公务员绩效考核制度比较研究

公务员绩效考核制度比较研究：

对改进公务员绩效考核制度的思考与建议

【摘要】文章从比较管理学的绩效比较分析的理论分析入手,以中西方国家政府绩效评估实践和公务员绩效考核制度比较研究为依据,深刻阐述了国家公务员是创造政府绩效载体的重要观点,以及政府绩效评估与公务员考核制度之间存在密切联系的思想,并在借鉴西方国家公务员绩效考核制度经验的基础上,对建立健全我国公务员绩效考核制度提出了总体思路和宏观策略。

【关键词】公务员、绩效考核、制度、比较研究、管理

本论文将中国与国外公务员绩效考核制度问题，对中西方的公务员绩效考核制度进行比较研究。绩效考核在许多组织中被作为一项十分重要的人力管理手段。近年来，这种正式绩效考核过程的功能已收到了广泛的关注，有效设计和执行的考核制度据信能够在管理改进员工和组织效率的问题上带来积极的益处。

一、序论

1、中心论题：公务员绩效考核制度,是为政府绩效评估服务的。科学、

完善的公务员绩效考核制度,会推动和促进政府绩效评估的发展;而公务

员考核制度不完善,则必将阻碍政府绩效评估的发展水平。因此,要对中

西方国家公务员绩效考核制度进行比较研究,首先应该考察中西方政府

绩效评估的实践。

2、写作意图：中国对公务员绩效考核制度比起西方国家稍显不足，

需借鉴西方并结合我国实际情况提出行之有效的改革方案。对提高党和

政府的执政水平有着重要作用。

自1993年中国政府颁布第一个公务员管理的行政法规《国家公务员暂行条例》以来，我国公务员制度的发展已取得很大成效，公务员考核制度开始建立，并不断得到完善发展。2006年1月1日开始实施的《公务员法》，使依法治理国家的工作迈出了实质性步伐，机关事业单位工资收入分配制度改革顺利实施，专业技术人才队伍建设等其他工作也取得了可喜的成果。2007年1月4日出台的《公务员考核规定（试行）》，让政府以便于将公务员法的各项制度细化，做到既有法可依，又有章可循。

要弄清中西方公务员绩效考核制度的区别和共同点，从而比较研究两者之间的联系，必先学会发现问题。中西方公务员考核制度有许多不同，但是都存在一些共同问题需要寻求进一步解决和改善。这些共性问题主要有：绩效考核的有效方法是什么？如何设计合适的考核标准？怎样提高考核的有效性？如何更

好地运用绩效考核的结果？等等。而在中国，绩效考核制度尽管有了很多改进，但在许多方面仍存在一些问题和差距。主要有：

首先，缺乏专门具体的公务员绩效考核的法律规定。现有的法律法规体系尚无专门的公务员生产力和绩效考核法规。

其次，考核指标和标准比较抽象，难以操作。现有的考核办法规定了德能勤绩廉五项指标和内容。这些指标和标准规定，比较适合于定性考核，而很难对这些指标进行量化考核。年度考核标准通常过于笼统，实际上不好评估，比如，“德”、“廉”如何明确界定。在考核中往往凭个人主观印象，甚至靠群众投票来评定考核等级，这样那些群众关系处得好的公务员总能得到较好的考核评价和等级。此外，考核时对所有公务员几乎适用同样的德能勤绩廉的考核标准，没有与特定的职位和岗位职责相联系。这就导致公务员考核成为实际上的形式主义，达不到真正的效果。

第三，考核结果没有发挥必要的作用，缺乏有效的激励体制配套。根据有关规定，考核结果理应和奖惩、晋升、培训与发展相挂钩，从而使考核起到提高公务员积极性和工作绩效的作用。但是如果相关配套措施没有跟上，这些激励因素就不能有效实现。在现实中，考核完成之后，公务员往往没能从中得到直接的利益激励。同时，由于考核的优秀等次比例较小，一般情况下，公务员都能得到及格以上的等次，如此而来，大多数公务员根本没太把考核当回事。这样的考核结果通常不能达到激励公务员的作用。

第四，考核制度设计没有进行职位分析，也没有事先设定明确的绩效目标和具体标准。当前我国公务员考核办法是对不同职位和人员几乎实行统一的定性标准，而不是根据不同职位设置不同的标准和绩效目标要求。实际操作中时常是基于主观印象和判断给与考核打分和等次。其考核结果不可避免地是随意的也是不准确的。此外，考核者和被考核者在考核后也并不清楚其差距和不足之处，难以真正起到改进绩效的功能。

据上所述，对于公务员的绩效考核，要按照下列要求，加紧制定并实施体现科学发展观和正确政绩观要求的综合考核标准：一要体现系统性，在考核内容和标准的设置上，必须符合“三个文明建设”和“五个统筹”的要求，全面反映经济、社会和人的全面发展情况；二要体现针对性，充分考虑不同类别、不同行业、不同层次、不同岗位、不同地区、不同基础的差异，分门类别地设置考核内容和标准；三要体现科学性，考核内容和标准的设置，能定量的定量，难于定量的，可进行定性分析比较，最大限度地减少主观随意性；四要体现可操作性，考核指标的设置，要突出重点，便于操作，不要过于繁琐。要按照“统筹规划、突出重点、上下结合、稳步推进”的原则，边研究、边实践、边总结、边完善，在试点的基础上，尽快建立起完善的公务员绩效考核评价标准。

宋仕平：中西公务员制度的共同特征湖北师范学院学报 2010（1）：75

二、本论

（一）我国公务员绩效考核制度的概括与特点

1、我国公务员考核的原则与内容：

考核的原则是指开展考核工作必须遵循的准则。主要有以下四项：

（1）全面考核和重点考核相结合原则

全面考核是指对公务员德、能、勤、绩、廉五个方面要逐一进行考核。重点考核是指在对考核德、能、勤、绩、廉的基础上，要着重考核工作实绩，并把工作实绩作为评价公务员的主要依据。因为德、能、勤、绩、廉五个方面相互关联、互为补充、缺一不可，只有对五个方面进行全面考核，才能对公务员的工作情况有一个全面准确的评价。而工作实绩是公务员实际为社会作出并为社会所承认的劳动成果，是衡量公务员对社会贡献大小的尺度。它在一定程度上是德、能、勤、廉四个方面的综合反映，而且它本身比较具体、明确，易于在考核中操作，可以作为确定考核结果的主要依据，有利于防止领导者凭个人好恶或主观印象评价公务员。

（2）客观公正与民主公开原则

客观原则是指对公务员的考核，必须从被考核者德、能、勤、绩、廉等方面的实际表现出发，严格按照考核标准，事实求是地确定考核结果，避免以偏概全。公正原则是指考核要严格按照既定的程序和标准进行，一视同仁，考核结果不因考核对象的不同而有所区别。民主公开原则是确保考核客观公正的重要手段。民主原则是指在考核方法、程序等方面必须走群众路线，广泛听取群众意见，让群众参与考核。公开原则一是指要将考核对象、时间、内容、标准、程序等事项在一定范围内公布于众，以便于有关人员了解、参与和监督；二是指要将考核结果以书面形式通知公务员，使其了解组织对自己的评价，正确认识自我，以利于公务员今后发扬成绩，克服缺点，做好工作。

（3）分类考核原则

分类管理是公务员制度中的一种科学管理方法。2006年1月1日起施行的《公务员法》吸取了我国实行公务员制度的实践经验，并借鉴国外人事管理中的有益做法，对公务员分类作出了较为明确的规定。这主要体现在：根据产生、任免方式及管理主体的不同将公务员分为领导成员和非领导成员；根据任用方式的不同将公务员分为考任制公务员、聘用制公务员、委任制公务员等；根据职位的性质、特点和管理需要将公务员分为综合管理类、行政执法类和专业技术类等类别。这就要求在考核方面根据不同的考核对象，按照不同的标准方法进行。

（4）考用结合原则

公务员的考核必须与考核结果的合理运用结合起来。考核结果能否被合理《公务员制度》，李如海主编，高等教育出版社2007年版82~85页。

使用，关系到考核本身的意义和价值。如果考核结果的使用不能切实公务员任用、奖惩以及进一步培养、发展的依据，那么，考核的激励和行为引导作用就会变得徒有其名，考核成了为考核而考核，公务员也会失去对他它的信赖。从这一点而言，考核的使用应是考核工作的归宿和落脚点，这样考核才能真正发挥其应有的作用。

绩效考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点是工作目标、日常工作任务完成情况和出勤情况。

德：公务员在日常工作中表现出的思想素质与道德品质，包括政治态度、法制观念、社会公德、职业道德等情况；

能：公务员在实施每项工作中表现出的业务能力、管理能力、文字能力、创新能力和业务学习情况；

勤：公务员在履行岗位职责中的工作态度、敬业精神和日常出勤情况；

绩：公务员履行职责情况、完成工作任务的数量、质量、效率和贡献；

廉：公务员履行职责过程中遵守廉政建设的有关规定，廉洁从政，秉公办事情况。

其中最重要的是绩，是指公务员的工作实绩。即公务员在完成任务目标和履行岗位职责过程中，通过所提出的工作思路、采取的措施、发挥的具体作用而取得的成绩等。它包括完成工作的数量、质量和所产生的效益。对绩的考核要看公务员是否具有科学发展观和正确政绩观，重点看公务员是否在规定时间内按质、按量完成或超额完成工作任务，看公务员工作是否取得了明显的成效，有没有突出的贡献。

2、我国公务员考核的方法与程序：

公务员考核的具体方法有很多，大致可以分为两大类：一是主观评价法，即根据公务员的行为表现对公务员进行比较排序，以此得出相对优劣的评价结果。常见的方法有简单排序法、交错排序法、配对比较法、强制分布法等；二是客观评价法，即按一个给定的标准对公务员行为进行综合分析和判断，以得出综合评价结果。常见的具体方法有关键事件法、行为对照表法、等级鉴定法、行为鉴定法和目标管理法等。上述各种方法侧重点不同，各有利弊。主观评价法需凭考评者的主观判断，易受心理偏差的左右；客观评价法注重工作成果，相对客观，但其公正客观与否和事先设定的考核标准的科学性密切相关，并且由于工作成果受到多方面因素的影响，因而实践中考核结果也有可能会出现偏差。

我国公务员绩效考核的基本方法是根据我国国情特点，在总结以往人事管理实践经验的基础上形成的，上述方法都是共产党员集体智慧的结晶，下面主要介绍两种最常用的方法：

简单排序法是一种相对比较的方法，主要是将员工按照某个评估因素上的表现从绩效最好的公务员到绩效最差的公务员进行排序。是一种定性评价方法。其做法是将所有参加评估的人选列出来，就某一个评估要素展开评估，首先找出该因素上表现最好的公务员，将其排在第一的位置，再找出在该因素上表现差的公务员，将他排在最后一个位置，然后依次找出次最好、此最差，以此类推。评估要素可以是整体绩效，也可以是某项特定的工作或体现绩效的某个方面。

《公务员制度》，李如海主编，高等教育出版社2007年版95~97页。

优点：（1）比较容易识别好绩效和差绩效的公务员；

（2）如果按照要素细分进行评估，可以清晰地看到某个公务员在某方面的不足，利于绩效面谈和改进；

（3）适合人数较少的组织或团体，如某个工作小组或某个项目小组。

缺点；（1）如果需要评定的人数较多，超过20人以上时，此种排序工作比较繁琐，尤其是要进一步细分要素展开的话；

（2）严格的名次界定会给公务员造成不好的印象，最好和最差比较容易确定，但中间名次是比较模糊和难以确定的，不如划分等级那样容易使人接受；

（3）有可能会使公务员产生消极想法，无论如何赶不上前面名次的人，而且会造成各成员之间相互排斥或恶性竞争。

关键事件法（Critical incidents)是由J.C.Flannagan在1954年发展起来的，其主要原则是认定公务员与职务有关的行为，并选择其中最重要、最关键的部分来评定其结果。

优点：（1）研究的焦点会集中在职务行为上，因为行为是可观察的、可测量的；（2）通过这种职务分析可以确定行为的任何可能的利益和作用；

（3）它会为你向下属解释绩效结果提供了一些确切的事实证明；

（4）它还会确保你在对下属的绩效进行考察时，所根据的公务员在整个年度的表现而不是最近一段时间的表现；

（5）保存一种动态的关键事件记录还可以使你获得一份下属是通过何种途径消除不良绩效的具体事例。

缺点：（1）费时，需要花费大量的时间去搜集那些关键事件，并加以概括和分类；

（2）关键事件的定义是显著的对工作绩效有效或无效的事件，但是，这就遗漏了平均绩效水平。而对工作来说，最重要的一点就是要描述“平均”的职务绩效。利用关键事件法，对中等绩效的公务员就难以涉及，因而全面的职务分析工作就不能完成。

（3）对于什么是关键事件，并非在所有的公务员那里都有相同的定义；

（4）它可能使公务员过分关注他们的上级到底写了些什么，并因此恐惧上级领导的“小黑本”。

一般对公务员的绩效进行年度考核评估，即以一年为一个周期，一般在当年年底或翌年年初进行。其主要程序是：

第一、制定评估计划

为了保证绩效评估的顺利进行，必须事先制定评估计划，主要包括明确评估目的和评估对象，确定绩效目标，再根据评估对象和评估目标选择重点的评估内容，并确定评估时间和方法。

（1）明确评估目的

有效的绩效评估必须在一定目的的指导下进行。我国公务员绩效评估的主要目的在于通过对公务员全面综合的评估，判断其是否称职，并以此作为政府人力资源管理的依据。

（2）确定绩效目标

明确具体的绩效目标应包括4个方面：一是目标的执行者明确。是独立完成，还是协作。二是目标标准明确，即所期望达到的数量、质量界限必须清楚；三是

《政府绩效管理导论》北京:清华大学出版社,2006版62页

实现目标的时限明确；四是保证措施明确。需注意的是，由于目标是对未来的预期，期间可能会存在一些不确定性的因素影响绩效目标的实现。因此，绩效目标应随着情况变化作适当调整改变。

第二、确定评估指标

绩效评估指标是对被评估者绩效的数量和质量进行考评的准则和依据。一般来说，要使评估指标科学合理，就必须依据绩效评估的基本原则，首先对所设计的绩效指标进行论证，使其具有一定的科学依据，然后再运用绩效指标体系设计方法，进行指标分析并修正，最后确定绩效评估的指标体系。绩效评估指标的编制方法一般有以下几种：

（1）工作分析法，即通过采用科学的方法收集工作信息，并通过分析与综合所搜集的工作信息找出主要工作因素。绩效考核指标体系制定中所进行的工作分析，最为重要的是分析从事某一职位工作的公职人员需要具备哪些能力和条件，履行职责与完成工作任务应以什么指标来评估，同时提出的这些能力和条件与评估指标中哪些更为重要，哪些相对不那么重要。

（2）个案研究法，即通过选取若干具有代表性的人物、事件或岗位的典型绩效特征进行研究，来确定绩效评估的指标体系。

（3）问卷调查法，即设计者将所要调查的内容设计在一张调查表上，写好填表说明和要求，以问卷的方式分发给有关人员填写，收集和征求不同人员意见。

（4）专题访谈法，即研究者通过与部门主管、人力资源部门管理人员、某职务人员等人进行广泛交谈，用口头沟通的方式直接获取有关信息的研究方法。

（5）多元分析法，即在广泛的分析调查和收集资料的基础上，采用因素分析和聚类分析等方法，从较多数量的初选指标中，找出关键性的指标以及各种岗位人员绩效情况的基本结构，以此作为绩效评估的指标。

第三、明确绩效标准

有效的绩效标准能激发被评估者正确的工作动机，调动其工作积极性，有利于提高其政治素质和业务素质，提高公共部门的整体效率。一套有效的绩效标准应具备以下特征：

（1）基于工作而非基于工作者设立

绩效标准应依据工作来建立，尽可能反映被评估者的工作全貌。不同工作类型、不同层次的公职人员，由于其工作岗位或职位等级的工作内容、职责范围和要求不同，其绩效标准也应有差异。

《公共部门人力资源管理》，赖桥生主编，高等教育出版社2007年版136~138页

（2）具体化，易于操作

绩效标准应当明确、具体，对工作的数量、质量、工作的态度、业绩的好坏等指标应尽量具体化，定量化，实在难以定量化、具体化的部分，则订立任务完成程序表，设定达成的明确期限。

（3）被评估者充分参与制定的结果

应最大限度地让被评估者积极参与制定绩效标准，充分发挥其主观能动性，以获取其最大的支持和理解。

（4）具有一定的灵活性

绩效标准不应过于死板，应每隔一段时间（如一年）针对组织现阶段的策略、工作任务、面临的外部环境等因素对绩效标准进行检查，当影响公务员工作的各项因素发生变化时，绩效标准也应随之改变。

（5）与被评估者的实际能力相符

绩效标准不应定得过高或过低，一般情况下，以多数公务员都能达到的水平为评估的合格分较为恰当，而评估中的优秀分则应是通过一定的努力才可以达到的，从而对其产生激励作用。

第四、确定评估主体

雅克（Elliott Jaques,1980）提出的等级系统理论（SST）认为，在任何有人类群体存在的地方都会有等级制度存在，而且提高生产率的关键是建立清晰的权力与责任等级，以确保组织中每一个等级上的人在智力上与他们的工作相匹配。因此，绝大多数组织的管理等级制度强调了上级对下属评价和开发的决策权，上级通常掌握着对下属进行奖励和惩罚的程度及时间，且人们普遍认为在所有评估者中，直接上级在判断行为与工作目标、组织目标的相关性方面处于最优地位。研究表明，目前约有98％的组织将绩效评估视为员工直接上级的责任。但直接上级评估却极易受偏见的影响，导致绩效评估较低的信度和效度。在很多情况下，直接上级很少能见到工作中的员工，而且，他们通常只花不足1％的时间观察员工，根本不足以达到了解，从而有效管理的作用。所以评估主体应该是公务员的主管领导和广大群众相结合。

主管领导是指公务员的上一级行政首长。对非领导成员公务员的考核，强调由主管领导提出考核等次建议，是实现机关首长负责制的要求。考核是对公务员工作表现和工作业绩的评价，主管领导熟悉公务员的日常表现，因此最有发言权。强调主管领导在考核中的职责，既可以提高考核的准确性，又可以提高考核的效率，还能强化主管领导的权威，保证政令畅通。

《公共部门人力资源管理》，赖桥生主编，高等教育出版社2007年版139页

3、我国公务员考核的特点：

我国公务员绩效考核制度具有鲜明的社会主义国家特点，这些是西方国家考核制度中所没有的优良的特征，主要有以下几方面：

（1）我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。”这说明我国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。

（2）我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。

（3）我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。

（4）我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。

相对于美国的文官实绩考核制、英国文官工作能力考核制、日本公务员的综合考核制、法国的评分考核制，我国公务员考核最大的特点是坚持党的基本路线、党管干部的原则。党管干部，主要是指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线方针政策，严格按照党的原则选拔任用干部，并对各级、各类干部进行有效的管理和监督。党管干部的原则，是巩固党的执政地位的一个重要保证，是党和国家干部管理制度的根本原则，也是坚持党的领导在干部工作中的具体体现，是实现党的政治领导和思想领导的组织保证。党管干部的实质，就是要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，包括制定干部人事工作的方针政策，管理和推荐重要干部，做好对干部人事工作的宏观管理和监督等。作为一个执政党，如果不直接管理选人用人，党的事业就失去了保证，党的领导就会成为一句空话。因此，党管干部的原则，必须始终不渝地坚持，在任何时候、任何情况下都不能有丝毫的含糊和动摇。所以，我国公务员的绩效考核不但注重工作实绩的考核还重视公务员对党所作出的贡献，并以此评定公务员的素质。

还要注意的重要特点是我国的公务员末位淘汰制。从1999年到现在，有相当数量的政府机关开始对本单位的公务员实行“末位淘汰”。在短短三、四年的时间里，无论是经济文化较为发达的江苏、海南，还是河南、湖北等省份，无论是南京、哈尔滨等大城市，还是新乡、松阳等县级城市，从南到北，从公安部门、人事部门到全面覆盖所有政府机关，公务员末位淘汰制已经在我国各地初露端倪。目前各地实行的公务员末位淘汰制尚没有形成统一的模式，不同地区实行的

《党管干部原则的落实》，《人民日报》，2010-08-04（9）

末位淘汰制度存在着差异。但就实践中的一般步骤而言，各地实行的公务员末位淘汰制又存在着明显的一致性，即都由三个基本步骤组成：制定考核标准、实施

考核评论、处理末位人员。

在政府机关实行公务员的末位淘汰制，这是我国干部人事制度的新改革举措之一。虽然还不能说这就是我国政府人力资源管理的改革趋势，但至少可以看出这是一项普遍受欢迎的改革措施。作为一种新型的政府人力资源管理模式，公务员末位淘汰制有其鲜明的特点。

（1）末位淘汰是典型的负激励，打破了传统干部人事管理的稳定性，为政府机关带来了竞争性，为公务员带来了危机感。管理活动中的激励分为两种，一种是以奖励先进为特征的正激励，一种就是以惩处落后者为特征的负激励。末位淘汰制选出组织中落在最后的工作人员，对其进行不同程度的惩罚，直至将其开除出局，以此对所有组织成员产生激励作用；“末位淘汰”也是一种处罚制度，具备典型的负激励特征。无论是西方国家的传统公务员制度还是我国目前的干部人事制度，都一向以正激励为主，力求保证公务员队伍的稳定性；西方公务员制度秉承“政治中立”的传统价值，始终保护职业文官身份的稳定性；而我国目前的干部人事制度受多方面影响，政府人事管理中“稳定有余、动力不足”的现象较为普遍。公务员末位淘汰制的一大创新之处就在于打破了公务员身份的稳定性，不仅触犯法纪的公务员要被开除出公务员队伍；而且对于那些碌碌无为、工作成绩差的公务员来说，也面临着丧失公务员身份的危险。这就意味着，末位淘汰制扩大了公务员工作的风险，给公务员带来了强烈的危机意识，为了保住自身的公务员身份，他们必须力争遵纪守法，力求工作绩效排在前列。这样就增强了整个公务员队伍的活力，有利于带来政府机关工作的高绩效。

（2）末位淘汰制是典型的量化考核制，促进了公共部门绩效评估的改革与发展。末位淘汰制也是一种考核制度，因为末位淘汰的前提是确定“末位人员”，要确定谁为末位，就必然要以一定的考核结果作为依据。末位淘汰制主要采取以排名定末位的方式，这就要求考核标准与结果必须是量化的，否则单单凭定性的考核无法排出具体的名次。在实践中，各地、各部门在推行公务员末位淘汰的过程中，都自觉地加强了考核的量化程度，百分制、分项评分、加权评分等方式普遍引入了公务员的考核过程中；末位淘汰制促使政府公务员考核的条目化、数字化和名次化，大大提高了量化考核的地位。同时，末位淘汰制的实行有利于公共部门绩效评估的改革与发展。因为考核量化本身就能够提高公共部门绩效评估的科学性与客观性，大量数字化的指标便于反映公共部门的工作实绩。此外，末位淘汰将公务员的工作绩效放在极其重要的地位，如果公务员工作绩效排在末位，也面临着淘汰出局的危险，这无疑将提高工作绩效在公共部门管理中的地位，推动着绩效管理的革新与进步。

“末位淘汰”作为一种新的管理理念与管理方法，近年来逐渐在我国公共管理与企业管理中崭露头角。不仅是企业引入了末位淘汰的管理方式，公共部门也将末位淘汰作为一种新型有效的管理模式加以运用；不仅医院等事业单位采取了末位淘汰的管理方式，而且我国的各级政府机关也开始尝试引进“末位淘汰”，不同级别、不同职能的政府机关纷纷制定和实行了各具特色的末位淘汰管理制度。

《浅析我国的公务员末位淘汰制》，《羊城晚报》，2009-06-24(6)

（二）外国公务员绩效考核制度的概括与特点

1、外国公务员考核的原则：

各国关于考核管理的名称不一，英美国家称“考绩”，法国称“鉴定”，日本称“勤务评定”，但实质上都是通过考核来评定公务员是否称职，能否继续承担为国家服务的责任并不断提高政府管理的水平。主要有以下几项一般原则：（1）严格公平原则。业绩考核首先必须严格。唯有严格，才可能实现公平。严格考核的主要体现为：考核人员必须经过严格挑选，品德正直，业务技能熟练。同时考核人员有明确的考核规章可循，考核管理严格有关法规。考核结果严格把关，不得任意涂改舞弊。被考核者也必须严格遵守有关规定，客观如实地反映本人所需考核的诸方面的情况，不能弄虚作假，营私舞弊。

（2）注重实绩原则。考核管理必须注重考核对象的工作实绩。依据其平时的工作表现、作出的贡献大小来判定其业绩。公务员的品质、学识、能力的全面考核，往往通过其工作的实绩综合表现出来。只有注重工作实绩才能不违背客观科学性，做到真正公平。

（3）位能相称原则。任何一个公务员都应该实现责、权、利和利益结合，职位与能力互相适应。通过考核，实绩优异者重奖，并将其选拔和调整到更高的领导岗位；实绩平平者，给以调整和培训机会；实绩不佳者，则采取各种方法予以处罚，包括调配、辞退和处以降职降薪等。只有做到考核结果与被考核者的物质利益密切相连，奖惩分明，人事相适，位能相称，考核工作才具有积极意义。

（4）平时考勤与定期考核结合原则。公务员考核应以平时考勤为基础，同时注

重定期实绩考核。平时考勤应包括日常工作表现与业绩，平时考勤可为定期考核积累资料。定期考核是隔一段时间（通常为一年）对文官人员或公务员进行全面的能力素质及业绩的综合考察。其结果作为公务员奖惩的依据。考勤与考核结合才能全面公正地评判公务员的工作表现与业绩，不断激励公务员努力完成重大任务，也督促他们注意恪守日常规章，是政府管理工作能够正常有序且持续有效地开展。

2、外国公务员考核的内容、方法和程序：

国外进行绩效考评的组织形式，根据考评的目标、实施主体、考核实施过程、

考核结果的应用等的不同有所差别。例如根据评估组织形式分为部门内部评估和

部门外部评估；根据被评估对象不同分为机构/部门综合评估、计划/项目评估等。

（2）部门/机构评估

《国外政府绩效考评概述》，张社就主编，上海大学出版社2003年版147~151页

政府外部评估

政府外部考评方式一览表

政府内部评估

政府内部考评方式一览表

《西方政府评估方法》，《时事政报》，第三版表格（1）（2）

（2）计划/项目评估

国外计划/项目的绩效评估属于对政府部门工作进行绩效评估的一个组成部分。这种评估通常属于抽查或阶段评估进行的性质。不过根据计划项目的性质不同也可能每年进行，如美国自然科学基金会NSF的项目评估。

国外比较著名的科技计划，如英国的阿尔维计划、美国跨机构的纳米计划（NNI）、商业部的先进技术计划（ATP）、英国的地球科学系统研究计划（QUEST）、欧洲尤里卡计划（EUREKA）等，都根据计划项目的进度在不同的时间段（节点）进行性质不同的评估，在整个计划项目结束后甚至还进行后评估。

这种评估通常都是以项目评估为基础，最终形成对计划评估的结论。而评估的标准则主要是立项时的计划任务书（合同），以及总体的计划政策导向目标。

在评估方式上，美国、法国、日本等国家目前科技评估是采用定性和定量分析相结合的方法。如美国对日本和德国某些高新技术应用项目的评估、法国对海外技术研究所的评估、日本对尖端技术探索研究计划的评估等。

英国、瑞士在进行科技评估时以定性分析为主。如英国的阿尔维计划评估和瑞土的重点科研计划评估、生物技术研究计划和生物处理技术计划的评估等。

在国外科技评估（包括绩效评估）已经成为整个科技计划管理的不可或缺的管理环节。如在美国，科技评估已经是通过立法保障的、制度化的工作行为。1985年，法国政府做出规定，在没有科技评估体系做保障之前，任何国家级的科技计划和项目不能启动。著名的尤里卡计划、阿尔维计划都有专门的评估小组进行跟踪评估，以决定是否对实施的计划进行改进或终止。各国都建立有国家级评估机构和评估制度，为国家的科技决策和科研项目服务。

比较典型例子如，阿尔维计划是英国1983年直接针对日本第五代计算机研制计划提出的第一个由政府协调的大规模的全国性战略计划。为期5年，投资3.5亿英镑，主要目标是促进英国信息技术的研究开发活动，以有助于英国工业赶上国外竞争对手，最终要扭转英国信息贸易中的全国性恶化趋势。1984年，英国Sussex大学所属的SPRU科学政策研究所接受委托评估阿尔维计划对英国技术与经济的影响。这项评估工作随着计划的开展而平行进行，在计划完成一年后才结束，共进行了6年，其评估结果被英国政府各部门应用。

《国外政府绩效考评概述》，张社就主编，上海大学出版社2003年版159~162页

阿尔维计划的评估重点放在那些同计划执行过程中最为相关的问题上。如SPRU的工程科学技术研究课题组主要的研究任务是评价组织结构、组织效率和其它重要的效果问题，如处理建议的速度和取得知识产权的方法等。科学政策研究室重点关心的问题一是实施阿尔维计划是否为提高英国经济国际竞争力的“正确”策略。二是阿尔维计划是否适应它的经济的和技术的目标。

评估主要采用的方法有：问卷调查、有组织的访问调查。专利和文献计量分析、实例研究、历史分析、国际比较研究、经济指标分析。如在政策评估时主要采用比较研究和历史分析法；在经济目标评估时主要采用实地考察和投入产出等经济指标分析法；在技术目标评估时主要是通过对专家的访问、问卷调查和现行技术测量方法进行评估。

经过评估研究者认为：阿尔维计划促近了英国工业界、科学界、教育界之间的密切合作，使英国科研机构和工业企业有机地结合在一起，推动了英国经济的发展。

欧盟也曾经对尤里卡计划（EUREKA）在促进整个欧共体范围内的研发机构与企业之间的技术转移和合作效果进行过评估。

一般而言国外对计划的评估更注重计划/项目宏观效果问题，其中包括计划的组织形式和管理有效性，但对于更具体的财务、经费使用问题则不是重点。这与一个部门内部的项目管理，包括美国自然科学基金会的项目评估存在一定差别。后者一般不评估特别宏观的计划/项目影响，也会对项目的内部管理，尤其是经费管理加以关注。对整个计划的目标进行绩效评估时相对要弹性一些，而对具体项目的目标评估更具体一点。

具体做法

计划和项目是政府部门在日常行政运行之外需要完成的专项任务。在具体的考评中通常将计划和项目有所区分。如美国将此类评估分为项目和专题。

国外对计划/项目和专项业务活动的考评通常做3-5年的综合考评，每年则要做进度考评。与财务相关的甚至要半年或季度检查。

考评的目的主要是为计划的执行和调整提供建议。考评的内容涉及计划的执行情况、效果、管理、出现问题的原因和改进措施等。

（1）准备阶段

对计划/项目进行逻辑分析。

包括确认投入产出的因果关系，分析影响结果的外部因素，确定需要的绩效信息等。

（2）评估工作进行阶段

涉及对评估的组织、计划、实施、控制和检查等。主要通过各种渠道收集必要的信息。

（3）起草评估报告

A．说明评估的主要问题及决策者想了解的主要信息（如评估分析的结果及其说明等）其它相关信息。

B．在报告在送交管理层前将评估报告的主要内容与项目管理者和相关专家进行沟通。

（4）对考评的回顾

（5）接受考评结果的反馈

3、外国公务员考核的特点：

、《现代政府与公务员制度》张觉文主编，四川人民出版社，2000年4月第一版

各国对公务员的考核都有其特点，如美国的文官实绩考核制、英国文官工作能力考核制、日本公务员的综合考核制、法国的评分考核制等，都是发达资本主义国家为更好地实现政府管理职能的手段。下面以英国为例：

英国公务员绩效考核制度的特点和优势

（1）专门独立的评估机构。英国的公务员绩效评估制度之所以能取得比较明显的效果，关键在于有专门的评估领导机构负责组织实施。在英国，中央政府和地方政府采取不同的公务员绩效评估领导模式。以地方政府为例，公务员绩效评估采用“组阁”模式，每年底对政府工作人员进行绩效评估，组织领导工作由“评审团”负责。

（2）全面合理的考核标准。英国公务员的绩效考核内容和标准，因公务员所在的部门和所从事的职业不同而有所差异。英国的公务员大致有四种类别，即担任领导职位的公务员、政务类公务员、事务类公务员和专业技术类公务员。

（3）严格规范的考核程序。英国在公务员绩效考核工作中，特别重视程序的科学性。首先由人事部门拟订考察报告表；然后将考察报告表下发至公务员的直接主管，由直接主管负责对下属公务员进行初评；再后，由上一级主管复评，在复评前上级主管通常要与被考核者面谈，双方就工作本身、工作改进及如何履行职责等方面的问题交换意见，取得共识；最后，上级主管才在考察报告表上注明考核结果的复评意见。

（4）详细多层的考核等级。为了更加准确和客观地反映公务员在一年中工作状况的优劣程度，无论是对中央政府公务员还是对地方政府工作人员，绩效考核结果都划分了不同的等次。从全国的情况来看，大体分为三至七个不同等级，多数部门分为五个等级。以英国内阁办公室式的分档法为例，其考核结果分为五个等次，即：一级最出色；二级比较出色；三级能够达到圆满程度；四级需要改进；五级业绩不佳，不能接受。

（5）激励强化的考核结果。在英国公务员绩效考核制度中，中央政府部门地方政府在挂钩内容、挂钩形式和挂钩幅度等方面并不完全相同。中央政府部门普遍与加薪挂钩，并不直接与晋职挂钩，只是可以作为职位升迁的依据，在职位有空缺时，优先加以考虑。地方政府则直接与晋升加薪挂钩。以内阁办公室为例，它只规定，当年被评为一级的公务员，第二年加薪1000英镑；二级的加薪500英镑；三级的加薪100英镑；四、五级的不能加薪。

（三）比较分析中西方公务员考核制度的优势和劣势，指出我国考核制度存在的问题和不足，找到外国考核制度中值得借鉴的合理因素

《现代政府与公务员制度》张觉文主编，四川人民出版社，2000年4月第一版