高校修购专项资金管理使用问题及对策探讨

高校修购专项资金管理使用问题及对策探讨

韩振（同济大学资产管理处）

摘要：文章从高校财政修购专项资金设置的背景、成效入手，探讨了修购专项资金在管理和使用过程中存在的主要问题及其形成原因，并提出了加强修购专项资金管理的合理化建议，以期推动建立和完善适应高校发展的修购专项资金管理模式。

一、高校修购专项资金项目背景与成效

（一）高校修购专项资金设置与管理的背景

高校修购专项资金（十二五之后称中央级普通高校改善基本办学条件专项资金）是国家财政在年度教育事业费预算中安排的专项用于高校的房屋修缮、仪器设备购置和基础设施维修改造的资金，是高校进行基础设施改造、设备购置和房屋修缮资金的重要来源，包括中央高校修购专项资金和中央与地方共建高较专项资金。设立高校修购专项资金，对于弥补高校建设资金不足，调整财政拨付结构，推动高校发展，尤其是基本建设方面都有积极作用。主要目标是调整高等教育支出结构、弥补高校教育事业费不足和强化财政资金的监督管理。高校修购专项资金及其改革随着财政预算制度的不断改革而深入, 高校教育经费预算也历

经了各种改革。近几年来, 财政部出台了一系列措施以规范和保证高校项目支出改革不断完善。这一系列制度的推出, 对科学论证、项目评审、追踪问效提出了相应的要求, 直接促进了高校修购专项资金管理模式改革, 使高校修购专项资金项目管理有章可循, 有政策依据。

高校修购专项资金实行项目管理，概括地讲，即从项目立项论证、立项评估到经费申请程序及申报文本格式等都进行规范化和标准化的管理，通过项目评估、项目综合排序和分类排序的方法，建立项目库，实行项目的滚动管理，然后，根据国家财力状况和高校事业发展的需要择优安排项目，并将项目支出预算编制到每个学校年初预算。流程见下图：

从学校管理方面来看，部分学校从申请立项、工程设计、招标实施、现场施工和竣工验收等各个环节都严格落实了责任人。具体做法是先有后勤、设备处、基建处统一向资产管理处申请修购项目，上报预算论证小组领导小组经过讨论其申报项目的可行性之后，由领导小组作出决策，按规定程序于每年的六月份上报教育部校内修购资金主要管理控制节点流程图如下：

（二）高校修购专项资金项目管理的成效

高校修购专项资金实行项目管理几年来，取得了一定的成效，无论在硬件上还是软件上，都促进了高等教育事业的发展，主要表现在以下四个方面：

1、树立了预算观念，增强了预算的严肃性

过去一些部门、单位在编制预算时，对专项资金支出实行一事一报，缺乏规范的审核程序，有些资金年初并没有落实到具体的支出项目，甚至出现个别有资金无项目的现象，还有许多项目在执行过程中严重超预算，频繁申请追加，失去了预算的严肃性。中央高校修购项目流程是：财政部要求教育部在每年五六月份将编制项目预算任务下达到各高校，高校按项目管理办法编报项目文本，由财政部和教育部共同委托中介机构进行评估，财政部根据评估报告和教育部的申请，核定并编入下一年的年初预算。这一做法不仅改变了单位陈旧的预算观念，增强了单位预算的计划性，而且增强了预算的严肃性。

2、引入了项目管理机制，促进了管理的职业化

项目申报、实施都要接受财政部与教育部的检查和评估，这样的做法不仅需要学校各部门的配合协调，还需要管理部门的平衡取舍，在实施过程中还要接受各方的广泛监督。所以修购专项工作是一项系统的工程，一般都是按照项目来进行管理，由使用单位提出，进行归类汇总再由学校按轻重缓急排序统一申报，避免了一事一报，有着规范的审核程序和管理办法，既提高办事效率，又增强了高校的预算观念。现在有很多高校对修购专项都专门设人管理，提前拟定申报项目，提高了办事的针对性和目的性，这既是项目本身的要求，也是现代市场经济体制的要求，不仅提高了管理人员的职业化管理能力，更是让修购专项项目与市场接轨。

3、提高了预算的透明度，减少了资金分配的随意性

过去粗放型的管理模式，在资金分配上有一定的随意性，同类单位之间、同类项目之间分配结果差异较大。实行项目管理必须编制到具体单位和具体项目，并且必须是公开、透明的。从高校修购专项资金的分配情况看，基本上做到了在分配原则、项目选择、申报程序、评审结果等各方面公开、公正、透明。只要是符合修购专项资金管理办法规定的范围，符合当年财政支持的重点，同时单位财务管理严格的学校和项目，财政就分别根据轻重缓急和保重点的原则予以分配。

4、改善了办学条件，促进了高校事业发展

长期以来，一些有限的专项资金由于管理上要求不严、办法不够规范，很难发挥其应有的作用。加上受过去“重预算、轻管理”习惯做法的影响，使得一些学校教学环境和教学条件没有得到显著的改善。随着改革开放的步伐加快，由于近些年高校扩招，很多高校都面临设施老化，仪器设备日显匮乏和陈旧，教学设施场地不足，无法满足现代高等教育要求。改造资金缺乏的现象，严重制约了学校的发展。修购专项资金已成为高校改善教学条件、加速设施改造资金的一个重要来源。通过实施修购专项项目，很多高校的基础条件得以很大的改善，教学设施得以更新换代，教室实验室得以重新改造，教学环境得以很大改观，现代化的教学手段也得到了应用，极大提高了高校的教学科研实力，为高校的长期发展准备了充足的后劲，从而促进了高校事业的发展。

5、加强了监督管理，提高了资金使用效益

财政在安排高校修购专项资金项目支出预算时，始终坚持了“量力而行、合理排序、严格管理、追踪问效”的原则，从事前、事中、事后三方面加强管理，有力地提高了资金使用效益。在预算分配上，寻求需求与可能的结合点，不搞平均分配，注重了追踪问效，将项目实施的好坏作为下一年度安排经费的重要依据，促进了项目单位执行预算的严肃性。据中介机构的跟踪调查，高校修购专项资金的使用到位率达到了80％以上，基本实现了修购资金对学校教学科研条件的改善的目的。

二、高校修购专项资金管理现状及存在的问题

近年来，高校修购专项资金的项目管理工作在创新中稳步开展，在探索中继续前进．大多数中央级普通高校对教育部批准的修购专项都能按照要求执行，确保了一定程度上的专款专用。但是，在专项资金的管理和使用中也存在一些问题，主要体现在如下几个方面：（一）修购专项项目申报超范围且缺乏长远规划

修购专项的申报范围有严格规定，有些高校由于对政策的理解偏差，将大量超出申报范围以外的项目，诸如将新建的或者是修缮年限尚未到的教学楼、食堂、学生宿舍楼、新建体育馆，甚至家属区改造、附属医院也申报进来，其结果不仅占用评估资源，耗费人力物力，最后也没有通过评审。不仅影响其他正常项目的评估，也耽误了学校事业发展。

各学校在房屋修缮、教学设备购置、基础设施改造项目上缺乏长远发展规划，项目申请的决策短、平、快，这样就使专项资金的使用方向与学校整体战略发展不相适应

（二）修购专项项目预算编制较粗

目前，很多高校财政修购专项项目的预算都是由学校各自的基建或者财务部门组织编制的，由于编制人员水平参差不一，对项目的基本情况掌握不够细致，立项论证不够充分，形成预算编制过粗。有的在编制项目预算时．没有考虑财政资金投入的总额度，预算金额过大，超出了财政承受的范围，造成项目实施困难；有的在编制项目文字说明时过于简单，对于项目实施的必要性、可行性及项目实施的条件、实施的主要内容、实施的进度与计划安排没有具体化的说明，对该项目实施所达到的预期社会效益、经济效益，也没有具体的文字说明与数字职称，有的甚至忽略了项目的效益性，使得项目实施意义不明。修购项目预算编制粗放，不利于立项评估，不利于获得财政部门的支持，不利于项目的实施和追踪问效。

修购项目预算编制较粗、不准确，还表现在有的高校出现项目缺项漏项、项目申请排序错误、项目实施临时调整，项目预算突破等问题，这些问题对项目的实施有着不可避免的危害，不仅会造成工期延误，还会给学校增加财政负担，必然影响了学校正常的发展；同时，夸大资金量的结果也会导致建设过程中不必要的资金使用，造成国家资金浪费。

（三）修购专项项目预算执行走样、进程缓慢

(1) 修购专项项目预算执行进度缓慢，与学校实施项目进程难以保持一致。

由于财政拨款时问与项目实施时间的不一致性，导致高校使用的项目资金跟不上项目进展，影响了项目的顺利进行，甚至会导致资金管理失控。这一方面可能是财政没有及时核拨专项资金；另一方面也可能是缺乏有效的机制来保证两者的进度一致。

专项资金即使到账以后，受主客观因素影响，学校未能及时实施项目建设，有些资金也无法立即投入使用，或者投入缓慢，有些资金甚至在一年内都没有启动。由于修购专项经费主要用于房屋修缮、基础设施改造和教学设备购置，因此，施工时间受到一定的限制。房屋修缮与基础设施改造项目的施工时间一般是在暑假，而设备购置要经过招标、公示、国外询价等环节，建设周期比较长，学校如果没有明确各职能部门之间的责任，或者部门之间不能密切配合，容易造成项目不能在规定期限内顺利实施，工期拖延。在购置设备项目的实施过程中，有的项目事先没有作好规划，拖延启动时间，导致了有些设备从招标采购到设备验收都不能按部就班执行，甚至有些设备到货后管理部门和使用部门不能及时组织验收，固定资产入账滞后，造成账实不符，账账不符。

一方面专项资金闲置，无形中产生不合理浪费，另一方面由于实际教学需求和市场价格都发生了变化，建设市场的不断发展，人、材、机价格的不断上涨，又形成一次无形的浪费。专项资金不及时投入使用，不仅仅是浪费，对于那些急需建设资金的项目和其他高校来讲更是一种不公平待遇。

（2）修购专项项目预算在执行过程中存在挤占挪用项目资金．

随意改变项目资金用途、虚列支出等违规现象时有发生。近几年来，财政部和各级教育

主管部门加大了对高校修购专项资金管理的监督与检查力度，但在专项资金使用与核算上仍存在着大量的违规现象。一是由于部分高校自有资金困难，单位需要发展没钱解决，就想方设法挤占挪用专款项目资金。二是部分高校由于预算编制较粗，对项目缺乏实地考察论证，未能进行可行性研究，导致在实施过程中有的高校擅自改变项目计划用途，使该建设的项目无法落实。还有的项目虽然勉强立了项。但缺乏整体效应。最终导致项目资金使用质量不高、效益不好。三是部分高校由于项目预算执行不好，存在年终突击花钱现象。有的高校为了不上缴专款结余，年终突击花钱、突击采购，虽然把财政的拨款花完了．但不易于上级单位对该项目的绩效考核；还有的高校在年底把财政专项资金虚列支出，在财务账上同时挂暂存和暂付，待明年再安排资金的使用，存在套取财政资金的现象。

（四）修购专项项目管理权责不明

有些高校由于分工不明确，权限不明晰，导致房屋修缮、教学设备购置、基础设施改造等修购专项资金往往被分管基建、资产、设备、后勤的校领导及相关职能部门分块管理。由于政出多门，多头领导，交叉管理，每到申报或者实施的时候往往是各自为政，缺乏统一管理，遇到责任不清的时候也容易出现扯皮现象，客观上造成了学校内部各单位互不协调、管理者和使用者信息不通畅等问题。甚至有的项目建设要么顾此失彼，有始无终；要么是重复建设，浪费严重。不能做到统筹兼顾，保证重点；不能使学校有限的资金用在最为需要的地方。不仅如此，项目建成后由于管理权限不明确，还会出现固定资产管理上的很多漏洞，给高校事业发展带来一定的隐患。

（五）修购专项项目监督力度不到位，体系不健全

目前，对财政修购专项资金的监督虽有多个部门介入，但力度和实效都不理想。一是专项资金管理部门事前对专项资金实施的具体项目的评估情况、可行性研究状况了解的深度不够，无法进行事前监督。二是相当部分专项资金的实施对象技术性强、专业性强，同时由于监督部门对项目实施过程了解不够．难于实施事中监督。三是对项目实施的结果及后期效益评价分析不够，国家也缺少完善的效果评价标准，不利于对项目实施效果进行评估，从而缺乏事后监督。由此产生资金一拨了之，不问其效。其他各监督部门虽然都有加强管理的呼声，但对具体实施环节、过程、资金性质、渠道、流向等情况未作充分而系统的调查研究，大多停留在听听情况，看看汇报材料，未从实施对象内容的细节上发现问题、从其技术要求和专业规范上分析问题，从而降低了财政专项资金的预期效益。四是由于财政部分专项资金具有专门的管理办法，加之财经法规、行政法规、司法规章、纪检规章等多条线的监督政策体系，一些监督部门未予以全面而系统的研究把握，难以实施具有较强力度的监督和富有实效的监督。

(六) 修购专项项目管理制度不完善

在制度建设和执行上主要存在的问题是制度陈旧和不完善，有些学校的财务管理制度和内部控制制度是多年前制定的，内容陈旧，未根据国家新出台的有关法律法规及时修订，已经无法适应当前的管理要求。有些学校虽然有较为健全的管理制度，但执行较差，形同虚设。对于专项资金的管理，有的院校没有制定符合自己学校特点的专项资金管理制度，同时更没有相应的绩效考评办法，校内评估体系不健全，不利于修购资金使用的总结和改进。有些学校严重违反规定，在项目到期未能完成的情况下，为了专项资金不被收回，在未进行固定资产验收的情况下就提前支付资金，甚至是在设备未到的情况下就先支付款项，给国家财政资金造成巨大风险。

三、改善高校修购专项资金管理的对策及建议

针对高校财政修购专项资金管理使用中存在的问题，为了增强对专项资金的监督管理，确保国家财政资金的安全，最大程度发挥修购专项资金的使用效益．我们认为必须进一步做好以下几方面的工作：

（一）熟悉情况，科学制定修购资金中长期规划。

学校修购专项资金项目安排要有方向、有重点。各管理部门对学校的基本情况应该了如指掌，做到胸中有数。根据事项的轻重缓急制定房屋修缮、基础设施改造和设备购置的近期与中长期规划。每年根据学校发展需求加以调整，向前滚动。

一, 制定整体规划。从学校发展目标出发制定修购专项项目整体规划，制定规划要分类别进行, 安防设施、公用设施、教学实验室、教学用房、水电能源、校园网络系统、现代图书馆建设等都要围绕学校的发展目标, 提出5年期规划, 并在各个类别规划的基础上统筹协调,形成总体规划。通过整体规划, 保证各专项建设围绕学校目标有计划进行, 学校决策层要能够预计未来若干年内, 学校的资金需求, 并制定资金筹措计划, 以及各个系统建设可能达到的目标。

二制定年度计划。在整体规划基础上, 根据学校各个阶段的发展目标、轻重缓急和学校财务状况提出分年度实施计划。每年再根据当年要解决的具体问题, 提出当年的工作重点, 如本科评估、重点学科建设、基础设施改造等。同时, 要根据工作重点,安排规划范围内的年度实施项目。整体规划为纲要性和方向性规划, 年度计划为每个年度要执行的任务, 整体规划和年度计划要解决好长期发展目标与短期工作安排的矛盾。

（二）做好前期论证工作，细化预算，提高预算编制的水平。

合理的要求、充分必要的论证和详实的概预算是项目通过评估的基本条件，也是项目实施的根本依据。各高校在申报项目前，项目预算工作要提前启动，准备期要充足，多与项目的执行部门和管理部门进行沟通，严格按照项目的申报程序进行论证和申报，对于资金额度较大的项目, 必须经专家评审, 充分发挥专家的作用, 增加项目论证、评估、评价的专业性、科学性, 减少行政决策的盲目性。同时申报资料必须齐全、真实，对项目的可行性、必要性进行认真的分析，并据此编制详细的预算，提高项目支出预算编制的完整性、准确性和规范性。

合理的专项资金预算不仅要有定量标准，还要有细化标准。高校要从国家设置修购专项资金的基本导向出发，结合本校的实际情况，对符合事业发展需要的项目，进行可行性研究和论证，准确掌握项目的基础资料，细化预算使预算支出落实到每一个项目和每项具体开支上，这就要求在对专项资金实行项目库管理的基础上，合理同类项目的支出标准，参照市场价，以其作为预算编制的参考。细化预算编制要求定量、定额，针对购买性支出所涉及的货物、工程、服务的技术要求和预算金额安排等编制具体的计划；

由于基础设施的维修以及固定资产维修和购置，尤其是固定资产大修和中型仪器设备购置所需资金数额均较大，对高校的发展有重大影响，因此，在安排修购资金预算计划时，要对项目进行可行性研究，做好市场调研工作，从实际出发，实事求是地、科学地编制预算，确保项目预算合理合规，不重复、不遗漏，项目能够及时实施，按时完成。

（三）严格执行项目预算，加强项目预算执行过程控制

项目的实施应做到及时和稳妥，接到预算批复各学校应及时启动项目，不拖延、不激进，按照财政性资金的使用办法保证按时保质完成。对于项目支出预算进度与学校实施项目进程难以保持一致的问题，需要高校主动与上级主管部门沟通，希望上级主管部门与财政部门沟通，争取项目资金及时到位，以免影响项目执行的进度。

在项目实施阶段必须进行全过程的跟踪和管理。一是建立责任人制度。每个项目必须指定项目负责人, 项目负责人对项目立项、实施, 以及各项经济活动负责, 从而减少项目在申报、实施等中的草率性。二是制定实施计划。项目立项后要提出详细的实施计划, 根据实施计划进行全过程管理。同时还要根据实施计划进行中期检查、年度检查、完工检查。项目在实施过程中出现异常情况或工作量变动时,要经各个部门共同评估会审, 对其增加的原因、必要性、资金量进行全面审查并报修购领导小组审批。购置的仪器和设备到货以后，要

及时验收；对合格的设备和符合维修项目质量要求的完工项目，要及时结转有关费用。项目完成以后，对完工的固定资产建设和维修项目，应组织有关人员进行技术鉴定和验收，以保证项目的质量，避免因质量问题给国家造成经济损失和给今后的工作带来隐患。

（四）建立健全多层次项目管理体系，明确职责，实行统一管理

修购专项项目管理是一个系统工程，各高校应根据校内管理权限和管理层次划分，分别建立起校长、分管财务或基建副校长、财务处处长、基建处处长等若干层次的各级经济责任制，并落实到人,将权利与义务相结合，使各级领导、各有关单位在项目管理上既要按规定行使权利，又必须按规定履行责任。建立项目负责人制度，分管财务或基建校长和项目负责人分别对项目的合理性、效益性和风险性负领导责任和直接责任。具体如下：

1、按照国家有关规定，项目预算实施中要建立“第一责任人制度”。各项目承担高校校(院)长为项目实施中的“第一责任人”，全面负责项目实施中的各项工作。

2、高校应该成立分管基建或财务副校长为组长，基建、财务、资产、设备、后勤、监察、审计等部门负责人参加的专门工作小组和项目管理专家、教授组成的项目专家组，统筹安排学校资源，负责对全校申报项目进行论证、审核和筛选，提高申报项目的质量，同时协调各部门做好项目的实施、验收等各项工作。对单个项目从提出到立项申报到具体实施，各部门的职责要明确，落实到人。每个项目实施完成后要及时总结，撰写项目实施报告，利于以后的效果评估。

（五）加强项目的监督检查与缋效考评，切实提高专项资金的使用效益

1、加强项目实施及完工阶段的管理，及时总结、严格审计。项目的终结评价与审计要及时、认真，防止走过场，做到奖惩分明。要组织项目专家组负责对专项支出项目进行跟踪检查，如检查项目计划投入与实际支出额是否存在较大差距，项目是否在预定的工期内竣工交付使用，项目设计质量、设备和材料质量、施工质量是否符合预定标准，项目成本是否偏高，项目组织管理是否规范有效，财务数据是否真实、可信，经济效益和社会效益是否达到预定要求等等，根据终结评价结果和审计意见，对相关责任单位、责任人进行奖惩。

2、建立项目的全过程跟踪监督制度。项目的招投标书设计、招投标的过程、项目增减变化, 以及项目结算等重点环节, 都要由专业人员和财务、审计、纪检、设备、资产或基建等多部门共同参与,要将项目实施的各个阶段都处于监督之下, 使项目实施规范、有序、高效运行, 并互相监督, 保证程序及信息公正与公开。

3、加强对项目的绩效考评。逐步建立起项目支出预算的绩效评价体系，是进一步深化部门预算改革的一项重要内容。各高校主管部门要加强对项目执行的监督检查，财政部、教育部也要对各项目高校的项目执行情况进行不定期的检查或抽查，及时发现和解决项目执行中出现的问题，同时继续组织有关部门或委托中介机构对项目的绩效进行考评，考评结果作为以后年度审批立项和预算安排的重要参考依据。要建立奖惩机制，鼓励先进，鞭策落后，对上年项目实施不力的学校下一年度不予安排或减少安排项目。确定绩效评价指标体系，包括专项资金项目管理的合法性、合规性、合理性评价指标、专项资金项目执行正确性、时效性评价指标、支出项目效益评价指标以及支出项目对比评价指标等。建立财政修购专项资金绩效评价制度对优化资金结构、提高资金使用效益都将起到积极作用。

(六)进一步加强各项管理制度建设，加强风险防范

加强制度建设，在项目管理、经费管理、招投标、采购等各个环节制定切实可行的管理制度，避免无法可依、有法难依、有法不依等问题。完善内部控制制度，加强监督机制建设和廉政风险防范体系建设。

1、加强财经制度建设，加强风险防范。学校应该根据本校的具体情况制定切实可行的专项资金使用和管理办法，细化国家对专项修购资金管理的有关规定，建立相应的绩效考评机制，发挥修购专项资金的最大效益。

2、加强经济合同管理，规避风险。在签订经济合同过程中，首先应保证合同的公正、合理、周全、严谨、合法有效，有利于保护学校的利益，有利于合同履行，尤其要注意合同的违约责任等重要条款。在经济合同的履行过程中，各部门密切配合，加强监督，严格按照合同约定的交货、验收、付款、质保金等条款进行，消除安全隐患。

3、加强财务管理，提高会计核算质量。修购资金的使用应该据实列报、单独核算、专项结报。搞好修购专项资金的会计核算的意义非常重大，为修购基金管理及时提供准确可靠的会计信息，是管好用好修购基金的重要保证。学校财务部门要切实行使管理职能，把好财务核算和财务管理这道关，尤其对固定资产大修和大中型仪器的购置要按项目预算进行严格管理和核算。

4、加强专项资金的政府采购管理，做到专款专用。对政府采购范围内的项目要严格依法实行政府采购，从源头上杜绝挤占、挪用专项资金的现象，确保财政资金使用效益的最大化。采购单位在编制预算时要充分做好市场调研，准确掌握采购项目的性能、配置、价格等详细信息，提高采购预算的针对性、实用性和可操作性，政府采购预算一经批复就要严格执行，不得随意更改和调整。同时，应结合国库集中支付制度改革的规定由国库集中支付，减少中间环节，财政应该适当放宽对于年底有结余的项目资金收回政策，避免高校年底突击花钱，虚列支出现象的发生，从而避免挪用和套用财政资金的情况发生。总之，通过采取各项有效措施强化对资金的监管，切实用好各项资金，务必做到专款专用。

面对项目支出管理制度改革的不断深入, 高校必须尽快转变观念，只有探索完善科学的高校修购专项资金项目管理模式, 才能保证专款专用, 明确项目责任, 提高资金使用效益，也才能适应形势发展的需要, 充分发挥其在高校发展中的作用。

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