试论我国政府采购制度

试论我国政府采购制度

内容摘要

政府采购制度是西方国家公共支出管理的一项重要制度。近年来我国部分省市在本地区实行政府采购，取得了一定的成果。但由于我国政府采购没有法制化，各种配套措施不健全，在实践中还存在许多问题。作者特撰此文介绍政府采购制度,分析国外政府采购的经验，并对我国实行政府采购制度提出自己的政策建议。本文共分三个部分，第一部分分析我国为什么要实行政府采购制度即建立和推行政府采购制度的意义和作用；第二部分介绍国外政府采购的先进经验；第三部分结合我国实际情况，提出建立我国政府采购的政策建议。

前言

政府采购制度作为公共支出管理的一项重要制度，在很多国家具有相当长的历史，尤其是在市场经济发达的西方国家，不仅历史久远，而且采购范围也极其广泛，除了一些费用性支出外，其余的所有实物性支出均以政府采购的方式进行。由于政府采购变过去的分散采购为集中采购，它所达到的规模效益，节约了财政资金，降低了交易费用，提高了资金利用率。而且，政府采购遵循公开、公正、公平原则，使得政府采购在财政的直接监督下进行，减少了采购过程中的寻租行为，促进了廉政建设。近年来，我国部分省市在本地区实行政府采购，收到了较好的效果，但实践中还存在很多问题。随着我国市场经济的不断发展和完善，以及国际经济一体化趋势日益明朗，建立既有中国特色又能与国际接轨的政府采购制度已迫在眉睫。

一、建立和推行我国政府采购制度的意义和作用

（一）、政府采购的含义与特点

政府采购又称公共采购，是指各级政府及所属单位为了日常政务的开展或者为公众提供服务，按照法定的程序和方式从市场上购买商品和服务的行为。政府采购是相对私人采购而言的，它们之间有很大的差别，具体来说：

1、采购资金来源的公共性。政府采购的资金主要表现为政府性资金，即由纳税人的税收所形成的公共资金，而不是私人资本。因此，它的支出只能按法律严格进行。

2、采购目的的非盈利性。政府采购的目的主要是为了实现政府职能和公共利益，而不是赚取利润。

3、采购原则的公开性。政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的情况下进行的，而且要作公共记录，所有的采购信息也是公开的，政府官员、管理机构的活动受公众和新闻媒介的监督。

4、采购范围的广泛性。政府采购对象除了公务用车、大宗办公用品等实物外，还包括工程和服务等各领域。

5、采购规模的巨大性。政府始终是各国国内市场单一消费的最大用户。据统计美国政府在1989—1992年间每年仅用于货物和服务就占其国内生产总值的26-27%。

6、采购的政策性。政府采购是按一定的意图制定的，这些意图包括保护本国企业和产品以及刺激企业技术创新等。

、建立和推行我国政府采购制度的意义和作用

建立和推行政府统一采购制度是我国市场经济发展的内在要求，具体而言：

1、建立和推行政府采购制度可节约政府性资金，提高财政资金的利用率。建立效益财政是我国财政改革的目标，效益财政最明显的标志就是实现财政支出效益最大化。当然，这里

的最大化因政府支出的公共性应理解为社会效益最大化，但这并不排斥经济效益的最大化。当前，财政收支矛盾已成为财政工作的主要矛盾，而在财政支出中政府采购所占比重较大。政府通过集中采购，“货比三家”，好中选优，使有限的财政资金可以购买到物美价廉的商品或得到高效、优质的服务，大大缓解了财政收支矛盾。以深圳为例，深圳市从1997年开始委托深圳市基建招标中心对价值在10万元以上的公用物资实行公开招标。他们对城市绿化、市图书馆管理系统和信息系统等都采取邀请招标。其中，服务行业如保险的节支率为20%以上。在商品购置方面，1997年11月购置27辆公用车，节约资金70万元，节支率为7.1%；同年12月，在53辆公用车的购置中，又节约资金239万元。

2、建立和推行政府采购制度可增强政府对整个国民经济宏观调控能力，实现政府的调控目标。政府作为国内最大的消费者，政府采购的数量、品种和频率将对宏观经济运行产生较大的影响。首先，政府采购可以贯彻政府在总量控制方面的意图。政府根据宏观经济冷热程度及发展态势，可利用弹性区间适时适量安排政府采购行为。比如：当经济过热时，可适当压缩或推迟政府采购，减少社会总需求，相反，经济偏冷时，可适当增加或提前政府采购，刺激总需求。其次，政府采购可以贯彻政府在结构调节方面的意图，体现政府某种政策倾向。政府采购客观上对不同产品和行业有一定的选择余地，可以据此体现不同的政策倾向。如：对于需要给予一定扶持的新兴产业或技术项目，可以考虑在政府招标方案安排中多包含它们的产品。再次，政府采购可以发挥稳定物价的调控作用。政府在统一采购中以招标竞争方式压低供给价格的行为和效应，一般将体现为对同类商品价格乃至价格总水平的平抑和稳定。政府还可有意利用这种调节能力，在某些商品的购买时机、数量方面作出选择，形成积极的价格调控。

3、建立和推行政府采购制度可增加采购中的透明度，消除分散采购中的腐败现象，促进我

国的廉政建设。政府采购遵循公开、公正、公平原则，多以招标的形式公开竞价，公平竞争，并按严格的采购程序进行。而在过去不健全、不完善的市场法制环境中，一些厂商采用小到请客送礼，大到各种名目的回扣，暗中从政府官员那里争取到慷国家之慨的优惠待遇，使分散采购过程中的设租、寻租的行为时有发生，扰乱了市场秩序，损害了党和政府的形象。实施政府采购后，形成财政、审计、、供应商和社会公众全方位的监督机制，财政资金由财政部门直接拨付给供应商，减少了分散采购环节的寻租行为，促进了廉政建设。

4、建立和推行政府采购制度是我国尽快加入世贸组织（WTO）实现与国际经济接轨，开拓国际市场，壮大民族经济的需要。随着我国市场经济的不断发展，国际经济一体化趋势日益明朗，我国加入世界贸易组织的呼声越来越高，而要加入世贸组织必须具备一个前提，即向成员国开放政府采购市场。据悉，1996年我国政府向亚太经合组织（APEC）提交的单边协议计划明确表示，最迟于2020年向亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。而且，我国在加入世贸组织时，必须签署《政府采购协议》。因此，建立和推行政府采购制度已势在必行，在入关之前，我们必须积极培育、扶持我国国内政府采购市场，积累政府采购经验，为加入世贸组织，迎接国际挑战做好充分准备。

二、政府采购制度的国际经验

（一）、政府采购制度的形成

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。1782年英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构。美国政府采购历史可以追溯到1792年。但直到1949年，美国才逐步完善了政府采购法律体系，确立了集中采购的管理体制，建立了较完善的政府采购制度。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在近代

市场经济阶段，由于市场经济国家奉行“看不见的手”理论，政府基本上不参与、干预国民经济活动，政府直接承担的公共工程和物资采购十分有限。政府采购市场不发达不完善。而到了现代市场经济阶段，市场经济的国家的政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其重要手段之一就是财政支出兴办公用事业，这时政府采购制度才得到不断发展和完善。

（二）、国外政府采购制度的成功经验

1、完善的法规法律体系。实行政府采购制度的国家都有一套完善的法规法律体系，对本国政府采购实行法制化管理，可以说法制化管理是政府采购管理的主要管理形式。政府采购法规法律体系的特点是由立法机关制定的政府采购基本法律以及由它们行政部门制定的实施细则相结合，共同管理政府采购行为。以美国为例，美国国会为了管理联邦政府的采购行为，通过了一系列管理政府采购的基本法律。这些基本法律主要包括1949年联邦财产与行政服务法和1948年武装部队采购法。另外，国会还制定了与政府采购相关的一系列法律，如1933年通过购买美国产品法，对美国的采购市场进行保护；小企业法案要求在政府采购中对小企业进行优惠。以上述法律为基础，由各行政部门制定的实施细则包括：联邦服务总署制定和颁布的联邦政府采购条例以及国防部制定的武装部队采购条例。

2、明确的政府采购原则。完善的政府采购制度应遵循效率原则、竞争原则以及公正、公开、公平原则。所谓效率原则即货币最大化原则，通过政府的最少资金支出，获得廉价的商品或劳务，这是政府采购制度现实的经济目的，而竞争性原则正是通过最大限度地实现竞争来得到竞争优势，保证政府采购经济目标的实现。公开、公平、公正原则是政府管理的一项重要原则，政府采购各个环节都要向公众公开，政府对任何受到不公正待遇的供应商的质询有解答的义务。通过监督，保证采购过程中的每个商品供应者和服务的提供者平等的

权利，不对任何一方歧视。

3、有效的管理体制。实行政府采购制度的市场经济国家都有一套有效的集中采购组织管理体制。国家政府机关的一切物资或服务的采购与供应都集中于政府所设立的特定机构进行，即集中采购制，这是目前各国实行政府采购管理的统一模式。各国的财政部门是政府采购制度中的一个重要管理机构，其主要职责包括预算审查与批准，拨款，制定采购法规或指南，管理招标事务，制定支出政策，管理和协调采购委员会的工作等。有的国家将政策制定与政策执行分开，如韩国，由财政经济部制定采购政策，由物品供应部负责具体的采购工作。

4、申诉机制。成功的政府采购制度中包括对申诉问题的特别条款，一般由独立的管理部门或司法部门制定申诉机制。其可以是负责管理贸易申诉的专门机构（如加拿大国家贸易仲裁法庭，日本政府采购审查委员会，美国会计总长办公室和政府合同上诉委员会）或者是管理招标申诉的一般机构（如澳大利亚联邦政府调查委员会、香港申诉管理委员会）。一般情况下，申诉程序中明确了申诉的有效时间及答复期限，成功解决申诉问题的补偿机制有：道歉，重新审查采购决定，取消采购决定，中止合同，寻找新的招标者，补偿损失，修正有关的采购规划或程序等，有的国家还规定在案子审查期间，暂时停止采购活动。

5、注重对本国政府采购市场进行有效保护。这是一国政府采购制度的一项政策目标，在实践中这些政策意图是通过明确的措施来落实的。如统一购买地方供应商的商品或给地方供应商一些优惠政策等，另一些措施则要求购买国内商品，如果购买外国商品时必须提供充足的理由。如美国至今仍执行着其1933年制定的《购买美国产品法》，规定联邦政府在签定购买物资采购合同或公共建设项目合同时，必须承担购买美国制造的产品的义务。国内产品优先也是美国采购政策中的一条重要原则。即使参加了《政府采购协议》的国家，

在政府采购中采购国外产品的数量也极其有限，实际上，通过政府采购市场的有效保护，鼓励采购本国产品，对本国经济极为有利，如日本在振兴汽车工业时，其政府和公共团体的采购资金均投入了本国汽车工业；在振兴电子工业时期，政府办公自动化设施和通讯设备的采购，为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场。

6、采购信息的发布及其他。政府采购制度要求有畅通的渠道发布政府采购信息。一般通过政府公报或者全国性报刊杂志（日报、周报和月刊）上发布，有的国家还有专门的政府采购信息的报纸或刊物，但小额商品一般不发布采购信息。采购信息的主要内容包括：对所需商品或服务的简要描述，交货日期，联系时间和联系日姓名以及截止日期等。此外，实施政府采购的国家和地区都有一批非常专业化的人员来负责和执行采购工作，这些人员都经过培训，经考试合格后要在财政部门登记。

三、建立我国政府采购制度的建议

（一）建立符合我国国情的《政府采购法》。

各国成功的经验表明，以《政府采购法》为核心的政府采购法律体系是各国政府采购获得成功的关键所在。近年来，我国部分省市已经出现了一些政府采购行为，但国家一直没有制定统一的《政府采购法》，各省市的政府采购行为无法可依，只是按照中央精神和相关文件在本部门本地区实施政府采购活动，因此，制定我国《政府采购法》来指导、规范全国的政府采购行为已势在必行。目前全国人大及常委会正着手这项工作。按照国际惯例我国《政府采购法》应包括以下内容:

1、总则。应明确立法宗旨，适用范围，采购原则，管理机关的职责，规范预算编制和审核，外国厂商适用原则及有关概念和定义。

2、招标。应明确招标方式，规范技术标书的内容，规范招标文件、公告的内容、制定程序、

报送程序。规范保证金的确定和处理方法，规范厂商资格审查的内容和方法等。

3、决标。应明确开标管理的原则、程序和方法，议标的原则、程序和方法，决标的原则、程序和方法，对国内厂商优惠的规定，规范决标公告的内容和资料的汇送方法和时间。

4、异议及申诉。应明确规范异议几申诉的提出方法和程序，规范申诉受理原则、程序和方法，规格受理的机构设置、工作程序和方法，规范采购机关和厂商在申诉活动中的行为。

5、履约管理。应明确规范合同的内容，规范合同的变更、终止和解除的行为，规范履约争议行为几处理程序和方法。

6、验收和罚则。应明确规范采购商品的品质管理方式，规范验收的期限、方法，规范验收不合格或者有争议内容的处置行为，规范验收、结算证明书的内容，规范结算方法和资金拨付方式，规范对违反上述规范的行为和人员的处罚。

制定了《政府采购法》，各省市再按照本地区的实际情况，制定本地区的地方性法规，如：门槛价的确定等

（二）、确定我国政府采购的适用范围。

我国政府采购范围应确定为使用政府资金的各类行政事业单位。具体包括：各类权力机关、行政机关、司法机关以及具有部分行政管理职能的社会团体（如：共青团、妇联等）和事业单位。从国际上看，许多国家将国有企业纳入政府采购制度的适用范围，而在我国国有企业数量多而且企业间差异很大，情况也比较复杂。从一个较长时期看，不应把其纳入政府采购制度的适用范围，这样既有利于国有企业自主经营、自负盈亏，防止行政干预在企业的归复，也有利于政府采购制度相对独立地按照自身的规律稳妥进行。

(三)、改革现行的预算管理机制。

1、改进预算监督。实行政府采购制度后，财政监督由价值形态向实物形态延伸，可以改变

目前财政监督形同虚设，财政支出管理弱化的状态。需要实现这一目标，财政部门不仅要制定政府采购政策，而且要参与招、投标等具体工作的管理，这意味着财政部门的工作领域将得到拓宽，财政部门的干部的知识结构也要作相应调整和完善，他们既要懂政策、懂技术，还要了解市场，只有这样才能真正做到事前、事中、事后的全方位的监督。

2、改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法。现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法，是按国家机构的设置、运行机制及其经费领报关系确定的。一般分为主管会计单位，二级会计单位和基层会计单位三种。这些单位的预算会计，构成各级政府会计的核算论文资料站，每年经费一经批准，财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费，年度终了，又层层上报经费的使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门不再简单按预算下拨经费，而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款。由于采取直接拨付的形式，支出的决算也不需再层层上报，财政总会计可以根据支出数量直接办理决算。

3、完善国家金库制度。按现行国家金库管理的规定，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。目前，国库的拨款体系与预算会计管理体系是相匹配的，即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨至用款单位。实行政府采购后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨付的方式并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索改革的国库单一帐户的管理方式基本吻合。（四）、建立政府采购的管理运行机制

1、采购管理机构的设置。政府采购主管机构的职责包括：制定采购法规政策，管理和协调政府采购事务，采购预算审查、批准和拨付采购款等。根据我国实际情况，这一机构设在各级财政部门，如财政部下设政府采购管理办公室，各省成立政府采购管理局，在省财政

下挂一个牌子，代表省政府管理全省的政府采购工作。各县市比照设立自己的政府采购管理机构，上级政府采购管理机构对下级采购管理机构进行业务指导。

2、设置专司日常政府采购事务的“政府采购中心”。根据我国国情，应成立专门的政府采购中心，独立于政府部门之外，其性质属于非赢利性事业法人由政府授权，从事各级政府及所属单位交办的大中型工程、货物和服务的采购事务。考虑到政府采购的技术因素的限制，采购中心可以委托中介机构从事采购事宜，这种中介机构是具有独立行使政府采购资格的各种采购事务所或有能力从事该业务并经政府采购中心审查认可的其他机构。中介机构必须接受中心的委托和监督，通过招、投标或其他有效的竞争方式选择合格的供应商推荐给用户。这样，政府采购运行机制形成即：采购单位（用户）上报采购计划，由政府采购主管机构审查、批准，批准后政府采购主管机构向政府采购中心下达采购计划，委托其进行采购，由用户向中心提出具体采购要求，中心则充分利用市场机制，通过招标、投标，选定供应商，合同履行后由用户验货，财政部门根据各行政事业单位的验收单据支付货款、通过这种设置形成财政部门、供应商和购买主体三者之间的分离、相互监督的机制，抑制腐败现象的产生。

政府采购主管机构付款

（设在财政部门）委托采购

上报采购计划监管

用户提出采购具体要求政府采购中心委托中介机构

参与招标

验货供货公布中标单位

供应商

３、建立政府采购的仲裁机构。实行政府采购制度后，必然会产生许多矛盾，需要仲裁。仲裁的主要内容是招投标和履约中的疑义及有争议的问题。我国政府采购仲裁工作，笔者建议由各级法院来担当，以体现司法对行政的监督，在各级法院增设政府采购仲裁庭，具体负责政府采购的仲裁工作。

政府采购制度是一项庞大的系统工程，在它的建立和推行过程中，需要我们做好大量的基础性配套工作：建立一支合格的政府采购队伍；建立全国统一的政府采购数据库管理系统；创办“政府采购信息报”，即时发布各地、各部门采购信息，宣传交流国内外有关政府采购的先进经验及有关采购政策。政府采购制度的实施是一个循序渐进的过程，我们必须统一思想，本着先易后难，先大后小，先试点后铺开的原则，积极做好政府采购工作的试点工作。切勿操之过急，一哄而上，待积累了丰富的采购经验，时机成熟后再逐步推广。