中国公务员制度研究的回顾与展望

中国公务员制度研究的回顾与展望

中国公务员制度研究的回顾与展望

要建立高效廉洁的政府，首先要建立现代公务员制度，拥有一支积极主动、精明干练的公务员队伍。自1993年我国公务员制度建立以来，公务员制度就成为我国社会主义政治文明的重要组成部分，它的不断完善也推进了我国政治文明的不断发展。因此，对公务员制度的研究成为政治学与行政学强烈关注的热点之一。本文对国内学术界有关我国公务员制度研究的成果进行了初步梳理和总结，以期引起理论工作者和实践工作者对这一问题的进一步研究。

一、我国公务员制度研究的三个阶段

第一阶段是从20世纪80年代中期到90年代前期。我国公务员制度的研究是在改革开放之后才开始的。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，针对一些具体制度的弊端，

明确提出“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织

制度、人事制度”。并强调指出：干部人事制度改革

的“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、

弹劾、转换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。同时还要求就改革干部人事制度进行“认真调查，比

较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。

”①邓小平提出改革原有人事制度之后，为适应经济

体制和政治体制改革的需要，国家公务员制度研究被提上议事日程，开始了理论上的探索。在中国政治学与行政学领域展开了对公务员制度的研究。学者们的研究最初采取“拿来主义”方法，借鉴国外比较成熟的公务员制度，

出版发表了大量的介绍西方国家公务员制度的著作和论文。有代表性的著作有：《文官制度》、《各国公务员制度》、《二

十国人事制度》、《世界各国公务员制度》和《公务员制度的理论与实践》，等等。这批早期文献为我国公务员制度的研

究打下良好的基础。

第二阶段从1993年8月《国家公务员暂行条例》的发布到2005年4月《中华人民共和国公务员法》(简称《公务员法》)颁布。1993年8月14日，国务院于发布了《国家

公务员暂行条例》(简称《条例》)，条例共有18章88条，

对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节，都做出了相应的规定。《条例》的颁布实施极大地调动了学者们对我国公务员制度的研究，学术界呈现出一派繁荣景象。学者们的研究可归纳为如下几个方面：一是出版了一批本科生、研究生学习以及公务员培训用的教材。这些教材以《条例》为依托，全面介绍了公务员制度的主要内容。二是公务员制度比较研究的著作出现。这些著作比较了英国、美国、法国、德国、加拿大、日本、中国的公务员制度建立、发展及改革。此外，也出现了比较科举制度与公务员制度的著作。三是发表大量的研究论文。这些论文有研究中西公务员制度的比较及对我国的借鉴；有的研究中国加入WTO与我国公务员制度的创新；有的研究我国公务员制度的某个具体环节存在的问题及解决对策；如有学者主要研究了基层公务员的绩效考核，并提出了我国基层公务员绩效考核的基本框架。还有学者分析了我国公务员的激励机制，并对完善公务员激励机制提出了有益的建议和对策。四是随着国内行政管理学科与公共管理学科的发展，涌现出一大批有关公务员制度的硕士、博士论文。

第三阶段是从2005年4月我国《公务员法》的颁布至今。在这个阶段，学者们除把第二阶段的一些研究推向深入之外，主要是围绕《公务员法》展开研究。针对《公务员法》

的创新，一批教材得到更新，一大批学术论文也涌现出来。一些论文分析我国公务员法的创新，突出了《公务员法》的法制化与科学化的管理特征。有的进行中外公务员制度比较研究。如有学者提出，借鉴日本公务员“再就职

”制度，建立我国公务员合理的再就业制度及相关配套措施，营造公务员宽松的退出环境。还有学者提出要正确认识西方公务员制度的基本特征，从中国国情出发，“洋为中用”才有助于中国现代公务员制度的建立；等等。

二、我国公务员制度研究中的主要问题

从上个世纪80年代中期开始，我国公务员制度的研究迄今已有二十多年的历史。经过短短20多年的理论研讨与实践探索，我国公务员制度建设取得了引人注目的成就。我国公务员制度的框架已建立起来，形成了一个以《公务员法》为主导，由多个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系。与此相联系，各种基本运行机制逐步确立起来。通过全面推行公务员制度，实现了由传统的干部人事制度向现代公务员制度的转变，我国公务员队伍的结构得以优化，人员的素质有了明显的提高。这些成绩的取得与广大理论工作者对公务员制度的探索是分不开的。可喜的是，相关研究

成果能够克服改革开放以来，中国政治学与公共行政学研究不足的一个重要表现——“没有明显的流派分化，不

同观点的争鸣也不充分”。在公务员制度三个阶段的

研究中，学者们就公务员管理理念、分类管理制度、评估机制、管理方式、录用机制、公务员任期、职务晋升、管理体制等方面展开过激烈的讨论和争鸣，并构成国内学术界有关我国公务员制度研究的主要问题。

(一)公务员的管理理念：以事为本还是以人为本

以事为本是传统官僚制组织的管理理念，“它用

以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政

”，强调以工作职位为中心，把人看成是完成组织任

务的工具，排除了人的心理情感等各种非理性因素，使对公务员的管理变成象对物的管理一样，可以控制和可精确计算。这样一来，公务员个人只能服从命令、照章办事、墨守成规，成为庞大的、永不停歇的官僚机器中的一个小小的齿轮。在这种漠视公务员心理情感的管理理念的束缚下，对公务员的培训开发也仅仅是单纯为了工作的需要，没有将公务员的个人兴趣与职业生涯的发展等人性化因素考虑进去。

随着新公共管理理论的发展，学者们越来越强调用

“以人为本”的管理思想取代“以事为

本”的陈旧观念。对政府而言，“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证”。西方公务员制度从以事为中心的等级管理模式向以人为中心的民主管理模式转变，该模式重视开发和激励公务员的潜能和创造力，在促进政府目标达成的同时，也强调公务员的全面发展。我国《公务员法》也吸收了这种管理理念。《公务员法》强调了公务员义务、权益、监督三者的统一，体现了保障公务员合法权益的人本理念。首先，公务员八项基本权利体现了对公务员合法利益的尊重和保护。其次，《公务员法》在职位分类、职务与级别晋升、奖励、工资福利保险等制度设计中体现了“以人为本”的理念。再次，公务员在执法过程中从以前的

“绝对服从”到现在的“相对服从

”的规定，蕴含着制度设计理念的变化，体现了人事管理中人性化观念的回归。最后，公务员人事争议仲裁制度的建立，减少了下级对上级的依附性，体现了对公务员人格的尊重，淡化了行政机关等级观念，增强了上下级公务员之间在法律上的平等关系。

(二)公务员分类管理制度：职位分类还是品位分类

职位分类和品位分类是两种基本的公务员分类管理方式。职位分类是以职位的性质、责任轻重、工作难易程度、所需资格条件为标准的一种人事分类方法，它的主要特点是以“事”为中心，不考虑人员的个人资历情况。品位分类则是以公务员职务高低、资历深浅和获得报酬多少为分类标准的人事分类管理办法，它的主要特点是以“人”为中心，重视公务员的资历和出身。职位分类和品位分类都在一定程度上存在着缺陷。职位分类的主要缺点是专业区分过于细密，不便于人才流动；分类程序繁琐，运行成本高；忽视“人”的因素，不利于公务员积极性、主动性的发挥。品位分类的主要缺点是：因人设岗，导致机构人员臃肿；重视资历，同工不同酬；妨碍公务员的专业发展等。

两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。职位分类和品位分类的两个典型代表国家美国和英国在公务员制度

改革中，主张将职位分类与品位分类有机结合起来，以职位分类为主，兼顾品位分类，借以实现两种制度的“融合”。⑤在我国《公务员法》立法过程中，有学者主张，品位分类在我国根深蒂固，源远流长，因而在立法上要以品位分类为主，兼顾职位分类因素，走出一条职务与级别完全分离，以级别为主的品位分类管理制度，更符合我国的

管理习惯。这种观点未被《公务员法》接受。《公务员法》

第14条第1款明确规定我国实行公务员职位分类制度。第19条第3款规定：公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。可以说，《公务员法》规定的公务员

分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。根据公务员分类制度设计的立法思想，划分类别的标准，不仅要依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。《公务员法》将行政执法类、专业技术类从综合

管理类中区别出来，同时也考虑了法官、检察官单独归类的问题。对这些职位上任职的公务员，实行了有所区别的管理。《公务员法》还构建了公务员“职务晋升”与

“级别晋升”的“双梯制”，拓宽了公务员晋升渠道，调动了公务员的积极性，完善了公务员激励机制，为公务员特别是基层公务员的成长拓展了广阔的空间。

(三)公务员任期制度：终身制还是合同制

公务员任职终身制也称常任制，它构成了西方公务员的身份保障制度。常任制能够维护公务员队伍的稳定性，吸引优秀人才进入公务员队伍。但随着公务员制度的发展，这一制度安排造成了公务员不思进取，能进不能出的局面。20

世纪80年代以后，随着公共选择理论和管理主义理论的兴起，西方文官终身任期制受到猛烈冲击。合同雇用制和临时聘用制已成为公共部门以及政府机构用人的常见方式。美国在1978年文官改革法出台之后，就开始录用合同制雇员，

永业制公务员逐渐减少，新型的公务员将通过绩效合同向公众负责，以达到基本的绩效标准。英国政府于1996年对文

官制度也进行了大刀阔斧的改革，所有公务员都要与政府签订目标管理合同书，公务员不再是终身制。澳大利亚于1997年5月由公务员委员会颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老年公务员是固定制外，其他均实行合同制，一般公务员任职一年就要签一次合同。

早在2002年，我国吉林、珠海、深圳等一些地方政府

开始政府雇用制试点，政府的试点引起学术界的广泛关注。学者们认为，在我国实行政府雇用制，将私营部门人力资源管理的精神渗透进公共部门的人事管理中，体现了政府公职人员管理体制从一元化向多元化的嬗变，弥补了公务员制度的缺陷，是中国公务员制度改革的新尝试。为吸收公务员管理实践中的成功经验，我国《公务员法》第16章专门规定

了职位聘任制，为进一步推行政府雇员制提供了法律依据。政府雇员制激活了政府人事制度，有利于解决机构精简与人才稀缺的矛盾；政府雇员能够发挥“鲶鱼效应”，

促进公务员人力资源的开发。值得注意的是，政府雇员制如果执行不当，会造成政府职能部门的损失，加重了纳税人的负担。

(四)公务员评估机制：侧重过程还是侧重结果

传统的官僚制建立在等级制和规则的基础之上，它通过繁杂而又整齐划一的法规制度来规范公务员和政府机构的行为。以美国为例，政府雇员管理最小的细节都可以在政府的法规和条例找到依据。这些依据有立法机构制定的人事行政法，共有100多页；总统颁布的各种各样的人事管理行政命令；法院的相关判决；联邦政府人事管理办公室各种解释性、补充性及细化的人事政策，形成了一种注重程序或过程的约束性规则管理模式。这种重过程的管理模式使官僚们的工作“不求有功，但求无过”，忘却组织使命和对工作绩效的追求。

20世纪90年代重塑政府时期，美国政府的管理理念转变为“结果为本”以及“注重绩效

”。美国的改革力求建立一个“以结果为本

”的新的公务员管理体制。这种管理体制要求放松管制和增强灵活性，既保留现行体制的功绩制核心价值，又不

因陷入官僚规则之中而降低公共服务效率。美国废除了过多过滥的人事管理方面法律法规，将8000页的人事手册减少

为3页。同时，普遍实行绩效评估和政府全面质量管理。英国在1989年以来建立了绩效工资制度，绩效评估的结果不

一样，工资额则有所差别。此外英国政府还实行“公

民宪章”改革，要求政府各部门、各行业、各机构制

定并检查自己的服务标准，并作出“服务承诺”。正如有学者指出的，“环境对政府组织及其雇员提出

的要求是建立一个更加基于绩效的管理模式，注重结果而不是规则。”

有学者认为，英美公务员制度有100多年的历史，经过长期的历史积淀，才形成现在需要改革的繁琐庞杂规则。而我国公务员制度建立只有短短20多年，还处于一个制度建

立健全的过程当中，这也是我们不能照抄照搬西方公务员制度改革的原因所在。但这并不是说我们不重视公务员工作的结果。《公务员法》第33条明确规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。这也说明了我国公务员制度在建立过程中借鉴了新公共管理的“结果为本”、“注重绩效”的管理理念。

(五)公务员职务晋升：重资历还是重能力

职务晋升通常被视为公务员最重要的激励手段。在严格考核的基础上，对能力突出、政绩优异者晋升提拔；对能力低下、政绩拙劣者降低职务，从而激发全体公务员工作的积极性、主动性与创造性，并能使人才的配置和使用更加优化合理。在传统文官制度下，公务员职务晋升的功绩制原则并未得到重视，实际上资历晋升原则非常普遍。这种论资排辈的做法虽然简便易行，但它不利于调动公务员的积极性，不利于优秀人才的脱颖而出。

西方国家行政制度改革后，凭资历自动晋升的形式为公开招聘和内部竞争所取代，这就意味着公务员的晋升将更加重视能力而不是资历。例如，英国公务员制度在20世纪70年代改革后，公务员晋升制度发生较大变化，更加强调公务员的表现与能力，主要表现在：第一，建立了“开放结构”竞争模式，打破行政人员和专业技术人员以及外交人员之间、公务员团体和其他社会团体之间传统上互不流动的壁垒，拓宽了次官以上高级官员的晋升渠道，强化了中高级公务员在晋升中的竞争意识；第二，创立了“见习行政官”制度，给优秀的青年人“越级晋升”的机会；第三，创设“机会职位”，实

行中级职位的开放式晋升；第四，淡化资历和学历，只以工作绩效为标准。1978年美国公务员制度的改革的重要举措之一是建立了相对独立的高级公务员系统，由于高级公务员的工作职位高、责任重、风险大等，这就要求担任高级公务员职位的人员有很强的能力。

《公务员法》颁布后，我国公务员职位的晋升坚持能力晋升的理念。公务员在职位晋升过程中要坚持德才兼备、注重实绩、民主公开、平等竞争等原则，从而有效克服按照服务年限长短、资历深浅来论资排辈的弊病和公务员“熬年头”的消极心理。不仅如此，相关法规还规定，对少数因工作特别需要、德才表现和工作实绩特别突出的公务员，在相关部门审核同意的情况下，晋升时可以适当放宽学历、资历方面的要求。

(六)公务员录用：封闭体制还是开放体制

竞争考试、择优录用是公务员制度的一条根本性制度安排。西方发达国家公务员考录制度经过了100多年的不断改进与完善。他们的理念就是：录用最好的和最合适的人来为政府服务。但对于如何录用到优秀人才，发达国家分为两种基本类型，一种是封闭式的录用，他们始终坚持“选

择精英服务政府”的想法。如英国公务员的录用十分重视牛津、剑桥大学的优秀毕业生。一种为开放式录用，如美国的公职向普通的百姓敞开大门。

据20世纪90年代的调查，绝大部分美国大学生不把政府作为他们就业的第一选择，优秀的学生更是不把服务于公共部门作为就业的最佳选择。仅有5%的学生以服务社会为荣而把进政府部门作为就业的最佳选择，但有34%的人认为在大企业就业也能服务社会。在这种情况下，美国公务员的录用体制更加开放。为了更快捷、更灵活地录用到所需人才，美国政府在这方面进行相应变革：一是简化录用程序；二是录用方式多样化，注重实际的录用效果；三是允许不受年龄限制的转业录用和大量的平级流动。

由于我国公务员制度实行时间较短，就业压力大，因此很多大学毕业生把在政府机关就业作为首选。这一点和美国的情况是有很大区别的。但我国公务员广义上的录用制度是开放式的，考前在各种媒体上广泛发布招考公告，凡是符合资格条件的人都能参加考试。《公务员法》还规定了在选拔领导干部时要经过公开选拔、竞争上岗的程序，说明了我国公务员录用的公开性在增强。此外，公务员的职位聘任制进一步增强了公务员“入口”的开放与畅通。

(七)公务员廉政建设：重刑反腐还是高薪养廉

腐败是各国普遍存在的现实问题，如何加强公务员队伍廉政建设遏制腐败现象也是学者们所关心的问题。公务员廉政建设可分为事后和事前两种方法。事后的办法主要是通过法律设定严厉的惩处后果，使公务员不敢腐败，即所谓

“重刑反腐”。事前的办法则是通过支付给公务员较高的薪酬使其不愿腐败，或者增加其腐败的成本，有人称为“高薪养廉”。

我国法律对官员腐败设定了严厉的惩罚措施。如我国刑法设定的贪污罪的处罚可以判处十年以上有期徒刑，并处没收财产；情节特别严重的，可以处死刑并处没收财产。其他国家如新加坡也对官员腐败进行严惩，目的是使腐败的成本远远高于腐败的非法所得，进而减少公务员腐败的动机。

在公务员廉政建设问题上主要的争论并不是要不要重刑反腐，而是搞不搞“高薪养廉”。新加坡的中央公积金制度是高薪养廉的成功典范，退休后丰厚的公积金是保持公务员在职时廉洁奉公的重要手段。香港公务员的工资水平世界一流，公务员享有的各种福利待遇也极优厚，公

务员的廉勤度也居于世界前列。权制度”。对于在职

勤政廉政的公务员，政府在他们顺利退休后给予他们数额较为可观的一笔廉政勤政奖金；如果公务员有违法犯罪行为，则这笔奖金收归国库，做到重奖与重罚相均衡，将公务员当前利益与长远利益结合起来，从而激发公务员持久的勤政廉政积极性。

(八)公务员管理体制：集权还是分权

传统官僚体制下的政府对公务员的管理采取集权的方式，政府人事权由统一的中央人事部门来管理。如美国在20世纪40年代成立的联邦人事委员会集中统一管理联邦公务员。这种集权化的管理模式提高了人事管理职能的地位，有利于政府统筹规划和通盘考虑人事行政。人事部门地位超然，态度公平，党派和行政长官不易干预，有利于公平、独立地选拔人才。其缺点是因独立于业务部门之外而对各部门的具体情况缺乏了解，管人与管事脱节。这样容易引发人事部门与业务部门之间的摩擦和冲突，导致公务员管理机构和行政职能部门都难以充分发挥作用。在新公共管理“让管

理者来管理”的思想指导下，美国等西方国家不同程

度地变集权管理为分权管理。具体体现在五个方面：第一，人事管理机构由统一走向分设，职能分化；第二，人事管理

权力从集中到下放，精简了中央人事部门的职能，逐步将人事管理权限下放给部门和地方；第三，公务员管理机构由原来的微观管理变为现在的政策监督，职能发生根本性变化；第四，公务员管理机构及管理职能的民营化；第五，执行机构公务员管理的自主化。这些分权化的管理措施增强了业务部门人事管理的自主权，调动了部门管理者的积极性。但这种分权化的管理体制也存在弊端，如各部门各自为政，管理标准不统一；助长行政首长用人的主观性，不利于客观公正地选拔人才；也不利于人事管理的全面规划与通盘考虑。

就内部形态而言，中国公务员管理的典型特征可以概括为“党委领导下的分级分类”管理体制。这是一种强调统一性、强化依法管理的集权制管理模式。这种管理模式最大的优势是能够避免缺乏统一性和牵制过多而造成

管理混乱的局面，并且有利于公务员制度及公务员管理机构有领导、分步骤地完善，避免较大的波动。但这种体制在管理的灵活性以及公务员管理机构的衔接上不尽如人意。因此有必要适当地分散和下放权力，充实公务员法定管理机构的职能，将一些辅助性职能，如公务员制度的宏观研究、公务员的培训、公务员工资的调整、公务员人事争议仲裁交由第三部门承担。

三、我国公务员制度研究的趋势展望

我国公务员制度经过20多年的研究，取得了许多令人

欣喜的研究成果。但并不是说这一领域的研究已经十分完善了。这一领域的研究还有待形成权威性的系统观点，还有一些不成熟之处，主要表现为：同一水平上的重复性研究较多，创新性的研究成果比较少；对国外理论介绍的比较多，本土化的深入研究相对少；零散研究比较多，系统研究比较少；对中央政府公务员研究较多，对地方政府公务员研究较少。随着知识经济时代的兴起和发展，公务员公共管理和服务的能力与水平作为综合国力的重要组成部分，对一个国家和地区生存和发展具有越来越重要的意义。西方国家的公务员制度经过100多年的发展日臻成熟和完善，但这些国家仍然不断地对公务员制度进行研究和改革。与西方发达国家相对照，对我国公务员制度的研究还存在巨大的“市场需要

”。随着我国社会主义政治文明进程的不断推进，中

国政治学和公共行政学需要在这一研究领域不断拓展和深化。

(一)加强公务员制度的系统性研究

恩格斯曾经深刻指出：“当我们深思熟虑地考察

自然界或人类历史或我们自己的精神生活的时候，首先呈现在我们面前的，是一幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面。”公务员制度可以称为是一个制度系统，它由许多相互联系、相互制约、相互作用的具体制度安排与制度架构“交织起来”。我们应该在马克思主义政治学与行政学指导下，综合运用现代经济学、管理学、组织行为学、心理学、法学以及信息论、系统论、控制论等学科的理论、方法和技术，在行政环境与行政系统的相互联系中，对公务员制度的各个层面进行系统的研究，揭示其生成机理、运作机制、内部结构和变迁路径。这样的系统研究无疑有助于将公务员人力资源作为政府最宝贵的战略资源

之一进行整体性开发，也对新世纪中国行政改革与发展的实践提供理论指导。

当前的研究有的是对公务员管理的各个具体制度进行

单项研究，分析其现状、问题及对策，比如一些对策性论文；有的研究是分别解释公务员单项制度的涵义、特点、分类等等，比如有关公务员制度方面的教材；有的研究是借鉴国外公务员制度某些好的做法来完善我国的公务员制度，比如一些公务员制度比较研究的著作。这些研究成果都没有将公务员制度看成是一个有机的系统，缺乏对公务员各项具体制度之间的内在联系和逻辑关系的研究，比如职位分类制度、工

资制度、考核制度、培训制度内在的逻辑联系如何？如何从整体上构建公务员勤政廉政长效激励机制？如何从整体上

由人事行政管理向公共部门人力资源开发与管理转变？等等，这些问题都有待我们进行深入系统研究。

(二)加强对公务员制度结构的研究

制度结构指的是一个制度体系中各个具体制度的地位、作用及其相互关系。在公务员制度结构中，不同制度安排的地位和作用是不同的，有些是根本性的，决定整个制度的性质；有些是表层的，是制度的根本原则的体现。有的制度安排处于核心地位，起关键作用；有的居于非核心地位，起一般辅助作用。制度结构不是制度安排的简单相加，它们是有机地结合在一起，相互作用，相辅相成，这种制度安排之间的耦合作用决定了制度运行的高效率；而各种制度安排的相互排斥与冲突则会大大降低制度运行的效率。

在我国公务员制度中，我们要分清哪些是正式制度，那些是非正式制度，它们之间的区别与联系何在？哪些是内在制度，哪些是外在制度？哪些是核心制度，哪些是外围制度？通过对公务员制度内部结构的研究，便于我们分析公务员制度设计的主体；设计公务员制度的指导思想以及所要达到的