工程质量管理创新

基于创新理念的工程质量管理制度研究

质量是建设工程的生命，其不仅关系工程本身的适用性和投资效果，还关系到社会公共利益和公众安全。因此质量管理是建设工程管理的重中之重。目前我国已初步健全了“政府监督、项目监理、企业自控”的工程质量管理机制，确立起了以“项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制”四项基本制度为核心的建设管理体制的基本框架，这对我国建设工程质量的稳定和提高起到了积极的作用。但是，现行体制仍处于变革和发展过程之中，还存在不少有待研究解决的问题。特别是近几年来，随着基础设施建设投资的加大，工程建设进入一个高峰期。一些地区相继出现了严重的工程质量事故，工程质量成为社会各界的舆论焦点。因此，工程质量管理制度的创新是一个亟待解决的历史任务.

一、工程质量管理制度现状改革开放以来，我国出台了一系列工程建设的法律法规和部门规章，质量安全管理方面计有“1法3条例11项部令”；形成了一系列管理制度，如工程质量监督制度、施工安全监督制度、施工图审查制度、超限高层审查制度、抗震新技术核准制度、安全生产许可制度、施工安全三类人员考核任职制度、检测机构许可制度、竣工验收备案制度、工程质量保修制度等。使工程质量安全管理有章可循、有法可依，对规范工程建设活动起到了积极作用，为确保大规模工程建设的质量安全提供了制度保证。但问题还是存在的。当前我国工程质量安全方面的问题，突出反映在以下几个方面：安全生产事故起数和死亡人数虽有较大幅度下降，但事故总量仍然较

大，且事故下降幅度趋缓；村镇住宅建设缺乏相应的技术保障，安全性、适用性较差，村镇建设事故时有发生；随着一些不成熟材料、技术的大量应用，城镇住宅建设中出现了一些新的质量通病；随着越来越多的深基坑、大跨度、超高层建筑的出现，技术风险进一步凸显，地铁、桥梁等工程事故时有发生；一些政府投资工程违反科学规律，盲目压缩工期，配套措施跟不上，导致工程事故时有发生。此外，建材市场鱼目混珠，勘察设计深度和精度不足，施工承包层层转包与无证挂靠猖獗，一线工人质量意识和操作技能长期得不到提高，监理人员形同虚设，都制约着行业整体质量水平的进一步提升。这些情况都折射出当前工程质量安全. 管理的法律法规存在着诸多不适应、不符合问题，都可以归结到制度层面存在的缺陷。

二、企业加强对质量管理创新的认识我们在运用质量管理的初期确实极大地促进了企业管理水平和效益的提高，但随着经济环境变化和企业运作方式转变，质量管理在相当一部分企业中的作用逐渐减小，由此造成一些企业对质量管理从过去的高度重视到形式上的应付。为此企业应充分认识到，质量管理是企业的生命，质量是生存与发展的信誉。要在新经济条件下实现质量管理的良性运作，只有融人现代化管理思想，与JIT，BPR相结合进行相应的创新。在现代生产方式下，企业必须融JIT（准时生产）、BPR（业务流程重组）等先进系统于一体，将信息、服务与产品的生产设计有机结合在一起。JIT和BPR均融入了现代管理思想与理念。JIT是日本企业最先研究、探讨和运用的一种先进生产经营活动系统，基本思想是“只在需要的时候，按需

要的量，生产所需的产品”，也就是追求一种“零废品、零库存、零准备时间”的生产系统，它追求彻底消除无效劳动和浪费的目标，与企业质量管理目标是一致的。BPR是一种新的管理思想，它强调从职能管理到面向业务流程管理的转变，对业务流程的管理以产出（或服务）和顾客为中心，将决策点定位于业务流程执行的地方，在业务流程中建立控制程序。从而可以大大消除原有各部门间的摩擦，降低管理费用和管理成本，减少无效劳动和提高对顾客的反应速度。以JIT 的结合为主，以BPR的结合为辅，全面质量管理才实现全方位创新。

3 制度创新的关键内容

3.1解决建设单位的权利责任一致问题建设单位是工程的发起人和受益人，建设单位分为两类，一类是自建自有自用的，如各类企事业单位，其质量责任是终身的，对其约束力主要来自后续的使用功能保障压力；第二类是建成后作为商品进行交易的，主要是各类开发商，其追求的是建造成本（开发成本）与商品房售价之间的差额，对其约束力主要来自市场选择与竞争压力。目前各类开发商存在的问题比较多，突出问题是权利和责任不对等。当前房地产市场处于卖方市场，开发商只要拿到好地块，就不愁房子卖不出去，无法形成有效的市场竞争压力，因此，在建造成本控制上就会有压级压价的倾向，能省就省，在品质要求上“达标就行”、“合格就行”。由于购房人与开发商之间存在着严重的信息不对称，对开发商的偷工减料、以次充好，购房人也无法作出准确的判断。因此，开发商这类建设单位应成为政府工程质量监管的重点。规范开发商的行为，不可能对其作为项目投资

人的权利（如选取设计人、承包人、指定分包人、指定特殊材料等）做过多的限制，但应该按照责、权、利一致的原则，明确其相应的质量安全责任，如将安全生产许可的条件列入施工许可中，由建设单位牵头对项目施工期间的现场安全负总责。再如应由开发商组织保修工作，先行对小业主作出保修承诺，先行赔偿；项目开发公司的保修责任应由其母公司承担。也可由开发商为其开发的商品房购买工程质量保险，并将每个小业主列为被保险人。此外，也应明确建设单位或建筑工程所有人在工程长期使用过程的质量责任，由其定期对工程进行鉴定和维修加固。

3.2建立工程项目差异化管理制度所谓差异化管理，就是根据投资主体和工程最终所有者的差异以及工程重要性的不同，按照不同的管理方法和监管力度对工程项目进行分类管理。采用这种管理方法，就是让那些能严格执行工程质量标准的工程建设单位以及具有自我管理能力、自我约束能力的工程建设单位，在其良好业绩和信誉的约束下自我促进、自我发展，步入良性循环的发展轨道；而对那些企业资质较低、管理能力较差、自我约束力不强、企业信誉度不高但工程性质又较为重要的项目进行重点的监管，迫使这些工程建设单位完善管理制度和措施，逐步提高工程管理水平，使工程质量得到有效的保障。在工程实际中，政府部门和工程项目主管单位仍可结合自己所辖范围和管理对象的差异以及工程项目的具体情况进行适度的调整。对工程质量实施差异化管理的本质，就是要根据施工企业工程质量保证能力的不同，合理地分配和调整现有的监管资源，提高监管效率，并

使工程项目的质量得到有效的保障。因此，结合各自的实际情况对上述分类进行适度调整，并不存在与差异化管理的本质区别和矛盾。监督机构和政府主管部门也应根据工程建设单位的发展和技术水平的提高情况，不断地进行调整，将工程项目和建设单位归入不同的管理层次，实施不同强度、不同频率的监督和检查，从而更好地保障各工程项目的质量。

3.3加强工程担保制度根据我国《担保法》的规定，法定担保方式有五种：保证、抵押、质押、留置和定金。工程实践中保证担保应用最广泛。工程保证担保是保证人应工程合同一方（债务人、被保证人）的要求，向合同另一方（债权人）做出书面承诺，当被保证人不履行合同或不支付债务，以致债权人遭受损失时，保证人在一定金额、一定期限内代为履行合同或支付债务的一种工程保障机制。目前我国实行的是“政府监督、项目监理、企业自控”的工程质量管理体系，乍一看，该体系似乎完美无缺，无懈可击。但是仔细一分析，却会发现很多问题。政府监督主要靠政府的行政推动，管理手段单一，无法对参建方形成有效约束；业主的行为缺乏监督，监理单位、施工企业都由于费用问题受制于业主，工程质量管理只有业主说了算；还有一些建筑企业受短期利益驱动，质量意识淡薄，质量责任不落实，企业自控形同虚设。工程担保制度作为一种经济手段对各参建方的工程质量管理行为进行监督，对工程各参建方形成有效的利益约束机制，能有效加强社会监督。由于被担保人与担保公司之间的利益关系，担保公司不会对被担保人的行为不闻不问，而是主动介入，实施监督，并

且在财务、技术、管理等方面进行协助，帮助被担保人进行工程质量管理。从总体上来看，工程担保制度对各参与方的工程质量管理加强了社会监督，使我国目前工程质量管理制度更为完善。

3.4创新监督体系，明确监督机构权责建设工程质量监督工作既然是政府行为，就必须明确它的地位，赋予它必要的权力，真正成为政府行使对工程质量监督的部门。实行由一个主管部门归口统一管理，明确职责，避免职能交叉和相互扯皮，就此次《建筑法》的修改一并将建设工程质量监督管理体制实施改革，建立覆盖工程项目全过程、覆盖参与建设活动各方主体的工程项目监督执法体系，促进工程质量监督的独立性和有效性，进一步加大工程质量监督力度，从而做到管理职能分工明确，责权划分科学合理。（1）以原省建设行政主管部门下属的工程质量监督和安全总站为基础，组建“建设工程质量安全监督管理局”，在全国省以下工程质量监督系统实行垂直管理，由省政府直接管理，纳入公务员系列，建设部对其实行行业管理；（2）各地市监督站根据专业划分按照有关要求可设立1—2家综合的监督站，并定性为具有独立法人的自收自支的事业单位，同时加强县级监督站的管理，对一些达不到有关资质和资格条件的县级监督站，其业务暂时由地市监督站依据每年的建设工程量选派监督人员，设置监督代办处办理监督业务；（3）将施工许可与监督报监合二为一，并将施工许可纳入工程质量监督管理范畴。将建设工程质量管理职能划分为两个职责段，原省建设行政主管部门主要负责从事建设活动的各类企业和人员的资质和资格管理，即施工许可前的准入管理，主要应强化

各方责任主体的质量保证能力（企业业绩、项目经理和职业注册技术人员及其实践经验的指标要求等）作为市场准入的必备条件。建设工程质量安全监督管理局主要负责从施工许可开始到工程生命周期结束的责任主体质量行为和实体质量管理以及责任主体市场清出。

结语工程质量制度创新是一个复杂的系统工程，也是一个需要企业、政府及其各相关部门付出极大努力的过程。本文可能还存在着一些不成熟的地方，希望更多的专家、学者能够对这一领域做进一步的研究，推动我国质量管理事业进入新的台阶。