加强和创新社会管理读本电子书(第三章)2012继续教育用书

第三章发挥政府在社会管理

中的主导作用

第一节政府职能的含义及其重要地位

一、政府职能的含义

政府职熊，亦称行政职能，是国家行政}L关依法对国家和社

会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映公

共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职

能包含以下四层意思:

(I}政府职能的实施主体是政府机构;

(})政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务;

(3)政府职能的实施手段主要是依法行政;

(4)政府职能是完整统一的体系。

二、实现政府职能的主要手段

实现政府职能的主要手段包括:行政手段、经济手段、法律

手段等。

(1)行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具

体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。但它易产生与

“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创

造性。(2)经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特

点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能

靠它解决所有间题。

(3)法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点。使行

政管理统一化和稳定化，但它只能在有限范围内发生作用，很多

经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。

三、政府职能体系

〔一)政府的塞本职能

所谓政府的基本职能，是依据政府管理的事务的性质而划分

的政府职能，是最普遍的一种政府职能分类方法，是政府机构设

置的主要依据。

1J政治职能

政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统

治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。

政治职能具有防御性、保卫性和强制性。我国政府主要有四大政

治职能:(1}军事保卫职能;(2)外交职能;(3)治安职能;

}})民主政治建设职能。

Zr经济职能

经济职能是指政府为了国家经济的稳定和发展，对社会经济

生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经

济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能:(1)宏观经济

调控职能;(2)提供公共产品和服务职能:(3)市场监管职能。

'}.文化职能

文化职能是指政府为满足人民群众日益增长的文化生活的需

要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文

明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能员编制、经费拨付等则由中

央和地方分别管理。

四、政府职能的孟要地位

(一)政府职能体现了会共行欢的本质要求

政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质

和方向。它直接回答了政府是“干什么的，、“应该千什么”、

“不应该干什么”、“正在干什么”等诸如此类的问题。通过了解

政府职能，就可以把握公共行政活动的范围和方向，从而了解到

行政组织、行政行为、行政法规等其他公共行政的内容。因此，

政府职能是公共行政的最基本内容。

(二)政府职能是政府机构设孟的根本依据

政府职能与政府机构的关系可以从两方面来理解:

.(1)政府机构是政府职能的物质载体，政府职能耍想有效

发挥，必须通过政府机构来实现;

})政府机构设置，必须依据政府职能这一重要标准，政

府职能状况在很大程度上决定了政府机构的设置、规模、层次、

数量以及运行方式。

(三)政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关健

行政管理体制和机构改革，要紧紧抓住政府职能这一关键因

素。以往我们进行过多次政府机构的调整和改革，只是治标不治

本，片面强调减人、减机构，始终达不到应有的效果，陷人到

“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈之中。因此，机

构改革要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、

减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。

(四)政府职能的实施情况是衡童行政效率的重妥标准

公共行政的最终州标在于迫求行政效率的不断提高。影响行政效率的因素有许多，诸如组织机构设置、工作人员状况、工作

环境、工作程序等。但最终检验行政效率高低的标准，应该要看

整个政府职能发挥的好坏。政府职能配置合理，实施效果好，行

政效率就可能得到提高;反之，行政效率不可能提高。

第二节强化政府的杜会管理功能

一、政府职能的发展变化

政府职能的发展变化，很大程度上取决于社会经济形态的发

展变化。按照这一变化过程，政府职能的发展变化可以划分为以

下四个阶段:

〔一)自然经济状态下的政府职能

自然经济，是与生产力水平低下和社会分工不发达相适应

的。奴隶制和封建制就是建立在自然经济基础上的。在自然经济

状态下，由于社会生产力水平低下，居住分散，信息不畅，因而

政府职能主要局限在“御外”和“安内””，维持国家的统治。同

时，由于在奴隶制度下奴隶对奴隶主的依附，在封建制度下农民

对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到

自行解决。因此在自然经济状况下的政府职能，一方面表现为政

治统治积能的极端强化;另一方面表现为经济管理和社会管理职

能的相对薄弱。

(二)近代资本主义国家的政府职能

当进人资本主义社会阶段后，市场在资源配置中的作用越来

越大。在资本主义发展初期，资产阶级本身经济力量相对较弱，

在一定程度上需要国家的保护和扶持。但随着资本主义的发展，资产阶级已能够依靠自己的力量发展经济，自由放任思想逐渐抬

头。政府职能主要发展为三项:御外、安内和建设公共设施。社

会的经济运行主要由市场这只“看不.见的手”来自动调节，无

须政府过多的干预。这时的政府职能只是局限于外部经济，为经

济运行提供良好的环境，而未深人经济生活内部，直接下预经

济。从1$世纪到0世纪30年代，在西方国家资本主义发展中，

自f打放任思想始终占据主导地位，政府充当了“守夜人”的角

色。但是，近代资本主义国家政府职能的“弱化”，与奴隶制度

和封建制度下国家政府职能的“弱化”，有本质上的不同:前者

是政府与市场之问的权衡，相信市场可以自动调节经济的运转，

政府只是为市场经济提供良好的运行环境，是一种有意“不为”

的表现;而后者却是在市场化程度很低、社会经济处于分割状态

的情况下，政府对社会经济运转无法控制的“无力”的表现。

(三)现代资本主义国家的政府职能

进人20世纪后，自由竟争的资本主义过渡到垄断资本主义。

由于资本主义固有矛盾的加深，30年代西方世界爆发了大危机，

市场出现严重失灵，自由放任思想束手无策。在这种情况下，政

府干预经济的思想占了上风，通过财政政策和货币政策控制国家

经济的做法，适应了国家垄断资本主义的需要，对挽救资本主义

制度起到了“起死回生’、“灵丹妙药”的作用。因此，第二次

f}界大战以后，西方各国政府都不同程度地加强了对经济的干

预。现代资本主义国家，时而强调政府于顶，时而强调市场机

制，轮流发挥着“看得见的手”和“看不见的手”的作用，抑

或“两手”并用;但从总休趋势.!:-.看，政府经济职能在不断扩

大和强化;同时，随着世界格局和社会经济的发展变化，无法通

过市场有效解决的社会公共事务不断涌现，政府在社会福利、环

境保护、科技文化教育等方面的职能不断得到强化。现代资本主义国家的政府职能，归纳起来主要有:提供公共产品和服务，稳

定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。

〔四)传统社会主义国家计划经济体制下的政府职能

传统上，社会主义国家是以生产资料公有制为主，实行计划

经济体制。这一经济体制的特征，决定了社会主义国家政府职能

的性质和方向。在计划经济体制下，政府实行高度集权、计划管

理的方式，政府包揽一切经济事务和社会事务，企业只是作为政

府的附属物而存在。政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购

统销、统收统支，一切经济活动以政府的计划为中心。这种方式

在社会主义国家建国初期，对加快经济建设、奠定国民经济基

础，曾起到过一定的积极作用。但是，坚持计划经济为主，就意

味着排斥市场经济，排斥非公有制形式。社会主义制度作为资本

主义制度的对立物，曾一度把市场经济和非公有制当作资本主义

制度的属性，因而试图通过建立一套完整的计划体制来取代市场

体制。但几十年的社会主义发展实践证明，这一良好的愿望并没

有取得成功。因此，目前大多数社会主义国家巳认识到市场对发

展经济的重要作用，开始由原来的计划经济体制向市场经济体制

转变;同时，开始积极探索公有制实现形式的多样化，发展多种

所有制经济。与经济体制改革相适应，政府职能也在发生根本性

的变化。

二、影响与制约政府职能转变的要案

政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发

展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。

影响与制约政府职能转变的要素有:

}1)社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变

的外在动力。在计划经济向市场经济的转型过程中，政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。

(2)公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转

变的内在动力。从管理科学化角度出发，政府要理顺与企业、市

场、社会的各种关系和政府各部门之间的关系，按照权责统一的

原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。

}3)技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的

根本保障。技术手段的创新，一方面，给政府广泛参与社会公共

事务管理提供了充分保障;另一方面，政府可以在体制上选择更

有效的方式，使自身的作用得到最有效的发挥，同时可最大限度

发挥其他社会组织的作用。

(4)传统行政文化的影响。传统行政文化是影响政府职能

转变的制约因家。在继承和发扬中国传统行政文化中优秀成分的

同时，其中的消极因素也对政府职能转变起到制约作用。

三、政府职能转变的内容

政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府

行政职能方式、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和

改革。政府职能转变的内容有以下三个方面;

(一)政府职能的外部转移

政府职能的外部转移，即政府与其他非政府组织之间发生的

职能重新调整和组合。按照社会主义市场经济的要求，政府将不

应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织，同时还

应将属于自己的职能收归政府所有。

〔二)政府职能的内部转移

政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向

部门之间的职能配置和划分。(1}在纵向层级之间要按照必要

的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任;(2)在横向部门之间要按照相同

或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门

之间的职责分工。

(三)行政管理方式的转变

行政管理方式，即政府行使职能的方式，包括工作方式、工

作作风、运行程序等各个方面。政府行政管理手段的转变，就是

要按照社会主义市场经济的要求，将传统计划经济体制下的单一

行政手段，转向以综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必

要的行政手段。

四、强化政府的社会管理职能

社会管理创新，是我国进入改革发展关键时期构建社会主义

和谐社会一项重大而紧迫的战略任务。正确界定政府和社会的关

系、加快政府职能转变，对于社会管理创新具有重要意义。应结

合行政体制改革，推进社会管理创新，推动政府加强社会管理和

加强社会自治良性互动，促进社会和谐。

(一)社会管理创新的重妥性和紧迫性

随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化探入发

展，经济社会生活发生广泛、快速、复杂而深刻的变化，经济发

展和社会发展不平衡、不协调成为突出矛盾，社会管理创新面临

难得机遇和挑战。

(功经济体制深刻变革。随着计划经济体制逐步向市场经

济体制转变，机关企事业单位承担的许多非工作事务迅速外移，

大量“单位人”变成“社会人”，单位的社会管理功能明显弱

化。新经济组织、新社会组织等新生社会管理领域大量涌现，目

前全国登记注册的私营企业达740万家，占企业总数70%以上，

登记注册的社会组织有43.1万个。}2)社会结构深刻变动。随着社会发生空前变革，社会结

构由单一转向多样、由固定转向流动、由封闭转向开放，人口结

构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构、组织结构、阶

层结构都发生广泛而深刻的变化。虚拟社会影响力不断扩大，截

至201年6月网民达4. 2亿人，互联网普及率为31. 8。虚拟

社会成员身份隐蔽、参与方式灵活、传播速度迅速、影响范倒广

泛，在管理方面有特殊规律和要求。

(助利益格局深刻调整。城乡之问、地区之I'e}、行业之间

以及社会成员之闻的收入分配差距仍然较大，有的并继续扩大。

土地征用、房屋拆迁、企业破产、水库移民、环境污染、劳动关

系、医患关系、食品药品安全等方面矛盾纠纷居高不下。

}})思想观念深刻变化。人们思想活动的独立性、选择性、

多变性及差异性明显增强，以往简单对待甚至忽视社会成员具休

需求的管理方法已难以奏效。中国的与西方的、传统的与现代

的、主流的与非主流的、马克思主义的与非马克思主义的社会恩

潮此起彼伏、相互激荡，既促进了人们思想观念进步，也引起一

些人思想混乱，导致社会失范和失序。

(5)对外开放深人发展。全球化、国际化进程对我国各个

领域影响日益扩大，社会管理的涉及范围和复杂程度都明显增

加。国际国内社会互联互动不断加探，人员、物资、资金、信息

交流规模越来越大，涉外矛盾纠纷随之增加。

}})突发事件频繁发生。在现代社会尤其是经济社会快速

发展变革时期，各种社会风险处于易发多发状态。自然灾害、传

染病疫情、安全生产事故和群体性事件仍处于高发状态。f}1时，

随着社会人日密度持续升高、牛产生括联系口益密切以及信息传

播速度不断加快，突发事件的社会影响显著增强，对社会稳定的

威胁和破坏明显加大。(二)加快政府职能转变是社会管理创新的关健环节社会管理应该适应生产力和生产关系深刻变化而不断创新，

是完善社会主义上层建筑、促进社会和谐的客观需要，也是巩固

社会主义经济基础、实现科学发展的必然要求。社会管理是党和

政府、社会组织、公众等主体对社会领域各个部分和环节进行规

范、协调、服务、监督和控制的过程。政府在社会建设和社会管

理中处于主导地位，加快政府职能转变是推进社会管理创新的关

键所在。

}1}政府职能转变是社会管理创新的核心内容。改革开放

以来，我国政府的职能定位不断发生变化，从加世纪9l1年代初

期的直接组织经济建设和实施社会管理，到90年代末期的经济

调节、社会管理、公共服务，再到.1世纪初党的十六大报告中

提出的经济调节、市场I}管、社会管理、公共服务，不论哪个时

期，都强调把社会管理作为政府的一项主要职能，但受重经济建

设、轻社会建设倾向的影响，政府社会管理职能在实践中未能得

到足够重视和充分履行。政府在社会管理的一些领域.存在越

位、错位、缺位、不到位问题，政府职能转变滞后已成为制约社

会管理体制完善的首要因素。因此，结合行政管理体制改革，转

变和完善政府职能，优化政府社会管理方式，强化基层社会自治

功能，成为社会管理创新的核心内容。

(2)政府职能转变是社会管理创新的基本前提。随着社会

主义市场经济体制逐步建立，政府不应当也不可能像计戈弓经济时

期那样包搅一切社会事务，独自承担社会管理任务;而需要充分

调动城乡基层自治组织、社会组织、企事业单位和公众等社会管

理土体积极性，有效发挥多元化社会主体的社会管理功能。党的

十六届四中全会提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协

同、公众参与的社会管理格局，对各个社会管理主体的地位、作用及相互关系作出了明确界定。但要真正发挥好城乡基层自治组

织、社会组织、企事业单位和公众等其他主体的社会管理功能.

离不开政府职能转变。只有政府转变职能，实现政企分开、政资

分开、政事分开尤其是政社分开、政府与市场中介组织分开，从

那些不该管、管不了也管不好的社会管理领域中退出，其他主体

才有机会参与社会管理，社会管理创新才具备良好的前提条件。

(3)政府职能转变是社会管理创新的重要保障。政府通过

转变职能，有所为、有所不为，使自己从纷繁复杂的具体社会管

理事务中摆脱出来，把精力集中在必须由政府承担的社会管理领

域里以及对其他主体社会管理行为的监管上，可以便社会管理活

力得到极大释放，同时又可以保证社会管理创新平稳有序进行。

政府通过履行经济调节、市场监管、公共服务等职能，推进经济

建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，发展

教育、就业、收人分配调节、社会保障、医疗卫生等社会事业，

有助于从源头上促进社会公平正义和社会关系和谐;减少社会矛

盾纠纷，从而为社会管理创新创造有利的环境。

因此，加强和创新社会管理，既要充分发挥政府在社会管理

中的主导作用，又要推动政府自觉改革，向其他社会管理主体适

当让渡部分权力，充分发挥多元主休在社会管理中的协同、自

治、自律、互律作用，形成多方参与、共同治理的新格局口

〔4)强化政府社会管理与服务职能。要按照服务型政府的

要求，准确把握经济社会形势发展需要，不断调整和完善政府职

能定位，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会

管理和公共服务。坚持以人为本，在服务中实施管理、在管理中

体现胀务，促进社会管理和公共服务有机结合，通过强化公共服

务来达到加强社会管理的实效。健全社会政策体系，将社会政策

作为政府管理社会的基本措施，正确处理社会政策的稳定性、连续性、灵活性和适用性的关系。完善公共财政体制，优化财政支

出结构，改变目前政府投资偏重于经济建设而对社会事业偏少的

格局，将更多的财政资金投向社会管理和公共服务领域，为社会

管理和公共服务建立可持续的财政支持体系。完善政府决策机

制，健全科学民主决策程序，特别是对事关群众切身利益的重大

决策，要建立社会风险评估预警机制，确保决策的合法性、合理

性、可行性和安全性，防止因决策不当引发社会矛盾。

第三节加强公共财政体制建设

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义

和谐社会若干重大间题的决定》明确了财政促进基本公共服务

均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。基本公共服

务均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念，是落实以人为本

的科学发展观的具体体现，对缩小区域和城乡发展差距、促进社

会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有

重大的政治和经济意义。

我国公民无论居住在哪个地区，都有平等享受基本公共服务

的权利。财政是政府全面履行职能和加强宏观调控的物质基础、

体制保障和政策手段，在推进基本公共服务均等化、构建社会主

义和谐社会过程中责无旁贷，也大有可为，必须切实有效承担职

责，积极发挥作用。①一、调整财政支出结构。把更多财政资金投向公共

服务领域

满足公共需要、提供公共服务是公共财政的重要特征。在推

进公共服务均等化、构建社会主.义和谐社会进程中，财政支出必

须坚持以人为本，把更多财政资金投向公共服务领域，不断改善

人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，促进人的

全面发展，让更广大的人民群众共享改革发展成果、同沐公共财

政阳光。这就要求各级财政部门在支持经济发展、做大财政收人

“蛋糕”的基础上，大力调整和优化财政支出结构，做到有保有

压、有促有控;一方面，逐步减少直里退出对一般性竞争性领域

的直接投人，严格控制并努力节约一般性开支;另一方面，不断

加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向杜会事业发展

的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜.向改

革创新倾斜，特别是要加大财政在教育、卫生、文化、就业再就

业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面

的投人，为最广大人民的根本利益服务。

(一)大力支特教育事业发展

支持教育事业发展一直是财政支出的重，}，之重，要保证财政

性教育经费的增长福度明显高于财政经常性收人的增长辐度，逐

步提高财政性教育经费占财政支出的比重。一是要重点支持农村

义务教育。义务教育是农村最大的公共事业。从2004年起，国

家财政对农村义务教育阶段贫困学生实行了“两免一补”政策，

即免学杂费、免书本费、补助寄宿生生活费，让贫困孩子上得了

学、读得了书。不考虑教师工资增长因素，200年至2010年5

年间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费2}$2亿

元。一是要逐步完着城市义务教育经费保障机制。享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，同样享受“两免

一补一政策;进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读

的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。三是逐步完善

高等教育、职业教育贫困生资助体系，加大对农民工的职业培训

等。通过实施国家助学贷款机制、国家奖助学制度和中等职业教

育贫困家庭学生助学金制度，构建贫困生资助体系;同时，要加

大对农民职业技能培训工作的支持力度，提高农民经商务工等适

应市场经济的能力。

(二)大力支持医疗卫生事业发展

一是要增加财政对公共卫生体系建设投人。继续支持公共卫

生体系建设，逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预

防控制能力。二是要重点支持建立新型农村合作医疗制度。三是

加大对城市社区卫生服务体系投人，完善社区卫生服务补助政

策，建立稳定的社区卫生服务筹资和投人机制。初步建立健全功

能齐全、安全有效、公平低价的城乡初级卫生医疗服务体系。

(三)大力支持就业和社会保阵工作

就业是民生之本，社会保障是经济社会发展的减震器和安全

阀，支持就业和社会保障工作，对维护社会稳定具有重要作用。

当前和今后一个时期，在进一步增加就业和社会保障投入的基础

上，一是要多渠道筹集并管好用好社会保障资金，加大对社会保

障的支持力度。二是继续认真落实中央关予就业和再就业的财税

优惠政策，积极支持就业再就业工作。三是支持社会保障体制改

革，建立健全中国特色的社会保障体系。四是继续推进社会救助

体系建设，帮助解决困难群众基本生活问题。着力推进农村五保

户供养、特困户救助等生活救助制度建设，有条件的地区要积极

探索建立农村低保制度，完善城市低保制度，切实做到应保尽保。

(四)大力支持生态环境建设

加强生态环境建设是实现人.与自然和谐相处的内在要求。一

是继续加大投入力度，完善投入机制。要进一步加大对农村环境

保护、土壤污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节和涉及人

民群众生命健康领域的投人;进一步加大环境执法、环境监察、

环境标准制定等方面的投入;同时通过排污权有偿取得和交易制

度改革等措施，推动建立和完善环境保护长效机制和资金投人新

机制。二是抓紧研究采取相关财税政策措施，大力发展循环经济

和绿色经济，约束过度消耗资源和损害环境的产业和企业发展，

支持有利于节约资源和生态保护的产业和企业发展，形成有利于

节约资源、减少污染的生产模式和消费模式，建设资源节约型和

生态保护型社会口

(五)大力支持司法能力建设

做好公安、法院、检察等司法机关的经费保障工作，不断提

高司法机关的司法能力，对于保障在全社会实现公平和正义，创

造和谐稳定的社会环境，具有重要的意义。一是落实好“分级

管理、分级负担”的司法机关经费保瘴制度。司法机关履行职

能的经费由本级财政部门根据需要列人预算予以保证，并随着经

济发展和财政收人的增长逐步加大投入。二是加大中央财政专项

转移支付力度.完善支付方式。进一步加大对地方的中央政法补

助专款投入力度，完善管理方式，建立激励机制，强化项目份

理，确保专款专用。三是引导司法部门优化资源配置，提高司法

机关经费保障的有效性，不断提高资金使用效益。二、进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事

权相匹配的财税体制

通过完善财税体制，推动基本公共服务均等化，有利于不同

地区的居民享受同水平的基本公共服务，有利于实现各地居民和

谐共处，维护社会稳定。在立足国情、借鉴成熟市场经济国家经

验的基础上，1994年实行了分税制财政管理体制改革，经过

20(]2年所得税收人分享改革等多次调整，我国政府}可财政关系

逐步规范，初步形成了适应社会主义市场经济体制基本要求的财

税体制框架。但由于目前中央和地方财力与支出责任不对称，权

责不清，直接影响了政府公共服务和效率。因此，进一步明确中

央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制十分必要。

(一)依法规范中央和地方的职能和权限，科学界定各级政

府的基本公共服务支出责任

一要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确政府支

出范围。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效

解决的，财政就必须到位，没有到位的应当逐步到位;凡属于可

以通过市场机制解决的领域，财政不应介人，已经介人的要逐步

退出;介于二者之间的，财政要发挥“四两拨千斤”，的杠杆作

用，积极引导社会资金投人。二要根据支出受益范围等原则，依

法规范中央和地方政府的支出责任。对于国防、外交、国家安全

等全国性公共产品和服务，应由中央财政承担;具有调节地区

间、城乡间重大收人分配性质的支出责任，应由中央财政承担或

由中央财政与地方财政共同承担;地区性行政管理、基础设施等

地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担，主要包括省

及省以「交通、警察、消防、环保、科技、城市基础设施和管

理.地方性立法、司法、失业保险、居民最低生活保障以及对地方经济发展的财政支持等;对民族地区、贫困地区，中央财政可

以通过转移支付给予适当帮助;对于在省级范围内，但有“外

滋效应”的公共产品和服务，如跨地区的交通、邮电、空港、

环保等项目，应由中央财政和地方财政共同承担。同时，充分考

虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力，合理确定中央

和地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理与

基本公共服务领域，促进由全能型政府向管理型和公共服务型政

府转变。

(二〕按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范中央

和地方的收入划分

主要是合理界定中央和地方的税收管理权限，扩大政府间收

人划分的孤盖面，保证各级政府有行使职责的财力。一是结合政

府间支出责任划分调整以及逐步将预算外收人纳人预算管理等措

施，合理调整中央与地方政府rR}收人划分。按照税收属性，将容

易造成税源转移和跨地区i分配不公的税种改为中央固定收人，

适当调整共享税分成比例，兼顾中央政府宏观调控需要以及现阶

段地方政府在促进经济发展与组织收人方面的衫般性，减少因市

场等因家对地区间收人转移的影响，促进统一市场形成与经济增

长方式转变，合理确定中央财政收入占全国财政收人的比垂。二

是完善出口退税负担机制，将地方负担出日退税控制在地方财力

可承受的限度内。二是研究将非税收人纳人中央‘歹地方共享范

围，规范上地资源类收入管理，明确资源类收入的归属等。

三、加大转移支付力度，促进地区间墓本公共服务

均等化

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收人再分配

和实现政府政策目标的重要手段。近几年来，根据中央财政组织收人范围扩大、数量增加和社会经济发展的新情况，国家逐步规

范和调整了财政转移支付办法，不断加大对财力薄弱地方政府的

财政转移支付规模和力度。

(一)完善和规范中央财政时地方的转移支付制度

一是增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构。中央财

政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度，重

点帮助中西部地区解决财力不足问题，进一步提高各地区之问基

本公共服务均等化水平，促进地区之间协调发展。二是加强中央

对地方专项转移支付管理。到期项目、补助数额小、突出中央宏

观调控政策意图不明显的项目予以取消;交叉、重复的项目重新

清理，逐步进行归并;对年度之间补助数额不变且长期固定的项

目列人中央对地方体制性补助。同时，规范中央对地方专项拨款

配套政策，减轻地方政府压力。三是建立监督评价体系，着力提

高中央财政转移支付效果。加强专项转移支付监管，提高专项转

移支付使用效益;研究建立地方政府支出安排的绩效评价体系，

确保转移支付资金用于基础教育等基本公共服务领域。

(二)进一步加大国家对革命老区、民族地区、边挂地区、

贫困地区等的转移支付力度

根据党的十六届六中全会《决定》提出“加大对革命老区、

民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食生产区、矿产资源开发

地区、生态保护任务较重地区的转移支付”的要求，中央财政

要健全扶持机制，按照基本公共服务均等化的原则，在提高转移

支付总量的基础上，继续对革命老区、民族地区、边疆地区、贫

困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态环境保护任务

较重地区给予适当倾斜。一是加大对民族地区的转移支付力度。

从2以力年起，中央财政对民族省区和非民族省区的民族自治州

实施了民族地区转移支付。要进一步配合西部大开发战略，加大对民族地区的转移支付，继续对人口较少民族给子适当倾斜，有

效缓解地区间财力差异扩大趋势，促进地区间基本公共服务均等

化，维持社会稳定和民族团结;并强化资金监管，提高资金使用

效益，确保资金主要投向民族地区社会事业发展的薄弱环节。二

是加大对边班地区、革命老区的转移支付力度。从200}年起，

在一般性转移支付中单独设立了革命老区转移支付和边疆地区转

移支付。今后，要根据财力状况，继续加大对边疆地区、革命老

区的转移支付力度;同时，督促地方政府合理安排使用中央财政

转移支付资金，充分发挥中央补助资金的政策效应，推进地方各

项社会事业持续、健康、快速发展。三是加大对矿产资源开发地

区、生态保护任务较重地区的转移支付。近年来，中央财政通过

一般预算内资金、国债资金、排污费专项资金等渠道，不断加大

对环境保护重点地区、矿产资源开发地区生态建设、环境污染治

理、环境执法监察能力建设的投人力度。今后，要加大对矿产资

源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，进一步增强地

方政府财力，督促地方政府切实履行环境保护职责。积极引导在

经济发达地区和市场基础较好的地区率先建立市场化的污染防治

和生态建设投人机制。

四、完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，

增强差层政府提供公共服务的能力

构建社会主义和谐社会，重心在基层;全面建设小康社会，

重点在农村C县乡财政是国家财政的重要组成部分，是加强基层

政权建设、维护社会稳定、提高基层政府基本公共服务能力的物

质基础。当前和今后一个时期，要完善财政奖励补助政策和省以

下财政管理体制，切实缓解县乡财政困难，增强基层政府提供基

本公共服务的能力。〔一)完善财政奖励补助政策，切实缓解县乡时政困难改革开放特别是实行分税制财政管理体制以来，县乡财政收

人持续增长，财政保障能力不断提高。但由于县域经济发展不平

衡、财政供养人员增长过快、财力配置和财政支出责任不对称等

原因，部分县乡特别是一些产粮大县财政较为困难，成为影响农

村经济和农村基层工作的一个重大何题。近几年来，为缓解县乡

财政困难，中央财政在加大对地方转移支付力度的同时，注重体

制创新，着力建立缓解县乡财政困难的长效机制。20U5年，中

央财政出台了以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”(对财

政困难县增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力

性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对

粮食主产县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地

区给予补助)激励约束机制。今后，中央财政将采取么下措施

进一步完善”二奖一补”激励约束机制。一是中央财政在加大

财力性转移支付力度的同时，加大“三奖一补”资金规模;力

争在短期内，使县乡财政困难状况明显改善。二是完善“三奖

一补”方案，将符合条件的市辖区纳人财政困难县奖励范}a

适当提高财政困难县基本财政支出标准，调整精减人员奖励办

法，实行绩效灌黝平奖励。三是研究建立县乡政府支出安排绩效评

价体系，加大资金使用监管力度，确保财政困难县政府将获得的

“三奖一补”资金主要用于基本公共服务领域。四是中央财政在

经济发展和财政收人不断增长的基础上要逐步加大对基层政权建

设的专项转移支1寸力度，重点支持中西部贫困地区基层政权建

设，改善这些地方政府部门的办公条件，提高装备水平，增强其

执政能力。(二)进一步完善有以下时政管理体制，加大省以下材力

差异调节力度

省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分，对缓解县

乡财政困难、促进基本公共服务均等化具有重要意义。今后，要

按照完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度要求，进一步

完善省以下财政管理体制。一是完善激励约束机制，强化省级政

府调节省以下财力分配的责任意识，增强省级财政对市县级财政

的指导和协调功能，加大省对下一般性转移支付力度，逐步形成

合理的纵向与横向财力分布格局，增强基层政府行使职能的财力

保障能力，支持社会主义新农村建设和农村综合改革。二是积极

推进省级直接对县的财政管理体制。省级财政在体制补助、一般

性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能

直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资余使用效

益。三是以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体

制改革。县乡新的财政管理体制框架要体现财力与事权相匹配，

以事权定财力，以贵任定财力，对加强的职能要增加财力支持，

对弱化的职能要减少支出，体现财力支出向公共服务倾斜、向基

层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。积

极推进乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收人规

模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法;对一

般乡镇实行“乡财县管乡用”方式，在保持乡镇资金所有权、

使用权和财务审批权不变的前提下，采取‘预算共编、账户统

设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

五、逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产

品供给能力

社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥主导性作用，但也存在“市场失灵”领域，需要政府加以弥补。因此，

政府既要作为经济和社会的管理者，对投资行使社会公共管理职

能，同时又要承担一定的投资职能，直接投资建设那些经济和社

会发展需要而市场配置难以奏效的项目，这就需要国家财政进行

投资。国家财政投资主要包括财政直接管理的预算内基本建设投

资、国债项目投资或国债项目资金和政府性基金投资，科技支

出、农业综合开发资金、财政扶贫资金、土地出让金中用于投资

的部分，以及通过各种税收优惠和政府引导的建设投资等。国家

财政投资是政府履行经济社会管理职能的重要手段，对于提高公

共产品供给能力具有重要作用，也是让最广大人民群众共享改革

发展成果、促进构建社会主义和谐社会的内在要求。

〔一)逐步增加国家财政投资规模

要在经济发展和财力增强的基础上，逐步增加国家财政投资

规模。同时，注意综合考虑以下因素:一是考虑宏观经济情况.

与国家宏观调控政策保持一致。如在经济偏热的形势下，就不宜

大幅度增加国家财政投资，否则易形成逆向调节，不利于经济增

长。二是考虑财力状况，统筹安排好财政资金。如按照轻重缓

急，应首先提供基本公共产品，保障国家政权稳定、政府机构运

转，然后安排建设和发展资金。三是考虑经济社会发展、履行公

共职能的需要，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服

务。如根据协十一五”规划，建设社会主义新农村、促进区域

协调发展、建设资源节约型和环境友好型社会等，都与国家财政

投资相关，需要增加国家财政投资规模口

(二)调整国家对政投资结构和方向

按照科学发展观的要求，国家财政投资减少对一般竟争性领

域的直接投人。加大对财政必保的“三农”、社会事业、环境保护等公共产品的投人，投资结构得到了优化。今后还要进一步调

辍国家财政投资结构和方向，努力实现国家财政投资重点的转

变:一是由城市转向农村，重点支持农村沼气、农村公路、人畜

饮水、节水灌概x草场围栏、农村水电等直接改善农村生产生活

条件的基础设施建设:二是由基础设施建设转向公共社会事业发

展、环境保护和生态建设，重点支持公共卫生、教育、文化、科

技等社会事业项目，天然林保护、退耕还林、风沙源治理等环境

保护和生态建设项目;三是由经济建设转向促进科学发展，重点

支持西部大开发、中部崛起、振兴东北地区等老工业基地等区域

协调发展项目，病险水库除睑加固、以工代贩等涉及广大人民群

众生命财产安全和切身利益的项目，促进经济社会全面协调可持

续发展口

第四节创新公共服务方式

统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化，是落实科学发展

观、建设和谐社会的迫切要求和重要保障。如何提高公共服务供

给水平，如柯创新公共服务的组织与管理，是各级政府都十分关

注的课题。近年来，我国公共服务改革不断深人，并在打破垄

断、r}人市场竞争等方面有所突破。然而，由于认识、经验和条

件的局限，在公共服务供给方面仍然存在着供求矛后尖锐、服务

效率低卜、资金供给不足以及监管不力等间题。因此，应当从转

变政府职能、拓宽融资渠道、完善监管体系等方面入手，创新现

行公共服务模式，实现公共服务均衡、有效供给。

一、积极引入市场机制

从发达国家经验看，推进公共服务的创新一般以重新界定政府职能为前提。新公共管理理个蛛人为，现代政府的职能是决策而

不是执行，是‘，掌舵”而不是“划桨”。在市场经济条件下，政

府的主要活动范围应当主要体现在再分配领域而不是直接的生产

领域，政府的主要职能应体现在对经济的宏观调控而不是参与各

类企业的具体经营活动。因而，政府应当把更多的财力和精力集

中到组织和管理基本公共产品和服务上来，特别是向农民和城市

弱势群体提供基本的公共服务，为企业发展创造良好的社会环

境。

转变政府职能、推进公共服务创新必须引人市场机制。以市

场化途径来组织公共服务的生产是世界性潮流，也是我国公共服

务改革的基本方向。换言之，公共服务的生产不应再是一个政府

起主导作用的“政治一行政”过程，而是由市场机制起主导作

用的经济过程。鼓励、引导民营企业和非营利组织等非政府主体

参与提供城乡基础设施、教育、医疗、交通等公共服务，有利于

打破政府包揽一切公共服务项目的格局，避免政府垄断公共服务

而导致的机构臃肿、效率低下和开支激增的状况口

二、建立多元化公共服务融资机制

充足的资金供给是公共服务发展的前提。在现行体制下，我

国公共服务资金的主要来源是财政投入，长期以来，这种单一的

融资模式不仅导致政府投资难以满足居民公共服务需求迅猛增长

的需要，也导致财政投人效率难以有效监控。同时，绝大部分公

共服务资金由各级地方政府特别是基层地方政府承担，在县乡财

政较为困难、财政转移支付制度不合理和不完善的条件下，公共

服务的发展受到极大制约。因此，必须尝试多种融资渠道和融资

方式，建立公共服务多元融资机制。

首先，要调整财政支出结构、改革政府间财政关系，重点保

障义务教育、公共卫生、社会保障、科学技术以及环境保护等重点领域的资金需要;通过整合专项资金、规范资金使用管理，提

高资金使用效率;增加对中西部地区的转移支付，促进区县功能

的定位落实。其次，建立多样化、市场化的融资渠道和方式，建

立公共服务多元投资体制。以较小的政府投人，引导和激励民间

资金投资公共服务，从而更好地促进公共服务的发展。在融资渠

道的选择上，鉴于我国金融体系尚不健全，应更多地尝试风险较

分散、发达国家使用较普遍的融资方式，如邮政储蓄、债券融

资、股票融资、基础设施信托融资等。在融资机制设计上，可以

采取项目融资的方法，立足于具体的服务项目，由投资者组建项

目公司，构建以项目为主体的融资机制。在这种机制下，政府不

以投资者或直接借款人的身份介人，而是以服务者的身份出现，

为项目提供财政担保和补贴、特许经营权以及良好的投资环境，

以此引导社会投资者进人，并规范其行为。

三、完善公共服务监管体系

监管体系是公共服务的重要组成部分，是公共服务价值得以

体现、质量得以保障的关键。目前，我国一些公共服务领域，尤

其是混合型和经营性服务领域普遍存在着以审批代监管、重审批

轻监管现象。因此，应当大力加强监管，不断提高公共服务效

率。

根据公共服务供给过程中提供和生产的区分，监督机制的完

善应当从两个方面人手:一方面，保障公民对公共服务提供单位

的监督。在公共服务提供过程中，可以通过舆论等非制度化途径

以及选举、听证等制度化方式保障社会主体的参与和制约，使公

共服务提供者能充分反映各种社会群体的偏好，从而具备最大限

度的包容性，防止公共服务的提供蜕变为特殊利益集团的特殊利

益服务的工具。另一方面，强化公共服务提供单位对生产单位的

监督。对公共服务产品进行质量监控，对生产者的生产过程进行监督和制约，是公共服务提供职能的自然延伸，也是公共服务提

供者必须履行的一项重要责任。提供者对生产者的监督，可以采

取对其工作进行随机抽样检查、追踪公众舆论评价等多种方式口

监督应以合同为依据，以系统测评为基础;同时，在实行过程

中，要把握分寸，既不能流于形式，也不能演变为对生产者的微

观管理和控制，应注重保持提供者与生产者之间的良好合作关

系。在实施监督过程中，首先应当注意细化合同规范，确保监督

有据可查;其次，努力实现公共服务提供者与生产者的激励相

容;再次，通过质量保证书、公司担保或质量保证体系等方式落

实质量保证;最后，要建立一定的惩罚机制，包括替告、减少或

暂停付款直至工程完成、引入其他承包商并控告原承包商以及终

止合同等方式。

四、政府购买公共服务及国际经验

(一)政府购买公共服务的内i}r

1.政府购买公共服务是公共服务的契约化提供模式

政府购买公共服务，即政府对于某些设立的特定的公共服务

目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立

契约关系，由非营利组织或者背利组织等其他主体来提供公共服

务，而政府支付相应的资金的模式。简盲之，即政府提供资金、

社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制，其

本质上是公共服务的契约化提供模式。政府购买公共服务的核心

是建立契约式服务提供模式，而不是建立雇佣关系，它要求作为

购买方的政府和作为被购买方的社会组织之间保持独立性，社会

组织独文决策、独立运作、承担责任，政府依据合同进行管理，

对绩效进行独立的评估口

2.政府购买公共服务是政府采购的组成部分政府采鞠包括货物、工程、服务的购买，其中的服务包括政

府自身的后勤服务，更主要的部分是公共服务。政府采购以竞

争、公开原则为一般性原则。

3卜非营利组织是购买公共服务的重要对象

公共服务购买的对象包括非营利组织、营利组织、事业单位

等，其中非营利组织是提供公共服务的重要主体。非营利组织

( I}PD)指民办的不以营利为目的的组织，其中义依据其组织形

式和组织吕标分为以成员互益为目的的组织，如行业协会、学

会、文体协会等，以及以社会公益为目的的组织，如民办非背利

的学校、医院、养老院、博物馆、基金会等。在中国，非营利组

织在民政部门注册登记的类型包括社会团体、民办非企业单位、

基金会三种。

4.政府购买公共服务不同于公共福利、财政拨款或对非营

利组织的资助

政府购买公共服务不同于公共福利，如免费医疗、免费公共

交通等。后者是政府针对公民或某些弱势群体的财政支出，‘它与

购买之间没有必然的联系。政府购买公共服务不同于公共事业的

财政拨款。拨款主要面向特定组织，根据组织运作预算进行;购

买则主要针对特定的公共服务标的，公开开放竞争获得，以服务

绩效而不是组织过程作为考核依据。政府购买公共服务也不等于

对非营利组织的资助。尽管资助是必要的，但它的主要目的不是

特定的公共服务目标，而是非营利组织自身的能力建设和发展口

财政资金应该协调兼顾公共服务购买和对非营利组织资助两方面

的关系。

(二)政府购买公共服务的国际经脸

综合当今世界主要发达国家和一些发展中国家购买公共服务

的实践，主要经验可归纳为: 1.政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域各国公共服务豹买领域非常广泛，特别是教育、公共卫生、

文化、社会服务等主要公共服务领域。主要包括:(1)教育、

职业教育和特殊教育;(2}公共卫生:(3}养老服务;(4)残

障服务;(匀社区服务;(6)文化与传统保护;(7)就业促进、

保障性住宅和其他社会问题解决;}})城市规划、交通、环境

和其他政策咨询等。

2，非营利组织是政府购买公共服务的重要承接生体

不管是新西兰为代表的政府管理私营化模式还是美国为代表

的精简政府机构、服务外包模式，都把非政府组织作为重要的合

作伙伴。一些国家把非营利组织作为处理社会福利的第一道防

线。国际研究显示，欧洲非营利组织收人中普遍有4f}%一7}}'a

来自公共财政资源，日本为}5 9'c，中国香港为7090 }" 8}0l'n ,即

使是美国这样的市场主导型国家，非营利组织收人总额中来自政

府公共部门的资源仍占到其收人总额的约3}9}0。不同国家非营

利组织在公共服务中的作用不尽相同。

3‘购买类型一般分为核心合作或长期合作以及短期项目支

持两种

核心合作或长期合作，指支持基础服务的核心资助和长期资

助，如加拿大给妇女提供住所以及维系住所的运行，通常每年更

新合同，合同内容一般较有持续性，更新主要体现在合同周期的

变化。短期项目支持，包括某件具体事项的合作或某些特定的项

目。

4.购买方式最典型的模式是公开竞标

购买方式最典型的模式是公开竞标。英国政府1J90年的公

共医疗和社区关怀法明确规定，中央政府拨付的特殊款项的

85 %必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。不过，在加拿大政府也经常采用组织直接提出项目请求的方法。在

束埔寨，非营利组织参与政府公共服务，包括以合同界定责权的

签约外包和政府自身管理的委托经营口

5.资金拨付流程有多种形式

资金拨付流程有多种形式。例如，香港包括棋笔拨款、非整

笔拨款、奖券基金三种形式.其中整笔拨款下非营利组织可以自

主灵活地调配资源以配合服务需要，此模式着重效率、鼓励创

新、加强间责和提供弹性;未加人整笔拨款制度的机构可以用修

订标准成本津贴模式(服务的标准成本由职员薪酬按认可职位

的中点薪金计算)、模拟成本津贴模式(按各福利机构的认可开

支提供津贴，每年并按通胀调整)、单位成本资助计划(社会福

利署署长与非营利组织负责人以签订合约方式订出一个固定的单

位成本)等方式;基金则主要用以支援受资助福利计划的非经

常开支，及补助有期限的试验计划。

fi.政府购买公共服务的立法规定健全

对于政府购买公共服务的立法规定健全。例如在东欧，波

兰、匈牙利、克罗地亚、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、俄罗斯、吉尔

吉斯等。均有国家层面对购买服务的立法。香港关于向非营利组

织购买服务，有专门的《受资助非政府组织福利机构的采购程

序》、(受资助非政府福利机构的存货管理》、考受资助非政府福

利机构的人事管理》、《津贴及服务协议》与(服务文件》、《非

政府福利机构纪律守则样本)、(非政府机构工程合约的批出和

管理》等口

7.购买公共服务有一系列较为严格的操作程序

购买公共服务有一系列较为严格的操作程序。如英国政府采

购程序包括八个阶段:制定采购计划，确定采!}l总负责人和配备

律师、会计师或审计师，律师起草和在指定刊物上公布信息，接受咨询，按标准确定合格供应商名单，招标或直接采豹，按照合

同监督供应商完成服务，独立审计。美国政府采购则由至少六个

环节构成:制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式、对招

标工作人员统一定位，详细制定招标采购操作规程a确定合格供

应商名单，招投标，交货追查，进行采购审计和管理审计口

8.以质量效益为导向的监管制度

以质量效益为导向的监管制度。如加拿大合同间责条件包括

行政条件和项目条件两方面，前者指政府在购买合同对统计报

告、外部评估、执行目标、服务预测、省级项目标准、审计财务

说明以及财务报告等一系列规定，特别是财务规定;后者和具体

服务相关，如合格的条件、服务提供方法和程序、员工条件等。

在柬埔寨，评估主要采取三种策略:基线调查及指标的确定、中

期独立评估、最终调查评估等。

9，其他形式支持

除签署合同购买服务外，公共财政资金对于非营利组织的支待还有三种形式:一是资助，包括办公场所、打折收费等;二是

竞争性或随惫性拨款，其中匈牙利和俄罗斯等国随意性拨款.过程不够透明，而竞争性拨款在波兰、克罗地亚常见，现在匈牙利和俄罗斯也越来越多发展竞争性拨款;三是减免税的间接资助。

1 },政府购买公共服务的发展趋势

国际上政府购买公共服务的发展趋势可分为内生型和外力型两种摸式。前者主要集中在最早掀起这场改革的少数发达国家，如新西兰、英国、美国等，而后者主要集中在国际发展组织推动下的发展中国家及转型国家。而内生型又可以分为以新西兰为代表的威斯敏斯特模式和美国模式。前者积极推动政府管理私有化，而后者并不缩减政府活动的范围。一些北欧国家综合了两种内生型模式的特点。11，与增强地方治理能力相结合服务购买也与向社区地方转移职能、增强地方治理能力的趋势相关，这一趋势在发达国家比较明显。在发展中国家、转型国家也存在。在政府向非营利组织购买公共服务的国家中，都在社区层面兴起了大量的非营利组织，在这一过程中联邦制国家还伴随着明显的从中央向地方政府的职能转移。例如，加拿大】867 年宪法法案规定了地方政府对本地福利事务的责任，尽管现在联邦政府不断加强全国统一的政策规范，但是地方政府还是在本地福利提供方面扮演着重要作用。波兰的社会救助职责}9)年转

移至地方，1}年其他服务转移到全国}o多个家庭援助中心口

12.公共服务购买中存在的问题

目前各国公共服务购买中出现的问题与公共服务难测度性和非营利组织的运作特性有关，主要体现为:短期合同、购买金额小，影响了组织的长期规划发展;非背利组织的灵活性与政府严格购买程序之间形成张力:非营利组织活动领域分散，统一的购买标准难制定，评估体系繁琐;合同签立和运作依赖一定的信任和个体性因家;竟争可能影响非政府组织之间的联合，等等。

本章思考肠

i.试论述政府职能的含义。

2.试论述政府职能的发展过程?

3J如何理解时政体制建设在促进基本会共服务等化中的t

义?

}.试论述政府购买公共服务的国际经脸。本章教学案例

东莞镇街办公室升格为局引发服务型政府核变

“来东莞3年多了，在即将迎来第4个春节的时侯，我想让爸妈过来看一眼，看一看这座对他们来说全新的城市，看一看这个已经完全长大的儿子，看一看这座城市给予他孩子的洗礼，以及为他铸造的更高、更远的梦想。”这是在今年初东莞市委、市政府主办的“优秀新莞人”迎春晚妾上，来自湖北武汉的25岁小伙徐文良的一段感概。

姿会上，东莞市委书记刘志庚说，东莞的经济社会发展，离

不开新莞人的辛勤和努力。所以，每年我们都以这种形式来感谢

新莞人、激励新莞人，让新老莞人一起为建设幸福东莞而努力。

以共建提升共享，以共享捉进共建，让新莞人与本地人享受

同等的经济社会权利，共享改革发展成果，这正是过去数年东莞

努力构建社会管理新模式、新格局，开创社会管理新思路、新路

径的现实表现。

简政强镇权力下放

多项改革互相映衬，引发了政府转变职能、创造良好发展软

环境的“核变”。

东莞市德政中路2.18号,4月的阳光斜射进长安镇行政中

心，7楼东北角一间10}多平方米的办公室里，1}多名工作人员

安静而忙碌地工作着。如果不是门口挂着的牌子，一般人都不会

注意到，这个原先叫做长安镇宣传办公室的机构，已悄然变更为

长安镇宣传文体局。更书的还有长安镇教育卫生办、经贸办、外

经办、规划建设办、社会事务办、计生办、农林水办7个机构。

社会管理创新，主要取决于管理体制的改革与创新。要构建

既有活力又高效的社会管理体系，就必须从根本上解决社会管理存在的体制问题，以打造服务型政府为导向，转变政府职能，创

造良好发展的软环境。在具体实践中，东莞政府深谙此理。

早在2}1}9年8月，东莞就将石龙、塘厦两镇作为扩权强镇

试点，斌予其县级管理权限。2p1}年8月，简政强镇事权改革

进入实际操作阶段，在除石龙、塘厦两镇之外的11个中心镇和

3个市属园区铺开。

在这场“变局’中，东莞市共下放X42项行政审批许可和

处罚权，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等

诸多方面，委托授权给各镇政府直接行使，形成“权力下移、

服务外移、监普上移、权责利对等”的格局。

“办公室变成局，最起码的一条是责任更大了。，长安镇党

委分管教育卫生的党委委员孙海波表示，他属下的教育卫生办公

室，此番变更为长安镇教育卫生局，机构名称的变更意味着多了

一些审批和监管的权限，工作压力也随之增大。但正如舆论所

说:这不应成为镇街担心的理由，镇街扩大了财权、人事权等各

项权力，理应也要增加更大的政治压力、更多的政治贵任。

动了真格的东莞体制改革，不是简单重新分配政治资源，而

是厘清构建服务里政府的为与不为，切实转变政府职能。行政审

批行为的规范，建立起了益督检查和责任追究制度，对涉及41

个单位共746项的机关审批环节进行全程电子监控，大大提高办

宰效率。

体制改革的另一重点是探索理顺墓层}3 t职能。209年3

月，丈关于推进村级体制改革试点工作的意见》出台，提出由厚

街和黄江两镇领衔试点，所下的“猛药”就是成立行政服务中

心，剥离原来各村(社区)承担的致府行政管理职能。

黄江的改革大刀阔斧，整体推进，成立政务服务中心，解决

社区(村)行政化问题，决心一步到位。厚街的改革则厚实渐

进，分步推进，先分离村级行政管理和公共服务职能，再深化村

级股份合作制改革，探索土地统筹开发。

多项改革互相映衬，引发了政府转变职能、提升行政效率、创造良好发展软环境的“核变”，形成了东莞更具活力、更加离

效的体制新环境。

服务新莞人没有终点

只要你在这里工作生活，对城市发展有所贡献，你就是东莞

市民口

邱福娣是广东韶关人，2(X妈年从广州一所大专学校毕业后，

应聘东莞阳光一小成为一名教师，教书育人至今。她来到东莞后

一直想尽办法入户，然而，此前入户东莞仅有企事业单位人才以

及特殊人才入户等途径，对于邱福娣来说，门槛太高。而20U8

年前还适用的购房入户政策，对于她这个“无房族”来说，也

是“此路不通”。

201年，东莞首次推出了积分制入户新政，<东莞市积分制

入户暂行办法》和<东莞市积分制入户管理实施细则》正式出

台，12}37}个入户指标从天而降。大专毕业的邱福娣不仅成功入

户，还获得了当年全市“积分状元”的头衔。

积分制入户的政策不仅使得更多新莞人获得市民待遇，能够

分享城市发展成果，还使得新市民的引入有了科学量化的指标与

时间表。

作为一座人T}结构严重倒桂的城市，东莞的外来人C7有800

多万。把广大新莞人纳入发展全局，一直是一项事关改革稳定的

大李，近年来东莞也一直致力于营造善待新莞人的社会氛围。

2007年，东莞将外来务工人员统一尊称为“新莞人飞20(}8

年，东莞在全国创新成立了新莞人服务管理局;2Q(1}年，东莞

开始每年一次的“优秀新莞人’评选;201年底，东莞慰间

叹扣旧户困难新莞人家庭，邀请】00个低收入新莞人的亲人来莞

团聚……

“不管你从哪里来、在什么岗位工作，只要你在这里工作生

活，对这座城市发展有所贡献，你就是东莞市民，你就应该分享

这座城市发展的成果。”这是东莞市委、市政府的庄严承诺。几

年来，东莞已逐渐形成特色一站式平台，整合政府、社会中介组织和市场等多方资源，形成一股合力，向新莞人提供精确、有效

的公共服务，实现新莞人的“市民化什。

具体来说，从2}U09年起，对新莞人子女入读公立学校实行

积分制，目前入读公校的新莞人子女.晓数已多达1. 6万。同年，

东莞还免收在公校义务教育阶段就读的所有学生书杂费，财政为

此支出12.亿元。

在就业服务方面，劳动待遇问题一直是新莞人维权的重点口

对此，东莞大幅提高新莞人的工资待遇，最低工资标准从2003

年的450元提高到目前的1XOp元;企业工资监控制度、欠薪预

誉报告制度和工资垫付制度建立，仅去年就为10万多书新莞人

追回劳动报酬2，】亿元·一