俄罗斯对外政策纲领及其不确定性

俄罗斯对外政策纲领及其不确定性

许志新

内容提要：2000年3月普京正式当选俄罗斯总统后对俄外交政策做出较大修正,其主要变化是“国内目标高于国外目标”,强调“务实、经济效益和国家利益至上”。在此基础上俄对外政策呈现出新特点:收缩对外政策目标范围,以实现目标与手段之间的平衡;以国家安全和经济发展为中心,对外活动独立于内部发展需要的情况将会受到抑制;坚持和保障核心利益,而在其他利益方向上将会表现出较大的灵活性。俄的核心利益表现为三个确保:一是确保主权和领土完整,这是俄赖以立国之根本;二是确保在独联体的主导地位,维持俄的地缘政治空间优势;三是确保军事技术上的世界先进地位,这是俄维持大国地位并与西方讨价还价几乎是仅存的资本。普京对外政策将受到以下因素的影响:国内经济发展,北约东扩,价值取向中的“西方情结”,经济的全球化趋势。这些因素的不确定性决定了俄政策的不确定性。

关键词俄罗斯对外政策根本目标新特点不确定性

分类号D83 文献标识码 A 文章编号1004-9789(2000)01-0079-85 2000年4月俄罗斯半官方的外交和国防政策委员会提出报告,详细论述了俄对外政策在21世纪所面临的挑战。7月,在反复酝酿基础上,俄政府正式出台了《俄罗斯外交政策构想》,圈定了今后一段时间内普京政府对外政策纲领和活动的基本方向。

俄对外政策目标的实现,在内部将受到经济发展和经济实力的制约,在外部将受到国际环境和经济全球化趋势的影响,因此可以说尚有不少不确定因素。

根本目标和活动方向

(一)俄罗斯对外政策的根本目标

《构想》阐明,普京政府对外政策致力于实现以下“根本目标”:

——确保国家安全,维护和加强其主权、领土完整;

——在国际社会中确立牢固和权威的地位,这种地位应在最大程度上符合俄联邦作为一个大国、当今世界的一个势力中心的利益;

——建立以公认的国际法准则(首先包括联合国宪章的目标和原则)及以平等的伙伴式国际关系为基础的稳定、公正和民主的国际秩序,“致力于建立能够真实反映当今世界及其利益多样性的多极国际关系体系”;

——为俄罗斯内部发展(经济振兴,提高生活水平,推进民主改革,巩固宪法制度,维护人权与自由)创造有利的外部条件;

——在俄罗斯周边建立睦邻带,促进周边地区紧张和冲突策源地的消除,并防止出现新的紧张和冲突;

——与外国和国际组织寻求共识和共同利益,在此基础上建立有利于改善国际合作条件与规模的伙伴和同盟关系体系,“以解决俄罗斯国家优先方向所确定的任务”。

(二)俄罗斯对外活动的主要方向

《构想》排列的俄对外活动主要方向的顺序如下:

1·重点发展与独联体国家的睦邻关系和战略伙伴关系。

在与独联体国家发展关系时,将考虑到合作的相互开放性,考虑到对方是否愿意顾及俄罗斯的利益,包括保障俄罗斯同胞的权利。

俄罗斯加强与独联体国家关系的活动着重以下几个方面:

——“首要任务”是加强俄罗斯与白俄罗斯的联盟;

——调解独联体国家的冲突,发展军事政治和安全领域的合作,特别是在反国际恐怖主义和极端主义方面的合作;——着重发展经济合作,包括建立自由贸易,在互利合作基础上共同开发和利用资源。

2·优先发展与欧洲国家的关系。

——重点加强与欧盟的合作。“俄联邦把欧洲联盟看作是自己的一个极为重要的政治和经济伙伴,并努力与之发展积极的和稳定的长期合作”。

——与北约保持建设性合作关系。但是,“俄罗斯与北约只有在认真考虑双方利益和无条件地履行各自承担的义务的基础上,才有可能进行积极和建设性的合作”。

北约现行的政治和军事方针不符合俄罗斯的安全利益。俄罗斯反对北约战略新概念,反对北约扩大。

——加强与欧洲国家的双边合作,特别是与英国、德国、意大利和法国的合作。

3·实现与美国关系的正常化。

“力争消除最近与美国关系中出现的重大困难,维护将近用了10年时间建立起来的俄美合作的基础”。

认为俄美间的相互配合是国际形势好转和保障全球战略稳定的必要条件,这涉及到裁军、军控、不扩散大规模杀伤性武器、防止和解决最危险的地区性冲突等问题。

4·加强与亚洲国家的关系。

“亚洲在俄罗斯外交政策中具有越来越重要的意义,这是因为俄罗斯直接属于这个飞速发展的地区以及必须发展西伯利亚和远东的经济”。在这一地区的工作方向是:

——积极参与亚太地区一体化机构的工作,如亚太经济合作论坛、东南亚国家联盟的地区性安全会议,参与俄罗斯倡议建立的“上海五国”会议。

——在双边关系上,首先是发展与中国和印度的友好关系。

发展对华关系的提法是:“俄罗斯与中国对国际政治关键问题的原则性态度是一致的,这是地区稳定和全球稳定的主要支柱之一。俄罗斯将努力发展与中国在各方面的互利合作,主要任务仍是进行与政治关系水平相符的大规模经济合作。”

——发展与日本、伊朗等国的关系。

——积极参与解决朝鲜半岛紧张局势,消除阿富汗持续不断的冲突对独联体南部的安全构成的现实威胁。

5·积极促进中东和平进程。“在世界上这个富有和对于俄罗斯至关重要的地区,恢复和加强俄罗斯的地位”。

6·加强与非洲、中美洲和南美洲国家的对话与协作,扩大经济往来。

政策特点及基本走向

俄对外政策目标的主要变化,用普京的话说,就是“国内目标高于国外目标”,他进一步解释说:“我们对外政策的基础是务实、经济效益、国家利益至上。[1]”

俄罗斯对外政策具有下列新特点:

(一)收缩对外政策目标范围

当前俄罗斯面临着巨大的对外政治危机。危机的根源来自内部。1992年开始的改革遭到失败,国内生产总值下降了40%,苏联解体后各种关系重新整合的

困难与错误交织在一起,使俄联邦陷入长期的经济、政治、社会和民族危机,国家走向衰败。内部的衰弱导致对外政策的失败,不论是科济列夫“依附西方”的外交模式,还是普里马科夫的“有选择”的外交模式,都以失败告终。

“有选择”模式是在“依附西方”模式失败的基础上产生的,是对后者的否定。所谓“有选择”,就是在“广泛参与”的一系列国际问题上坚持俄罗斯立场,表明有别于美国和西方的政策选择。这一政策赢得了外部世界对俄罗斯一定程度的尊重。但在实践中,俄罗斯或是在西方的压力下不断地从自己的立场后退,不断地作出妥协和让步;或是西方干脆甩开俄罗斯,采取单方面行动。以美国为首的北约不顾俄罗斯的强烈反对,悍然对南斯拉夫发动攻击,不仅严重羞辱了俄罗斯,而且意味着“有选择”模式的失败。俄罗斯人事后反思认为,“有选择”模式固然坚持了俄罗斯的利益和立场,但犯有“不恰当确定重点,对自身能力估计过高”的错误。

基于教训,俄罗斯新的对外政策将会:

——仍然坚持俄罗斯的利益和立场,不再犯“依附西方”的错误;

——正确估计自身能力,并以此确定外交重点,避免重蹈“有选择”模式的覆辙。

因此,在目前实力不足的情况下,俄罗斯将会适当缩小对外政策目标范围,以达到目标与手段之间的平衡。

(二)以国家安全和经济发展为中心

俄罗斯的国内生产总值将近2000亿美元,2000年估计会超过2050亿美元;外债包袱极重,在1500亿美元左右;进出口总额高达1100亿美元,国民经济对外贸依存度极高;其中与欧盟国家的贸易占50%,顺差占70%。在这种情况下,俄罗斯不可能采取与西方对抗的政策或孤立主义的政策。但是,国力不足,也使俄罗斯在实现其对外目标时受到严重限制。尽快发展经济,壮大国力,是保证俄罗斯国际地位的当务之急。

在“国内目标高于国外目标”的前提下,今后相当长一段时期内,俄对外政策将会紧紧扣住保障国家安全和服务国家经济发展这两个主题,为内部发展创造有利的外部环境。

首先,俄罗斯将确保国家内部安全,确保领土完整和市场统一,为经济发展创造安全、稳定的环境。

其次,将会加强独联体区域内的经济合作,从建立双边或多边自由贸易区入手,逐步推进区域经济建设。如进展顺利,独联体各国经济的一体化将会由此而展开。

第三,积极寻求与其他国家、国际资本的经济合作,开展经济外交。

第四,在对外活动中讲求经济效益。

就具体政策而言,讲求经济效益有可能表现在以下几个方面:

——避免那种徒耗国力、没有实际经济收益的国际政治行动。俄国人认为向波黑派驻维和部队就属此类。今后俄罗斯除在独联体地区外,将不会轻易参与国际维和、国际援助行动。

——在独联体内部,由俄向其他成员国单方面提供援助(主要是能源)的情况将会有所改变。俄罗斯仍会以相对低价长期供应能源和其他资源,以保持独联体各国的向心力。但是,各国大量拖欠应付款的情况是俄所承受不起的,随着各国经济状况的好转,俄将会要求它们加大偿还力度。

与此同时,作为交换,俄将要求各国在政治上作出相应的让步,以保证俄在独联体的主导地位。

——继续力争实现减免债务和债务重组。今后一段时间内,部分免除俄背负的前苏联外债、改变偿还日期、实现债务重组的谈判,仍将是俄外交工作的重点之一。

——为俄获取高新技术和俄产品进入国际市场创造条件。当前这方面的主要任务是:破除美欧发达国家对俄的技术限制和市场限制,消除对俄企业的不公正待遇,回应对俄出口产品的反倾销制裁。

(三)坚持和保障核心利益

当前,尽管俄罗斯的国际地位已大不如前,但昔日辉煌所遗传下来的大国意识仍在。普京一再强调的“强国”意识和努力充分地说明了这一点。强国意识不仅是俄新一代领导人奋发向上的动力,而且也将在对外政策中表现出来。

在目前困难的条件下,为做到目标与手段的平衡,俄罗斯将会把有限的力量用来保障其核心利益。保住了这些核心利益,就保住了元气,保住了赖以跻身世界大国行列的资本。对俄罗斯说来,它的核心利益应当是:一、与俄罗斯国家存在生死攸关的;二、与保持俄地缘政治空间优势相符的;三、与维持俄对外优势有关的利益。

根据这些标准,可以把俄罗斯对外政策的“根本目标”划分为以下几个层次。

第一层次的目标是:

——确保主权和领土完整,这是俄赖以立国的根本。为此,必须消灭和消除俄境内的分裂主义和分离主义势力,坚决反对西方打着“人权”旗号对俄主权的干涉;

——确保在独联体这一仅存的“势力范围”的主导地位,维持俄的地缘政治空间优势。为此,需要坚决反对北约向独联体国家的扩大,尽可能防止西方主要是美国对独联体成员国的拉拢和分化,打击宗教极端主义内外勾结及国际恐怖主义对独联体安全的现实威胁,推进以自由贸易为起点的独联体经济一体化进程;

——确保军事技术上的世界先进地位,在前些年大裁军的基础上进一步实行精兵政策和军队结构改革。先进的军事技术、现存的和潜在的军事实力及对周边地区安全形势的影响,是俄保持大国地位并与西方讨价还价的仅存的资本。为此,俄正计划加大军事投入[2],扩大在国际市场的武器销售,努力维持在独联体其他成员国的军事存在。

这三个确保体现了俄的核心利益,应当是俄无论在何时、何种条件下都将坚持的,为此甚至不惜付出一定的经济代价,如对独联体成员国低价供应能源将会长期下去。过去那种在西方的压力下步步退让的情况将会改变,俄将向西方明确

宣示自己的根本利益所在和让步限度,避免与西方对抗的政策也将以确保自己的核心利益为前提。

第二层次的目标是:

在周边地区建立睦邻带;广泛开展经济外交,拓展俄产品市场;与重点国家、国际组织建立“战略关系”、“伙伴关系”、“特殊关系”等。这一层次的外交以政治友好、经济合作为基调,政策会有较大的弹性。

第三层次的目标是:

建立稳定、公正和民主的国际秩序,建立多极国际关系体系。这一层次的目标既是目标,也可以说是俄目前国际地位和利益所决定的外交价值取向。

俄仍将凭借现有的资源,如在联合国和其他国际组织中的地位,以及在世界热点地区的传统联系,在国际舞台上开展积极的外交活动,努力表现它是世界大家庭中有分量、负责任和活跃的一员,其实质是:加强俄在世界的存在和影响,增加讨价还价的筹码,在国内困难时期通过外交努力减轻来自外部的压力。

与此同时,作为总的原则,俄外交将遵循:固守核心利益,在其他目标和方向上则保持灵活性,甚至可以作出较大的让步;避免付出不会带来效益的经济代价,尽可能避免与外部世界的对抗。

当前对俄罗斯的威胁主要来自3个方面:一是北约东扩,并有扩大至独联体国家的危险;二是与车臣、阿富汗问题相联系的民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义;三是美国有可能实施的国家导弹防御(NMD)计划。前两项威胁直接损害俄核心利益,俄将一如既往地坚持反对和严厉打击的立场。至于美国的NMD,在部分俄罗斯人看来,并不构成对俄的现实威胁,俄不必要持强硬反对立场。俄官

员曾多次表示,即使美国正式实施NMD计划,俄也不会投入新的军备竞赛。最近俄通过的今后3—5年的建军计划,拟缩小战略火箭部队的规模,取消其独立军种的地位,改属空军管辖,这意味着俄将放弃与美国保持战略平衡的传统政策。普京在6月份还曾表示过,愿与美国共建维护稳定与安全的导弹防御系统。这些情况表明,在美国NMD问题上,俄的政策会有一定的弹性。

政策中的不确定性

俄对外政策的不确定性表现在以下几个方面。

(一)国内经济因素对俄外交的制约

外交取决于实力,而实力的基础是经济。俄国际地位的下降和面临的严峻国际环境,根本原因是长期经济危机所导致的国家的衰败。

普京政府反复说“对外政策要从国家利益出发”、“国家利益至上”,实际是强调要正确认识国家利益,其实质有二:一是对外政策要脱离党派之争,以国家利益而不是意识形态为基准;二是目标和手段要达到平衡。我国一些学者以为俄过去的政策偏离了国家利益,这是一种误解。实际上,除苏联刚解体的一段时间内和1996年大选时俄对外政策有明显的党派痕迹外,大多数时期特别是普里马科夫担任外长时期,俄政策还是从国家利益出发的,存在的问题是重点不清、参与过多,以致许多政策目标无法实现,得不偿失。因此,俄外交的主要问题是手段与目标失衡,是实力不足。

当前俄经济已有好转迹象,经济复苏主要得益于世界能源价格上涨,这使俄财政10年来首次真正好转,外汇储备增加,卢布增值。但是,俄经济深层的问题并没有解决,结构性危机尚未克服,市场机制也未真正建立起来,这些深层问题不是短期内所能解决的。估计至少在5年内,俄经济还摆脱不了依赖能源出口从而稳

定财政的格局。在此期间,如果世界石油价格能维持在每桶25美元左右,俄经济有可能保持稳定增长,俄经济的深层危机因素会逐渐化解,改革得以推进;如果世界石油价格再次出现大幅波动,俄经济改革和经济发展也会一波三折,速度减慢。

经济状况将决定俄对外活动的活跃程度。经济状况好转,将促使习惯于实力外交的俄国人急于在国际舞台展示其大国、强国姿态;反之,俄外交仍会保持低调。

(二)北约是否继续东扩的不确定性

北约东扩第一阶段吸收波、捷、匈三国入盟的任务业已完成,第二阶段吸收波罗的海三国的工作预计在2003年左右完成。对于北约吸纳波、捷、匈三国,俄曾坚决反对,但最后不得不让步,默认了之。在波罗的海三国加入北约问题上,俄也坚决反对,至今未松口,但从北约所持强硬态度来看,三国加入北约势难阻挡。俄最担心的是这些国家加入北约在独联体成员国中产生多米诺骨牌效应。目前在独联体国家中,格鲁吉亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦和乌克兰与北约结成紧密关系的意愿最为强烈[3]。这些国家如加入北约会对俄罗斯产生严重影响:俄地缘政治空间将被大大压缩,国际地位进一步下降;在黑海至巴伦支海沿线,北约将建起针对俄罗斯的隔离带;俄在地理上进一步远离欧洲,它参与欧洲事务、融入欧洲的愿望将越来越难以实现。这些后果对俄罗斯无疑是灾难性的,因而是它无论如何都不能接受的。如果这种情况发生,俄与北约的关系将彻底破裂。

从目前情势看,北约还不敢冒与俄关系彻底破裂的风险。北约挤压俄地缘政治空间的总的战略方针将会继续执行下去,但会采取比较迂回的作法,如:加强经济合作,以帮助独联体国家发展经济、摆脱对俄罗斯的依赖;以“人权”、“主权”为旗号,拒绝承认俄在独联体的“特殊利益”,反对俄对独联体其他成员国内政的干涉,鼓励离心倾向,等等。在独联体成员国加入北约问题上,北约口头上将不排

除可能性,一方面使这些国家抱有希望,一方面对俄保持压力,但在实际接纳上将会慎重行事。

北约挤压俄地缘政治空间的战略方针,一些独联体成员国彻底摆脱俄罗斯影响的愿望,这两个因素的相加对俄是很不利的,也是俄在对外关系中较难把握的不确定因素。

(三)价值取向中的“西方情结”

戈尔巴乔夫当政后期,其政策和价值观念已开始“倒向西方”。苏联解体后,俄一度全盘照搬西方模式,在对外政策中奉行科济列夫的“依附西方”政策,期望使俄融入西方,成为西方世界的一员。这一政策之所以失败,其根本原因是西方不愿意无条件地接纳俄罗斯,而西方把俄变成小伙伴的政策及其体现的条件(如:通过北约东扩挤压俄地缘政治空间,支持独联体其他成员国对俄罗斯的离心倾向,以“人权”为名干涉俄内部事务,要求俄遵从国际货币基金组织的旨意进行经济、政治改革,鼓励大规模压缩俄军事实力,并通过堵截俄武器外销来阻止俄军事技术的发展,等等),则又是俄所无法接受的。

对于俄罗斯来说,融入西方不仅仅是价值观念认同问题,它体现的仍是对俄国家利益的追求:一、在俄国人看来,融入西方就是融入世界发展的主流,不论从现实或长远来看,都可以使俄得到巨大的经济进步和实惠;二、俄最担心的外部威胁主要来自西方,而俄一旦与西方世界融为一体,这些威胁便自然消除,俄的外部环境就会极大地改善。正因为如此,与西方的关系始终是俄外交的重点。普京上台后,亦多次声明俄是“欧洲国家”,并从欧洲开始他的首脑外交,表明了一种“欧洲情结”。这种西方情结或欧洲情结,在彼得一世以来的俄历史和传统中可窥见其渊源,并与现实的俄国家利益相吻合。

对于俄融入西方,问题的症结在于西方“要价太高”。这种太高的要价最终引发了俄国人的反抗。但是,从另一个角度可以看出,在俄与西方的关系中,主动权操在西方手中,这一格局将持续较长时间。西方既可以利用俄目前的孱弱地位,保持甚至提高要价,也可以视情况随时降低要价,以实现与俄的利益交换或妥协。每当需要时,美国和西方其他一些国家的领导人总是表示要“让俄罗斯加入西方体系”,说明他们看到了这一点而投其所好,并使对俄政策保持在软硬适宜的幅度内。例如,西方“七国集团”允许俄加入,变为“八国集团”,这样做的象征意义大于实际意义,西方七国并没有把俄当作“自家人”,也没有因此改变对俄政策,而俄国人对此却看得很重。

从俄国方面说,它将坚持自己的基本利益,并与西方相抗争;而一旦西方的要价降低,其抗争也会随之减弱,因为这正是俄所需要的,这将为俄密切与西方的关系提供条件。加入西方富人俱乐部是俄国人梦寐以求的。从科济列夫曾在“人权”问题上对中国指手画脚的情况看,一旦俄融入西方,其政策会走向何方很难预料。价值取向中的这种“西方情结”加大了俄政策的变数。

(四)经济全球化趋势与俄罗斯对外开放

俄经济的外贸依存度很高,但经济开放程度却很低。这是由于:一、大多数经济部门尚未进入世界经济的循环,进出口结构极不合理,属于资源出口型;二、扣除出口企业所得外,外贸收入大部分用来偿还外债,较少进入其他经济部门的生产领域;三、市场相对封闭,俄政府实行的基本还是保护民族工业的政策;四、投资环境和企业经营环境差,外资企业极难进入。尽管俄领导人一再强调没有外国投资就不会有俄经济的复兴,但时至今日,人们还看不到俄在对外开放和吸引外资方面采取了哪些有力措施。

世界经济的全球化是客观发展趋势,俄国人已认识到这一趋势,并积极谋求加入世界贸易组织(WTO)。但是,对俄国人来说,加入世界经济全球化进程,不仅仅是解决吸引外资问题,更重要的是要解决观念和制度更新的问题。加入全球化进程,俄国人的观念和制度势将发生重大变化。

目前俄经济中新经济的产值不到世界的1%,因此它将以弱势经济的身份参加世界经济全球化进程,以西方强势经济国家为主制定的全球化规则(如WTO规则)会对俄形成严格的制约。一旦俄加入WTO,随着市场的对外开放,外国产品和外资有可能大量涌入,缺乏竞争力的俄民族工业企业将被大批淘汰;俄国人现时所倚赖的国家权力也将从许多领域退出。随着与世界经济联系的加深,目前持有的并成为俄制定外交政策基础的主权概念、地缘政治概念,以及独联体一体化概念等等,都会程度不同程度地发生变化,俄对外政策也会作出相应的调整,而调整的方向大概只会更加向西方倾斜。

对于思想较为保守的俄国人来说,改变观念不是简单的事情。例如,由于传统的地缘政治观念作祟,俄国人在其远东地区对外开放问题上始终犹豫不决,有关中国“威胁”、“移民”论以及“黄祸”论不绝于耳。因此,俄的对外开放过程决不会一帆风顺,利益之争和观念之争将充斥整个过程,并对俄对外政策产生影响。

作者简介:许志新(1954年—),男,中国社会科学院东欧中亚研究所副研究员。

通讯地址:100007 北京市东城区张自忠路3号

收稿日期:2000-09-21

责任编辑:刘绯

注释：

[1]普京:《俄罗斯国家:强国之路》,俄新社2000年7月8日电讯稿。

[2]俄罗斯政府副总理兼财政部长库德林8月18日向新闻界宣布,俄2001年的军费预算为2063·24亿卢布,比2000年增加519亿卢布,增幅达30%以上(1美元兑换27·6卢布——笔者注)。

[3]在这些国家里,格鲁吉亚已明确提出加入北约。

《欧洲》2001年第1期