设用地进行调查规划，无疑割裂了各类用地的有机联系，将不利于优化用地配置、发挥系统功能；另一方面，农村中历史形成的宅基地、集体经营性建设用地和基础设施公益用地不仅数量大，而且结构不平衡、布局分散，需要调整规模、优化结构、合理布局，这就需要统一规划、统筹利用、相互协调，否则将不利于节约高效用地。二是统筹收益分配。三项试点分开进行，也使利益的协调整合面临困难。一方面，有的集体经营性建设入市收益，远远高于征地补偿水平，也明显高于城乡建设用地增减挂钩和农村宅基地有偿退出收益，入市改革越“成功”，就越有可能对未来相关土地管理工作造成障碍，单兵突进式的改革也影响到改革经验的复制和推广；另一方面，与城市的经营性用地、公益性用地、保障性用地的收益和支出由政府统一支配、统筹使用不同，农村的产业发展用地、基础公益用地、农民宅基地大都分散在不同的集体经济组织和成员之中，因此尤其需要对各项收益进行统筹协调，保持大体平衡，防止畸轻畸重。三是统筹农村发展。与城市相比，农村发展对土地空间的依赖性更大，三项试点分开进行，不利于解决农村发展的土地需求。比如，土地征收范围缩小后，如果不能安排相应数量的集体经营性建设用地入市，就势必造成实际供地面积减少，挤占农村建设用地。又如，宅基地有偿使用的挤出效应和有偿退出节约的土地，除满足本集体经济组织新增宅基地需求外，一般会产生节余，这个节余作为未来集体经营性建设用地的来源有其经济合理性，为农村产业发展和就地城镇化提供空间。总之，三项试点协调推进，有利于促进农村社会稳定，有利于农村的全局和长远发展。

进一步而言，未来不仅农村土地制度三项改革之间，而且农村地区各类用地之间，甚至全部城乡土地，在产权制度、规划制度、使用制度改革上，都应当协同推进。这既是城乡土地的系统性、整体性决定的，也是改变城乡土地二元结构、建立城乡统一建设用地市场的要求。

产权制度是现代土地管理的基础制度，明晰的土地产权不仅可以保护土地所有者财产权利，而且可以促进土地节约集约利用，优化土地资源配置，有利于规划实施。规划制度是现代土地管理的重要基石，科学民主规划不仅可以有效克服市场失灵，也有利于减少对土地权利的不正当干预。使用制度是现代土地管理的核心制度，土地使用制度改革的目标是建立统一开放、竞争有序的土地市场，推动土地资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，这也有赖于产权制度和规划制度的合理安排。土地产权、土地规划和土地使用制度紧密关联，而将三者联接在一起的经济理论是地租和竞租理论。

地租是使用土地而支付的报酬，土地由于区位、肥力等差异具有不同价值，这就使地租不仅成为土地价值的指示器，更是自发调节土地用途的经济杠杆。地租与竞租理论揭示了土地空间结构形成和演化的动力机制。

竞租是现代地租理论的一个重要概念，指土地使用者为竞争某块土地所愿支付的最高租金，在完全竞争的土地市场下，就是土地使用者实际支付的地租。竞租理论源于德国农业经济学家杜能的“孤立国”理论，根据该理论，不同农作物由于对地租可支付水平的不同，会选择在距离市场不同的区位种植。在此基础上，美国哈佛大学教授威廉·阿朗索于1964年提出了单中心城市物质空间的竞租模型，根据该模型，对区位最敏感、支付地租能力最强的竞争者将获得区位最优的市中心区的土地使用权，其他土地利用活动依次外推，随着地租水平从市中心向郊外逐渐下降，相应用地功能依次为商业区、工业区、住宅区、城市边缘和农业区，从而形成城市租金梯度曲线。

图1中下凹的曲线CB表示不同区位的地租水平（亦称竞租曲线）。假设肥力匀质，以水平线AB表示肥力地租，其与市中心距离远近没有关系。但土地作建筑使用，区位条件具有决定性影响。在竞争性的土地市场上，剩余价值产出率越高、付租能力越强的土地用途竞得区位地租越高的地段，其结果形成同心圆式土地利用格局：市中心地段的区位地租最高，成为金融商业用地；离开市中心向外，依次为办公——住宅——工业——都市型集约农业——大田作物、饲养业——放牧业、林业用地。区位地租与肥力地租相等的BU线左边区位好，宜用作建设开发，是城市建设用地；右边则区位差，区位地租低于肥力地租，不宜建设开发，是适宜农业利用的农地。中间的分界线BU成为城市开发边界。

图1 区位地租与土地利用格局

随着城市人口持续增加和二三产业不断发展，城市基础设施建设扩大、区位条件改善，交通运输和信息交流成本下降，区位地租会不断上涨，区位地租曲线从R1逐渐上升至R2，使城市开发边界从U1右移至U2（见图2）。区位地租/地价上涨，促使原来的城市用地再开发，比农业用途付租能力强的金融商业用地、办公、住宅、工业用地规模扩大并依次向外扩展。随着区位条件改善，在新、旧两条城市开发边界U1、U2之间（即城乡结合部）的农地便会逐渐开发为城市建设用地，城市向郊区蔓延。这时U1、U2区间的地价，因区位地租提高到CD一线，就不再是原来农地的价格而是该区位“最佳用途”的价格。

图2 区位地租上涨引起土地利用格局变化

从地租和竞租理论中可以得到以下重要启示：第一，决定城乡土地利用格局的经济力量是地租。其中，由位置形成的级差地租是建设用地级差地租的主要形式，也是塑造城乡土地利用空间的主要力量。土地产权制度、规划制度、使用制度建设，都要遵循和运用地租规律。第二，竞争性的土地市场在推动用地节约集约的同时，有利于建立土地利用空间的良好秩序。不同产业对土地位置的要求和敏感程度不同，支付级差地租的能力高低悬殊，通过竞租自动形成一种动力机制，促进产业、城乡用地结构优化和布局均衡。第三，必须加快城乡统一的建设用地市场建设。目前我国城乡土地利用存在的种种问题，根本原因是土地市场不够发育。支离破碎、残缺不全的城市土地市场，造成价格机制、竞争机制不能正常发挥作用，留下了诸多后遗症，包括过分依赖房地产开发、工业用地比重过高、基础设施用地宽打宽用等等。农村土地制度改革需要从中吸取教训，加强改革的系统性和协同性，充分释放土地资源、资产潜力。第四，在加快建立城乡统一土地市场的同时，要加快城乡统一土地产权制度、规划

制度建设。只有统一市场、统一产权、统一规划，才能实现充分竞租和价格均衡，最终实现土地利用利益均衡、结构均衡和布局均衡。

当然，人类的经济行为不是土地利用决策的唯一动因，除了经济力量外，自然力量、社会力量对城乡土地利用秩序和格局的塑造也具有重要作用。因此，除地租和竞租理论外，对其他理论如生态位理论、社会行为理论等也应加强研究，为土地制度改革实践提供更全面、更坚实的理论支撑。