公路养护发展六大趋势

公路养护发展六大趋势

路面检测智能化

路面检测智能化分为两个阶段，首先是路面检测的自动化，与之相适应的许多路面检测设备应运而生，如路面综合检测车、横向摩擦力系数检测车、弯沉仪、激光平整度仪等等，通过这些检测设备进行路面数据自动采集。大部分路面检测设备技术是成熟的，但是路面综合检测车目前在国内还处于研究、探索、试用阶段，还没有形成规模，最具有代表性的是武汉大学和南京理工大学的路面综合检测车。第二是路面管理专家系统，其功能是将路面检测数据进行储存和分析，通过数据处理评定路面使用性能和提出养护对策。

预防性养护的常态化

从目前国内养护情况看，基本上都是事后性养护，就是出现了病害才去处理问题，而真正实行预防性养护有个过程，并且取决于智能化数字处理的准确性。

养护设备的一体化

随着高速公路的不断发展，社会对高速公路的要求随之增高，要求高速公路提供快速、安全、高效的道路运输条件，如继续采取传统的修补坑槽、裂缝等的方法，耗时长、效果差，影响道路安全畅通，其发展趋势必然是养护施工设备的一体化。如美国、德国、日本等国家生产了现场热再生养护列车，它代表当今世界养护施工机械化、一体化的发展方向，集加热、铣刨、摊铺等功能于一体，每工作日可以对1～2km沥青路面进行再生养护，大大提高了养护效率，减少了占道时间。

养护材料的节能环保化

沥青路面材料再生利用可以缓解资源压力，有利于环境保护和降低养护成本，受到了各国的普遍重视。欧美发达国家经过多年的系统研究，开发了五种再生方式以及一系列成套设备，已经形成了一套比较完整的再生技术，达到了规范化和标准化的成熟程度，部分国家出台了相应的政策法规强制规定废旧沥青路面材料必须进行再生利用。我国还处在引进、消化、试用阶段，我国大部分高速公路的沥青路面铣刨料没有得到充分的再生利用，不仅破坏了环境，浪费了资源，而且增加了成本。因此作为公路建设的工作者们非常有必要增强环保节能意识。

路面结构材料的新型化

普通沥青路面设计寿命为15年，也就是说在15年内沥青路面需进行大修养护。一方面大修养护过程中需要花费大量的时间，占用过往车辆在途时间；另一方面在石油资源日益紧张的情况下，15年进行一次大修养护经济上不尽合理，为此部分国家不惜重金研究开发路面新结构和新材料，以最大限度地延长沥青路面使用寿命。

养护施工社会化

在世界范围内发达国家高速公路管理部门与养护施工单位基本分离，其社会化程度高不高，取决于养护管理水平、技术能力的高低，我国养护管理也逐渐在向这个方向转化。

湖南养护市场化运行新模式

湖南省临武县局在总结以往实施市场化养护经验的基础上，对养护市场化运行模式进一步完善，形成一套较为成熟的市场化养护、服务模式。主要做法是：“分类承包，合同管理；跟踪考核，计量支付”。

分类承包，合同管理

大修工程“公开招包”。对大修工程采取公开招标方式确定施工承包单位，以合同管理方式执行建设项目管理规定；

中修工程“专业承包”。对中修工程（如清灌缝、水毁抢修、构造物修建、小规模的路面工程等）采取专业队伍承包方式，选用相对较固定的、有一定专业技术能力及机械设备的长期合作的社会施工队伍承包完成。承包合同明确工程量和单价，按程序验收合格后结算。施工所需设备一般由施工队负责，优先使用公路局的现有设备，结算时扣除租赁费用。特别采取分片区与有工程设备的人员签订协议，约定在同等条件下，平时公路部门优先使用其设备，在有公路应急保通任务时，其设备必须无条件的迅速集结先行投入应急抢修保通。

小修保养工程“分项承包”。对小修保养工程，先确定路况优良率指标，后在线路的沿线选择有责任心、比较扎实的人员，分段、分项目（如路肩水沟清理、路面清扫保洁、行道树维护、小量塌方和堆积物清理等）承包。一般是“一路一承包”，签订承包合同，由承包人根据里程的长短聘请适当数量的人员（一般是2公里/人）。承包人履行“平时养护、急时应急、需时服务”的职责，对“分项承包”的小修保养工程实行“不同养”：路面清扫保洁实行“经常养”，干线每天保洁一次，支线至少每周保洁一次，并不定期巡路清扫，路肩水沟清理、行道树维护、小量塌方、堆积物清理等实行“按需养”，按照需要签订分项承包合同开展养护作业。同时，承包人还负责非正常天气的路况巡查报告。

通村公路“村民承包”。对通村公路采取“行业指导，乡村负责，村民自养，以奖代补”方式，由当地村委物色人员管养，一般是一村1人，签订养护承包协议，主要负责路肩水沟清理、路面清扫保洁、道路状况（含路政方面的事项）报告。

跟踪考核，计量支付

以养护股和养护管理所为主的组织机制，解决“钱怎么用”的问题。由养护股和养护管理所组成全县公路养护管理指导考核工作机构，分类负责公路养护管理日常工作。对大中修工程、小修保养、通村公路，分门别类采取不同的管理模式，跟踪监督管理全过程，实行科学规范计量支付。

以监督指导为重点的工作机制，解决“活怎么干”的问题。按照分工，各负其责，协调配合，养护股负责计划安排、验收考核、信息统计，养护管理所负责道路巡查、技术指导、质量管理、工程计量，做到从发现问题（道路巡查）、问题处理（计划安排）、过程监管（技术指导、质量管理）到问题解决（验收、计量、统计上报）的全方位、全过程监督指导到位。

以奖惩为导向的考核机制，解决“事怎么管”的问题。对大中修工程、小修保养工程每周巡查考核一次，每月综合考核一次，每次考核结果当场与承包

人见面，并且承包人签字认可。根据考核结果，兑现承包费用。对通村公路，县局根据不同的情况，每年检查2-4次，视路况质量优劣给予适当奖励补助。

公路养护体制改革的趋势

编者按：全面深化改革是新常态的背景之一，也是应有内涵之一。十八届四中全会确定了“依法治国”的总体目标和重大任务，全面深化改革与依法治国形成互为路径的关系。就公路行业而言，养护体制改革也要有章可循、有法可依。

法律依据分析

法律依据主要是指《公路法》规定的公路养护管理体制，其中所涉及的养护主体见表格。

乡道养护主题方面，《公路法》第八条规定：国务院交通主管部门主管全面公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。说明乡道养护主体是乡、民族乡、镇人民政府。

国道、省道、县道养护主体方面，《公路法》第三十五条规定：公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。说明国道、省道、县道养护主体各级公路管理机构。

经营性收费公路养护主体方面，《公路法》第六十六条规定：依照本法第五十九条规定受让收费权或者国内外经济组织投资建成经营的公路的养护工作，由各该公路经营企业负责。各该公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满，或者经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态。前款规定的公路的绿化和公路用地范围内的水土保持工作，由各该公路经营企业负责。说明经营性收费公路主要是各该公路经营企业管理。

行政法规依据分析

公路管理相关行政法规主要是《条例》。在该条例里对以下公路养护管理内容进行了具体明确：

在养护行政监督执法方面，《条例》第七十条规定：违反本条例的规定，公路养护作业单位未按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程进行公路养护作业的，由公路管理机构责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；拒不改正的，吊销其资质证书。这说明以后公路管理体制将强化行政监管，各级公路管理机构的定位在养护上就是行政监管，也就是行政执法，包括行政许可、处罚和其他行政管理手段，也就是将现有各级公路管理机构改成行政机构。

在养护事业公益服务方面，《条例》第五十三条规定：发生公路突发事件影响通行的，公路管理机构，公路经营企业应当及时修复公路，恢复通行。设区的市政以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要，

及时调集抢修力量，统筹安排有关作业计划，下达路网调度指令，配合有关部门组织绕行，分流。设区的市级以上公路管理机构应当按照国务院交通运输主管部门的规定收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息，开展公路突发事件的监测、预报和预警工作，并利用多种方式及时向社会发布有关公路运行信息。根据这项规定，未来公路管理机构的职能不再局限于养护管理，而应加强养护事业的公益服务，例如发生突发事件时为保证公路畅通应当加强公路应急救援队伍建设，为公众日常服务提供公路交通服务等公益服务，从而全面加强公路服务功能，提升公路管理水平。

综上所述，根据安保条例第七十条，公路管理体制将强化行政监管，各级公路管理机构的定位在养护上就是行政监管，也就是行政执法，包括行政许可、处罚和其他行政管理手段，也就是将现有各级公路管理机构改为行政机构。这主要适用于公路管理局、高速公路管理局和农村公路管理局等。

公路管理机构应下设公益性的事业单位，将现有的养护抢修人员、公路信息工作人员统一放到下属单位，建议下属单位要有应急抢修中心、信息服务中心，作为公益一类事业单位，主要适用于国道、省道、县道。另外，由于政府还贷路的经营主要是靠道路通行费，因此政府还贷路管理机构的下属单位设为公益二类事业单位。

对于养护企业的定位，根据安保条例第46条，经营性收费公路，其养护就属于经营性的，未来无论是日常小修保养，还是大中修工程都应由企业来实施，而不再是事业单位。只不过日常小修保养不一定是通过招投标形式获得，可能是通过委托或者分包方式实施，而大中修工程则通过招投标给与企业。

养护是朝阳产业——“十三五”公路养护面临的形势分析和问题导向

养护是朝阳产业—需求规模巨大

从需求的角度看，公路养护事业可谓是一个朝阳产业，前景非常好。公路行业的资金需求具有以下几个特点：

一是路网需要较长的建设期才能逐步形成，建设期间投资强度大；

二是公路使用期间也需要持续、稳定、大量的资金投人；

三是公路行业资金总规模呈不断稳定上升趋势，并不会因为路网形成而大规模减少需求，因为建设是一点一点建的，但建设完成后都要养护，而且路龄越长，养护需求越高。以美国为例，美国路网总规模660万公里，每年用于公路的改造和维护资金一直在增长，1980年建设基本完成后，公路养护改造的投资在GDP中的占比一直稳定在1.5%左右；到2012年，公路的财政支出（建设、养护、管理、还息）约2200亿美元（约1.4万亿元人民币），远远高出当年大规模建设时的资金规模。目前，美国公路网的总体使用年限达到30年，公路基础设施正在老化，每年2200亿美元的投人已经不足以维持其继续保持良好的运行。为此，美国知名战略家布热津斯基惊呼：“当今世界，美国与中国的竞争很可能愈演愈烈，基础设施老化可能成为美国衰落的标志和征兆。”

截至2014年，我国公路网规模达到430多万公里。公路建设改造投资及养护和还息合计投人约1.9万亿元，总额已超过美国。我国公路行业从20世

纪80年代开始到现在大约经历了30年的建设，路网已经基本形成。预计“十三五”期我国公路行业建设投资在GDP中的占比将逐步下降，建设需求开始逐步降低但养护需求快速上升。我们预测，公路行业“十三五”养护资金需求将超过1.5万亿元的规模。

“十三五”期间，除继续有序推进新增国家高速公路建设、重点高速公路

的扩容以外，国家公路网和省道网调整后，普通国省道的总规模超过50万公

里，国省干线的升级改造将成为需求的重点。初步判断行业整体的发展趋势是，“十四五”期间，大部分省市公路建设与养护的需求将达到总体平衡，东部一些地区养护需求甚至将超过建设需求。

行业题与财税改革

固有的资金来源陷入困境

目前，公路行业的资金来源是以债务为主，专项资金和专项税费只占不到资金总数的三分之一。2011年开始，公路行业已经出现融资困难，虽然每年

完成的投资规模一直在稳步增加，但主要是依靠各种税费的增加来实现的，债务规模出现下降的趋势。

自2011年、2012年以来，之前公路行业非常成功的建设养护融资机制发生了重大变化。过去，公路行业的发展就像—辆自行车，前轮是专项资金，后轮是债务。前轮通过地方体制这根链条把后轮带动起来地方体制可大大调动地方政府的积极性。“两个轮子”就是以收费公路政策为依托的项目贷款，以及以统借统还为依托的政府贷款（即“平台贷款”）。现在出问题了，两个轮子都转不下去了，收费公路收不抵支，贷不到款，融资能力下降；地方融资平台被规范和清理，融资能力特别是普通公路的债务性资金来源大大减少。如果整个行业的融资形势就像是这样一辆骑不下去的自行车，那么我们必须考虑养护的钱在哪里？谁来保证？这是行业必须面对的非常现实的问题。

现在公路行业在资金方面陷人的困境，是长期靠负债来发展导致的结果。财政投入越来越不足，政府没钱又想干事，那么就责任下压，不断下放体制，地方想发展但没有钱，只有依托甚至依赖收费公路政策搭平台借债，债务风险也随之不断积累。在发展的过程中，当借债的主体运行不下去的时候，就再组建一个新主体，以致搭建了各种各样的融资平台和管理运营主体，随之又导致“路网不

断被分割、管理不断改体制、越还债越多”的混乱局面。因此，在目前 建设资

金没有着落、债务无法偿还的情况下，谁还能来关心养护，哪个资金能用来确保养护？

改革带来新挑战

改革改掉了专项税

十八大以后，国家快速推进财税体制改革——这是所有各项改革的突破口、具有基础性支撑作用，主要涉及三方面：

一是预算管理改革：全口径预算、透明预算，建立政府债务管理和风险预警机制，完善一般性转移支付增长机制；

二是税制改革：完善地方税体系，增值税、消费税、资源税等；

三是事权改革：合理划分中央和地方事权，理顺中央和地方收入划分。财税体制改革对公路行业发展影响巨大，比如若专项税（车购税）改为一般税将直接导致各级财政投人交通的资金，在规模、稳定性、成长性等方面直接受到影响并难以保证。特别是中西部地区，交通发展的资金来源面临更大挑战。而且，目前财政部门主张交通部门的各种资金“最好是按照公示加因素法支付”。这种方法固然简便，但测算出来的资金需求也是一成不变的，与养护资金需求的投人特点不能有效结合，将会给养护带来很大影响。

事权改革是“以事定支”

事权改革的主导思想是，变过去的“以收定支”为“以事定支”，事权的大小决定了支出规模的大小。然而，事权并不是越大越好，事权大小不仅代表资金的大小，还代表了相应的责任大小。根据事权划分的原则，中央应承担国家高速公路和部分国道的事权。对地方来说，中央事权越大对地方越有利——假如国道能够上升到中央事权，具体养护工作仍然由地方负责，那么养护资金就有了新的来源，这就改变了过去中央不给国道养护投钱的局面。所以，事权改革对公路行此来说是一个利好。

机械化养护

实施公路养护机械化的制约因素

实施公路养护机械化目前的制约因素大概有以下几点：一是公路管理部门的意识未能完全转变。几十年来的人工养护习惯及计划管理体制使人们缺乏竞争意识和危机感，对高速发展的公路交通建设给公路养护工作带来的压力未能引起高度的重视，对公路养护机械化只是作为一个口号提出，缺乏实施的热情和长远的规划。二是目前公路管理部门对配置养护机械的资金仍较缺乏，虽然机械化养护的优点有目共睹，但配置养护机械的前期投入毕竟较大，一次投入大量的资金对公路部门的决策是一个较为棘手的问题。三是目前公路养护工人的整体文化水平和专业技术素质有待提高。操作具有较高技术含量的养护机械毕竟不同于简单的传统机具，须要一个学习、培训和提高的过程。四是目前我国缺乏较成熟的、适应我国国情的专用公路养护机械。实施机械化养护的基础是有与之相适应的机械设备，而我国目前还缺乏技术成熟、适应性强、高性能价格比、公路养护道班能普遍买得起用得上的中小型多功能的公路专用养护机械。

实施公路养护机械化应解决的几个问题

要实现从人力养路向机械养路的转变，首先要转变我们公路管理部门的思想意识，对应我国公路交通的发展现状和长远规划，我们公路管理部门应以高度的责任感和使命感，眼光要与世界先进国家的技术水平看齐，抓住我国交通高速发展的大好机会，制定切实可行的计划和落实措施，以高效率、高质量、高标准的公路养护机械化作业水平为我国公路交通事业保驾护航。其次是切实的保障公路养护机械的配置资金，上级公路管理部门向下一级公路管理部门下达年度计

划时，要尽量加大养护机械购置资金总额的比例，并作为专项养护机械购置资金使用。同时在新建或扩建公路时应在工程投资总额中按比例提取一定的资金作为今后该路段养护机械的配置费用。这样通过多渠道、全方位的筹集资金，以确保公路养护机械购置资金的到位。在养护机械的配置上应遵循量力而行、按需配置、逐步完善的原则。三是加大对公路养护工人的德培训力度，对在职的养护工人进行全面的培训，全面提高养护工人的文化水平和专业技术素质，务必要求对所使用的养护机械能熟练操作和保养，对小故障能独立排除。培训方式可根据实际情况以个人自学和集中培训相结合的方式。四是加大对中小型公路养护机械的开发力度。实施公路养护机械化，配置适合本地区使用的、道班和养护中心买得起、用得上的中小型多功能养护机械至关重要。目前我国绝大部分地区在使用的养护机具大多是功能单一、效率低下，有些只是起到一种辅助运输功能，无法满足现在养护里程增长、交通流量增大、路面标准和养护质量提高的作业要求。如能配置多功能养护机械，则只需投入一台主机及相应的作业机具，便可根据作业程序快速更换机具，配以少量人力便可完成全部作业内容，即减少了设备的投入量、降低了作业成本，又保证了作业质量和降低了工人的作业强度。开发多功能公路养护机械方面，国外有不少工程机械和公路养护机械有值得借鉴的成功经验。例如美国的凯斯（CASE）公司的一种多功能工程机械Case1840，以轮式转载机为

底盘，通过液压快速接头可以快速跟换19种工作装置；又如德国慕迪卡

（Multicar）公司研制的Multicar26型公路多功能养护机，通过液压切换机构可以换装20多种公路养护作业装置。因此我国应该吸收外国的成功经验，多开发适合我国国情的多功能公路养护机械。

研制和开发多功能公路养护机械应遵循下面几点原则：一是要做到总体结构中小型化，作业功能多样化，以通用性强的主机配备不同作业机具的形式充分体现一机多功能的特点。在这方面可以在国内技术较为成熟的中小型机械通用底盘或重新研制专用底盘作为主机（基础车），操作与控制系统采用积木式模块结构并以全液压方式传动，其功能的增减通过液压集成块的增减实现，作业机具则通过快速液压接头实现联接。二是具有良好的动力性和通过性，其动力除应满足养护机具的最大负荷外，同时应使底盘具有足够的驱动率。底盘应采用全轮驱动的形式，以适应不同道路及较恶劣环境的行驶和作业要求，其最大时速应不低于

90km/h，作业速度则应在该范围内实现无级调速。三是具有良好的舒适性、安全性及环保性。要做到这一点，除广泛采用机电一体化、电液控制等现代技术外，在制造上运用C A D 、C A P P 、C A M等先进计算机技术，辅以人机工程学的设计理念，能使整机结构体现现代化科学技术的特征。四是要具有较高的性能价格比，即经济性。

目前国外较先进的公路养护机械无法在我国养护工作中普及应用，其中最主要的原应是价格昂贵。因此，我国应多开发中小型多功能的公路养护机械面向道班和养护中心使用，使公路养护作业走向机械化而且低成本、高效率保证养护跟上道路的发展趋势。