李荣田：新农村建设中的农民土地权益问题

土地作为一种资源，不论在资本主义国家还是社会主义国家，不论是发达国家还是发展中国家，其地位和作用是非常重要的。对于农民来说，土地是农民赖以生存的最重要的资源，农民的土地权益是农村稳定的根源，没有了土地农民几乎无法生存。对于在偏远地区的农民来说，他们与外界接触的机会非常少，基本没有其他的经济来源，土地就成了他们生存唯一的依赖。但当农民的土地不能解决农民的生存问题时，土地问题就成了社会动荡的根源，农村的上访案件中接近60%是因为农民土地权益问题上访。如果农民的土地权益长时间得不到彻底解决，不仅不利于农业的发展、农村的稳定，农民生活水平的提高，进而会影响到党在农村执政的合法性，动摇党在农村的执政基础。只有正确认识农民的土地权益，采取有效的途径和方式维护农民的土地权益，才能确保社会主义新农村建设沿着正确的方向向前推进。

一、正确认识农民的土地权益

（一）农民的土地权益到底是什么？

农民土地权益问题主要有两种，一类是显性的土地权益问题，这可以分为两种情况，一是发生在农村集体内部的农民的土地权益受侵害的问题。主要是村委会对土地的不合理调整造成的。如30年不变的政策没有落实到位，随意调整土地；对承包期内的土地、果园、山林、四荒等的承包也随意进行调整；多留机动地，预留的土地超过总数的5%；为了少交“三提五统”等税费，有的农民选择了少要土地或不要土地，取消了农村的税费后，这部分农民的土地权益问题；在这种调整过程中，管理者以种种理由提高承包费，形成对农民的权益侵害。二是农村集体的外部力量对农民土地权益的侵害。一般表现形式就是地方政府强制征用农村土地，致使农民失去了土地，失去了赖以生存的根本。另一类是隐性的土地权益问题。一表现为公权侵害私权。如集体经济组织对土地收益分配不透明、不公开、不公平的问题；在征地过程中存在的腐败问题；现有的土地被非法征用的问题；征地后的补偿不到位的问题等等，会加剧农民与各级组织的矛盾，引发上访事件的发生，造成了农村社会的不稳定、不和谐。二表现为土地的产出率不能提高。受土地数量的限制，在土地的数量不可能增加的情况下，要增加农民的收入，靠土地产出率的提高，这是解决农民增收难的一个重要的途径，也是目前我国农业的发展急需解决的问题。三表现为农民的土地权益的差异性。在中国，即使在拥有相同数量的土地的情况下，不同地区的农民从土地上的收益相差很大。造成土地收益差异的原因很多，有地域的关系，在交通便利、接近城市的地方土地收益相对大；有经济结构不同造成的，种植不同的作物收益不一样；有市场的因素，善于把握市场规律的农民的收益的收益相对大。但不论是什么原因，农民的收入差距拉大是一个不容争议的问题。

在研究农民的土地权益的过程中，很多的学者是从要解决显性的土地权益问题展开论述的，这样的出发点实际上片面强调了农民对耕地的权利，主要关注了土地的经营权的问题，从这样的角度来看待和解决农民的土地问题，就会仅仅局限于对农民的经济补偿，忽视了这样一个问题，那就是土地作为农民唯一的资源，它与农民的其他权益是紧密联系的，农民的土地权益得不到保障，其它的权益会一起受到侵害。

因为，在土地权益中，土地的所有权是不属于农民的，农民拥有的是土地的使用权，即经营权（在我国经营权也叫承包经营权），贯彻国家在农村的政策，强调的也是农民对土地的经营权，保护农民的土地经营权不受侵害。但我国实行的城乡二元结构没有彻底消除之前，农民的生存权和发展权是与土地的经营权是捆绑在一起，是密不可分的。

所谓土地的生存权，因为长期以来农民始终游离在社会保障体系的边沿，我国农民主要是依靠自己所拥有的土地中所包含的生存权的价值来进行养老。在农村社会保障体系不完善的情况下，土地的经营权是维护农民生存的根本，也可以说土地仍然是农民的命根子，土地所有权中包含的农民的生存权及其价值至今也没有得到经济理论界和政府的足够重视，在农民的土地经营权失去的同时，由于没有其他的制度做保障，农民的生存权也基本上被剥夺了。

所谓土地的发展权，它是指农地改为其它更佳用途用地时的权利。譬如说土地被开发，或者建成工业园，或者成了高效农业基地等，在土地的收益成倍增长的过程中，土地的发展权得到体现，但是如果认为农民不拥有土地的发展权，土地的收益就不可能到农民的手中，农民应有的权益就会有极大的损失。

（二）农民的土地权益问题的主要表现形式

目前，我国农村土地权益问题已经相当严重。据目前我国的农民土地权益问题突出表现在六个方面：

1、农民的土地经营权经常变动

土地农转非速度太快，土地征占规模过大，造成耕地的浪费，失地农民越来越多，我国现有失地农民应当在4000万人以上。据中国社科院调查显示，1996-2003年，七年时间锐减了1亿亩耕地，平均每年1400万亩，且近年锐减速度越来越快。

在土地征用的过程中，形式多样，花样繁多，以租代征,是当前囤积土地的典型手法之一，即乡镇以低廉的补偿为代价，比如给农民上小城镇养老保险，收走农民的土地，归乡镇开发区或开发公司支配。在“出租”的幌子下，乡镇规避了建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳，而农民并不知情。

另外由于这些被占耕地大多在相对富裕的城市附近，大多是灌溉良田，因此，每占一亩地，就约有1.4个农民失去土地照此下去，本世纪末，中国将不再有耕地，而数以亿计的大量的失地农民也将会涌入城市，数十亿的国民怎么生活，吃饭问题怎么解决，产生严重的社会经济问题。土地是农民与城市居民最大的区别。没有土地，农民就无法称之为农民。这些失地农民由于就业困难和无社保，大多将成为城市贫民。但是，在目前的形势下，农民失去土地以后，附着在土地上的利益得不到有效的保障，农民变不成市民，失地农民成为一个在农民和市民之间的阶层，既没有农民的土地，又不享受市民的待遇。

除了失地的农民，还有以下情况需要引起我们的注意：

一增人不增地，减人不减地的政策与法律的冲突。增人不增地，减人不减地的做法与《农村土地承包法》第六条：农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利的条文有冲突。在土地承包中应当保护妇女合法的土地权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。在农村，增加的人口一般来说是通过婚姻和生育两个途径。妇女一般来说要嫁到男方，已婚妇女和她们的生育孩子的土地权益应该通过什么途径来保护。现在机动地不允许留的太多，不能超过5%，遇到婚育高峰，新增加人口的土地问题就很难解决。