浅谈中国公务员制度的发展与完善

目录

一、我国公务员制度的产生背景 1

二、我国现行公务员制度的特征 1

2.1、决策过程分析 1 2.2、制度特色分析 2

2.3、实践意义 2

三、我国公务员考录工作中存在的问题 3

3.1官本位思想日益严重 3 3.2“凡进必考”制度尚未有效实施 3 3.3能力测评技术手段不够科学 3 3.4存在“千人一卷”的现象 4 3.5面试部分的透明性亟待提高 4 3.6考录制度适用范围过窄 5

3.7法规体系不健全 5

四、中国国家公务员制度展望 5

4.1、发展的现实背景分析 5 4.2、公共管理和服务选择分析 6 4.3、完善国家公务员制度的指导思想和目标任务 7 参考文献 8

浅谈中国公务员制度的发展与完善

2010秋行政管理专科

内容摘要：随着国家各项事业的推进，我国干部人事制度的弊端日益明显。1993年8月14日，国务院签署颁发了《国家公务员暂行条例》，标志着符合中国国情的公务员制度诞生。10多年以来，公务员制度随着我国市场经济和政治体制的发展而逐步推广和完善。总结过去人事管理制度和当前国家公务员制度实践经验和教训，结合当今的形势和现行我国政府的改革，对未来的国家公务员制度的发展作进行探讨。

关键词：公务员制度改革发展

一、我国公务员制度的产生背景

新中国的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，它的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。解放初期以至后来一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。

但是，随着形势和任务的不断变化，随着经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的发展，这种管理体制和管理制度越来越暴露出明显的弊端，不能适应经济建设和社会发展的需要。它存在的弊端，主要表现为两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，“铁皮箱环境”随处可见；二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化、民主化和制度化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。因此，改革干部人事管理制度的问题就成为当时一项刻不容缓的任务。

改革开放后，随着我国经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的快速发展，这种计划体制下的人事干部管理制度根本不能适应我国经济体制改革和发展的需要，严重阻碍了我国经济的发展。在这种背景下，邓小平同志在1980年明确提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。在党中央的领导下，我国对于干部人事制度进行了大量的改革和探索，取得了很大的成绩：提出干部“四化”方针，建立退休制度，下放干部管理权限，尝试打破干部任用上的单一委任制模式，探索分类管理思路……这些为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。

1993年，顺应社会主义市场经济的建立和发展，《国家公务员暂行条例》签署颁布，标志着中国国家公务员制度诞生。

二、我国现行公务员制度的特征

2.1 决策过程分析

中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸着石头过河”，在不断探索中积累经验。

1984到1989年为调研准备阶段，主要以研究、草拟法规为重点。1987年，党的

十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年，七届全国人大一次会议进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。至此，国家公务员制度和公务员条例的起草工作，得到了党和国家最高权力机关的批准。

根据边实践、边探索、边修改条例的精神，有关部门首先在审计署等6个国务院部门中进行国家公务员制度试点。1990年，又开辟到了哈尔滨和深圳。

1993年之后的6年为推行实施阶段。1993年10月1日起《条例》施行后，国务院提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。到1998年底，全国公务员制度入轨工作基本到位，中国特色的国家公务员制度在五级政府机关基本建立，彰显了蓬勃的生命力。

1998年的到来，将公务员制度带入了健全完善阶段。新的行政管理体制目标的提出，为建设高素质、专业化的公务员队伍，奠定了良好的基础。党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。

20年人事制度的改革和10年公务员制度推行的实践，体现了渐进式改革的特点。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实践、不断反馈和调整的过程。渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性后果，有利于社会的稳定和各项事业的稳步推进。

然而，渐进决策也并非没有缺陷。从某种意义上讲，它带有一定的保守主义倾向，对旧有政策过于留恋，受思维定势的左右，具有一定程度的惰性，需要付出和消耗大量的资源。在社会加速变革时期，渐进决策可能会显得无所作为，使社会发展失去许多宝贵的时机。

中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情，为此付出了巨大的资源。尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。当然，缺陷总是有的。这里需要指出的是，中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有的思维模式，而且在前期推动速度过于缓慢。

2.2 制度特色分析

中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着本质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着本质的区别，主要表现在以下几个方面：坚持党的基本路线，不搞“政治中立”的原则，坚持党管干部的原则，不搞“两官分途”，坚持全心全意为人民服务的宗旨。

中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法，所以与之相配套的制度体系还必须在执行过程中发展和完善，并逐渐优化。

2.3 实践意义

西方文官制度的建立是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》、美国的《彭德尔顿法》，最重要的意义表现在于其确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，标志着现代文官制度在

英美两国的形成，建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样如是。

我们过去的干部任用方式极为单一，在人才的录用和晋升上基本上是以资历和情感为依据，缺乏科学、民主的考核，更谈不上科学的绩效管理和评测。在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位，造成了人才的大量积压与浪费，妨碍人力资源的有效开发。

随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。到目前为止，通过考试进入国家政府机关的各类人员已超过数十万人。其中不仅有一般的政府工作人员，而且还包括一些司局一级甚至厅级的政府高级公务员。尽管在公务员考录工作中目前仍有许多问题存在，但应该清醒地看到，这些问题多表现于技术和操作层面，随着执行经验的不断积累和公务员制度的整体完善，有利于人才脱颖而出的良性环境正在逐步形成。

三、我国公务员考录工作中存在的问题

迄今为止，公务员考录制度的改革是被社会所认可的，也是我国干部人事制度改革中相当成功的领域，是现行公务员制度中的一个亮点，充分体现了以人为本，纳贤引才的指导思想。但随着时代和社会的发展，考录制度不可避免地还存在一些问题。

3.1官本位思想日益严重

中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的就是根深蒂固的官文化思想，即“官本位”思想。所谓“官本位”意识是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，同时又用做官来评判人生价值的大小，评判一个人的地位和作用纵观历史和现实。官本位至少包括了以下内涵：公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。到了现在，作为一种社会现象，它意味着当官就有尊严，有权就有一切。人们以官为贵，以官为尊，“官本位”思想逐渐渗透进了社会的每一个角落，惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用，从而导致众多考生报考公务员考试，以求谋取“一官半职”，思想上的不正确认识，势必会导致日后的权力腐化。另外，我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点，加上部分考录部门正是由于存在“官本位”思想，为小部分人大开方便之门，暗箱操作，进而求得“领导赏识”，进行权力交换，甚至权钱交换，使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行，为部门或个人谋取相应的利益，严重影响考录工作的公平性和严肃性。

3.2“凡进必考”制度尚未有效实施

《中华人民共和国公务员法》第二十一条规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用”的办法。“凡进必考”也是保证公务员素质和公务员制度良性运转的重要保障之一。然而，据人事部统计，2006年到2008年三年时间里，全国新增公务员七十余万，但经过考试录用的比例仅60%左右，乡镇一级的比例达不到50%，个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关。

3.3能力测评技术手段不够科学

公务员考试中笔试部分的试题包括《行政能力职业测试》和《申论》以及专业科目考试，所有报考人员均需要参加这些考试，但由于目前我国人才能力测评技术和手段还不够科学，对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用，仅通过笔试和面试相结合的方式对人才的能力进行评估仍有一定难度。笔试中，尤其是《行政能力职业测试》全部为客观题，这只能测定可以量化的文化知识、法律知识、历史知识等，但对创新能力、思维能力等难以量化部分的考察、测定，效

果不理想，使得笔试考试成为考知识而不是考能力，因此，对于客观性测试来说，试题的“三度”（注2）是关键性因素。目前高水平的特别是测试创新潜能而又不致偏科的题目还不够多。几次考试难免有不同比例的重复，应考者完全可以通过反复的练习通过考试，但这样并不一定能真正选出与职业、岗位所匹配的人才。在这一方面，国外的经验值得我们借鉴，如加拿大公务员考试试题设计分类较多，针对不同的对象均有不同的测评手段，其试卷种类就多达35个，很大程度上解决了能力测评手段不够科学的问题。

3.4存在“千人一卷”的现象

面对不同学历的考生，都采用同一套试卷，对其合理性、公平性存在质疑。《中华人民共和国公务员法》规定，只要符合报考条件的人，均可报名参加公务员考试，但是，用一张试卷来衡量不同学历、不同专业的考生，有失公正，学历越高，知识面越宽，研究深度越深，而且专业的不同，使得部分文科生很占优势，各省命题水平又参差不齐，这就应该区分对待。我国上海公务员考试录用方式从2003年起改变了以往公务员招考缺乏分类、缺乏针对性的“千人一卷”的传统模式，在综合考试的基础上，突出岗位特点和专业要求，进行岗位专业考试，从“基本素质”和“专业素质”两个方面，把好公务员进口素质关。实行“2+x”的考试方式，其中两门为综合考试，“x”为岗位专业考试，是由各用人单位根据本单位的实际需要，提出要求，由市人事局统一编制计划、划定类别、发布信息和组织考试，并且将这一考试成绩作为录用公务员的主要依据之一。比如：2005年的岗位专业考试分为政治、综合管理、经济管理、财务管理和信息管理等五大类。2007年的岗位专业考试则涉及综合管理、经济管理、财务管理、信息技术、政法、城市建设等六类。（五）识别人才上存在局限性在考试合格者中，国家重点大学的毕业生占绝大多数，特别是一些重要的职位，几乎被重点大学的学生所包揽。由于重点大学学习基础好，文化水平过硬，加之考官的青睐，使得他们具有其他学生不具备的优势。但是否是高学历、高分数等于高能力、高素质，考试能看出一个人的学识，但考察不出能力和素质，考试长于衡量人才的知识和技能，短于评价人才的品行和能力，品行和能力带有方向性和根本性，因此，选拔公务员不应仅看其知识、技能掌握多少，关键是要了解其品行和能力。考试为衡量应试者的知识和技能提供了较为公正和客观的标准，但是，仅凭有限的文字上的东西是难以看出一个人的品行和能力的。上海市杨浦区从2005年起，在全市首创了在公务员考核中加入诚信内容。在对公务员的年度考核中除了考核德、能、勤、绩、廉五部分之外，还加入“诚实守信表现”的新指标。信用不佳的公务员将在这一项目中被扣分。以往普通公务员考核一般局限于工作时间内的业绩，现在扩大到8小时以外，公务员一旦有了不良信用，若干年内都无法抹去。在倡导诚信社会的背景下，这一举措无疑会使每个公务员提防自己在信用上的“污点”，从而促使公务员个人素质的提高，同时有助于提高政府公务员的整体公信力。此外，这一举措表示上海在公务员考核中引入了“第三方”评价公务员，扩大了社会监督的渠道。上海市杨浦区的这一公务员考核举措或许对当前的公务员考录工作有一定的可借鉴性，对于报考者的考察引入“第三方”，增加评价渠道在某种程度上打破了识别人才自身素质的局限性。

3.5面试部分的透明性亟待提高

《中华人民共和国公务员法》规定，招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。（注3）可见国家有关机关和立法已经注意到了公开，公正考试程序的重要性。但是近几年公务员的面试考试仍然不够客观，因为面试权完全由招录机关自己掌握，所以就给很多“关系户”打开了方便之门。由于中国传统社会是一个“熟人社会”，讲人情面子关系，而地域的狭小性又为关系的人情

化提供了低成本，使得考生能通过多种途径结识、拉拢、甚至贿赂考宫，从而达到获取面试高分的目的。按照规定，用人部门可以在1个录用岗位前3名应试候选人中确定拟录用人员，这就使得面试录用工作变得相当灵活，面试过程中，贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”已成为公开的秘密，使得笔试成绩排前者结果往往落选，甚至部分招录单位对某些考生有所承诺：能通过笔试，保证能录取，严重影响了公务员择优录取的公信力。其次，面试题目科学化、专业化水平不高，程式过于单调，少数人不是努力提高自身的能力素质，而是致力于提高应试技巧。再次，考官的水平也是良莠不齐，甚至有的职位还会出现外行考内行的现象，严重降低了选拔人才的质量。根据新华网2008年6月２２日报道，湖北省人事厅对公务员招考热门单位湖北省地税局的面试进行电视现场直播，１５名笔试“入围”湖北省地税局的考生在面试过程中，当场回答评委问题，评委当场给考生打分，分数当场公布。面试的７名考官中，来自招录部门的考官不超过３人，以及组织人大代表、政协委员及群众代表到面试现场观摩，各地、各招考部门纪检监察机构设立投诉举报电话，对各个环节全程监督。此举不仅增加了面试环节的透明度，而且这种形式所产生的压力，同时也考察了“准公务员”们是否具有稳定的心理素质，更有利于用人单位选拔人才。

3.6考录制度适用范围过窄

考试录用制度适用范围过窄的问题主要表现在考试录用的职位级别范围过窄。《中华人民共和国公务员法》规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”（注4）也就是说，考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员，根据规定，被录取的本科生定为十三级科员，硕士生定为十二级副主任科员，博士生定为十一级主任科员，而担任领导职务或副处级以上非领导职务的可以采用调任或交流的办法，不必通过考试。但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考，无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性，也显失公正。随着高学历青年进入以上所举各部门就业的比例越来越高，解决这个问题的必要性也越来越突出。只有充分考虑到他们的特殊性，给予平等的机会、合适的通道，才能为行政部门招募到更多的优秀高级人才。

3.7法规体系不健全

我国公务员考录制度的法规体系包括三个层次。第一层次是《国家公务员法》的有关规定；第二层次是《国家公务员录用暂行规定》及其他相关规定；第三层次是关于笔试、面试、考核、录用等各个环节的实施办法或细则，这一层次尤其缺乏相应的法律文本。以考录条件为例，不少单位对性别、地区、学校等作了硬性限制，有的单位或部门招考，要求报考者是国家重点大学、211院校应届毕业生，第一学历为本科，诸如此类的规定还有很多，这些限制与招考公务员的宗旨是相违背的。但是纵览全部公务员考录制度的条文，都找不到能有效禁止此类行为的条款。另一方面，在现有法规的执行上，也存在着执行不力的问题，部分地区存在“上有政策，下有对策”的问题。

四、中国公务员制度展望

4.1 发展的现实背景分析

当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内的综合国力的竞争日趋激烈。这种竞争，对各国政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。世界格局多极化、经济全球化的发展，使政治力量不断分化组合，各国经济相互渗透、相互依存，

竞争加剧、风险加大。行政事务涉及到多个利益主体，需要政府协调的矛盾问题增多，行政责任加重，难度增大。因此，培养造就大批适应国际竞争挑战的高素质行政管理人才刻不容缓，提高公务员素质特别是驾驭全局的领导决策能力和协调能力，对于趋利避害、保证经济社会平稳快速发展意义重大。

在国内，改革、发展和稳定已成为我们工作的主题。今后五至十年，是我国发展的一个大机遇，以完善社会主义市场经济体制为重点的各项改革全面深化，政府所处的环境将发生重大变化，行政运作的复杂程度大为提高，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力，从而处理好改革、发展和稳定的关系。

不断变化的经济社会环境使公务员制度面临新的考验。社会主义市场经济建立和发展已经走过10余年，经济成分、利益主体、就业方式日趋多样化，人才流动的选择性和自主性增强，人才竞争加剧，政府能否吸引、稳定优秀人才，公务员制度面临着各种竞争的考验，利益机制在激发人们积极性的同时，也容易诱发拜金主义和享乐主义，市场活动的多种诱惑，增加了权钱交易的机会，如何保持公务员的廉洁，使公务员制度面临更为严峻的考验，此外，机构人员精简，政府职能的转变，在这种情况下如何提高办事效率，也使公务员制度面临新的考验。

人民群众对政府服务的要求越来越高，对公务员管理提出了新的要求。人民物质生活水平、文化素质的改善和提高，社会主义政治民主意识逐渐增强，人民群众对公共服务的要求越来越高。这种要求不仅内容多样，层次上升，在公共事务的管理上，要求有更多的知情权、参与权、选择权、监督权和自主权。要求政府在履行和完成“执法”和“管理”的职能和任务中，必须依法行政、从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断取得成绩，建设廉政、勤政、务实、高效政府。它对于密切政府与人民群众的关系、树立政府形象以及进一步建设社会主义民主政治具有重大的意义。

4.2 公共管理和服务选择分析

20余年的经济发展以及经济体制的改革和发展，中国已走上有中国特色的社会主义市场经济。与此相适应的是，中国政府开始了各方面的治道变革进程：从无限的政府走向有限的政府、从人治的政府走向法治的政府、从集权的政府走向分权的政府、从专政的政府走向民主的政府、从封闭的政府走向开放的政府。这些已经表明，中国政府随着改革进程的深入，传统的官僚制模式特征正在逐渐弱化，取而代之的是典型的公共管理与服务模式的特征。这种特征将随着中国社会主义市场的发展和完善更加明显，逐渐成为一种必然的趋势。需要指出的是，经济以及经济体制的“市场化”本身就意味着政府治道变革的“市场化”。在这里隐含着两个趋势，一种是“公共部门向‘市场化’发展的趋势”，另“一种趋势是脱离官僚制”。市场化使政府收缩已经毫无疑义，但是“政府和公共服务对于经济成就和社会凝聚力来说是必可少的”。要解决这一矛盾，从发达国家的实践和经验来看，对公共管理和服务的选择似乎是政府改革与治道变革的必然。这是因为，公共管理和服务的市场导向、行政的弹性、参与性等可以更好地顺应和适应市场经济的发展，并能够推动它的发展，而且，它对于满足民主政治的发展和需要具有独到的促进的作用，更能体现政府是纳税人的政府，为民众参与民主政治提供了一个较好的平台，更加合乎民众对政治的胃口。

我国是社会主义国家，建立的是有中国特色的社会主义市场经济和社会主义民主政治。党的“十六”大进一步提出，在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。2003年，新一届政府成立，继续加大对政府机构改革、精简的力度。今年5月召开的中央政治局会议，提出要大