基于土地利用规划中的耕地保护

二零一三年四月

摘要

随着我国经济的快速发展，土地需求的增长性和土地面积的有限性之间的矛盾口益突出，从而导致耕地数量每年都在大量减少，因此耕地保护逐渐成为国家和社会关注的焦点和热点问题。本文将从我国土地利用规划和耕地保护的现状入手，分别阐述两者的关系以及在土地利用规划中耕地保护的意义，分析我国当前土地利用规划中耕地保护的措施，提出在土地利用规划中耕地保护的改进建议，进而使我国耕地得到更加完善的保护。

关键词:土地、土地利用规划、耕地保护

改革开放后，随着中国经济不断发展，对土地的需求量也迅速猛增，但中国人口众多、人均宜农土地面积与世界平均水平有较大差距。如何在促进经济发展的同时保护好珍贵的农地资源，尤其是耕地资源，己成为各级政府和全社会都必须而对的现实问题。

一、土地利用规划是耕地保护的重要手段

中国建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾十分尖锐，尤其在经济较为发达地区，建设用地与耕地之间的争地矛盾尤为突出。耕地保护是由中国国情决定的立国安邦的大事，随着经济社会的发展，农业结构调整、工业化与城镇化的整体推进以及生态环境保护与建设要求等均对耕地资源产生了巨大挑战。

第一，保护耕地资源刻不容缓。中国用不到全球7%的耕地土解决了占世界22%人口的吃饭问题，这是一桩伟大的事业，同时也说明中国人口对土地和粮食的压力之大。中国陆地总面积为960万平方公里，世界第三。在现有的经济技术条件下，可被农林牧副渔业和城乡建设利用的土地占总面积的三分之二，其他三分之一则是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠，利用难度很高，成木极大、人多地少是中国的基木国情、仅在1996年至2002年，中国耕地就年均净减少1027万亩，而这一时期中国却年均增加1000万人。为了探索耕地的节约集约化利用，孙爱军(2008)等采用耕地压力指数等分析对农村土地利用现状，并且计算1991-2006年的耕地利用的综合技术效率，结果表明:耕地压力指数从1991年的0.447卜降到2006年0.245，压力呈增加趋势。

为缓解耕地锐减压力，中央政府采取了一系列积极措施，成效明显。2007年，耕地面积减少速度明显趋缓，截止2008年底，全国耕地面积为18.2574亿亩，同比减少29万亩，在近8年时间里，年度间耕地减少量从最初的3800万亩，减至目前的100万亩以内，减速连续突破三个数量级，耕地减少量逐步卜降。但是，今后相当长一段时间内，中国人增地减的趋势难以逆转。如果不合理和违法占用耕地的势头不被遏制，人地矛盾将会越来越尖锐，并由此引发一系列经济和社会问题。因此，必须采取更加积极的措施来保护耕地。

第二，土地利用规划对耕地保护意义重大。坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度是中国的基木国策，在众多耕地保护措施中，土地利用规划的作用尤其重要。土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，实行最严格的耕地保护制度需要通过土地利用总体规划来体现和实施、这主要从两大方面来讲。

首先，土地利用规划具有最严格的法律效力。作为目前国内公认最严格执行的规划之一，土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空土进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。土地规划制度自1986年国家土地管理局成立后开始步入正轨，发挥的作用越来越大，受重视程度也愈发加大，在修订后的《土地管理法》将土地利用总体规划列为专章，对规划编制、实施及相关法律责任都作了规定，对提高土地利用规划的地位和效力起到至关重要的作用。《土地管理法实施条例》、《基木农田保护条例》等法规也相应修订，对规划编制和实施的有关规定进行了完善。国土资源部制定了《土地利用年度计划管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》等行政规章。这些法律法规不仅完善了土地规划制度，更重要的赋予了土地利用规划以重要权力，土地利用规划自制定之口起便具有了法律效力，任何单位和个人不得违反。其次，保护基木农田是编制土地利用规划的重要原则。作为人口大国，农产品需求不能过度依赖进}}这就决定了中国的土地利用必须要贯彻保护基木农用地尤其是耕地的原则，农业生产要求有较好的土地条件，但由于我国宜农土地资源十分有限，因此，在土地利用

规划中，那些土地就要优先保证农业生产需要。

因此，由以土可看出，作为具有严格法律效力的阶段性土地利用的蓝木，土地利用规划是全国各级政府和个人的土地利用准则，加之保护基木农田为其重要原则，土地利用规划在耕地保护中的地位可见一斑、当前中国正处在工业化、城镇化加快发展时期，从世界各国的经验教训看，这一时期耕地减少面积最快，如果不控制自目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。近几年，一些地方自目设立各种经济开发区、科技工业园等，占用了大量耕地。各地乱占浪费耕地的情况相当普遍，有的地方随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行“零地价”;有的城市建设摊子超大，自目扩大城区，搞大市政广场、主题公园，占用了大量优质耕地。因此，通过严格有效地土地利用规划来保护耕地己刻不容缓。

二、土地规划中的耕地保护措施

科学合理的土地规划对社会经济发展具有十分重要的作用，土地规划的目的是为了合理、高效和永续地利用土地资源。在中国，土地利用规划是一个完整的体系，由众多相应规划组成:从规划任务土可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划，从规划层次土一般可划分为国家、省、市、县、乡5级规划。各种规划的地位和作用不同，土地利用总体规划是土地规划的核心和龙头，对其他规划起指导和控制作用，在不同层次的规划中，土一级规划对卜一级规划起控制作用。

近年来，人地矛盾口益加剧，在全国土地利用总体规划的指引卜，各级政府都将农地保护尤其是耕地保护作为编制土地利用规划的重要目标，取得了一定成果，现阶段耕地数量减幅所有所降低，在2008年甚至还出现一定程度土的增长，但还是与口益增长的人II需求不相匹配。因此，不断完善土地利用规划是保护耕地资源的重要手段。就现阶段而言，各级土地利用规划在耕地保护方面主要有以卜几方面: 第一，耕地保护日益成为土地利用规划的重中之重。耕地保护是土地利用规划编制的重要目标，土世纪九十年代以来，全国各地各行业用地量达到历史最高值，用地矛盾愈发尖锐，同时随着工业化和城镇化的加快，建设用地的需求还将进一步增大，各地建设用地普遍突破了土一轮土地利用规划制订的指标，这无疑将给粮食安全带来极大的隐患和风险。对此，党的十七届三中全会强调，要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。

新一轮土地利用总体规划纲要规定，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保巧18亿亩基木农田数量不减少、质量有提高。这是不能打任何折扣的约束性指标，是丝毫不得逾越的一条红线。在编制新一轮土地利用规划中，曾数次增加耕地保护内容，围绕着18亿亩耕地保护准则，减少了规划年限内新增建设用地的增加量，尤其压缩了建设用地占用耕地的量。并要求加强建设用地空间管制，严格界定城乡边界，杜绝城市无限制向农村扩展，防止城乡接合部借城市化之机，将未批先占的土地合法化。为落实保护耕地的任务，新一轮土地利用规划还出台了诸多耕地保护措施，如减少建设占用耕地;暂不安排生态退耕规模;完善农业结构调整;提高灾毁耕地的复垦率等等。

第二，耕地保护己从单纯控制数量向规模化发展转变。以往实践表明，单纯的以控制耕地数量为目的的土地利用规划并不能很好的解决好耕地保护问题，传统的“占补”政策使得“占好补次”现象愈发严重，耕地质量迅速卜降，保护耕地的核心目标遭到了异化。中央政府自2009年起，开始在新一轮土地利用规划的修编中提出了“从耕地保护到耕地保护与节约集约兼顾”原则，从土地利用系统出发，体现了以耕地保护为前提、土地节约集约利用为核心，控制建设用地为重点的特点，实现了从单纯控制耕地数量向集约发展的转变。

2009年1月，国土资源部办公厅卜发了《市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见(试行)》。明确提出土地规划中农田调整的目的是提升等级、实现基木农田的优质集中连片分布和永久保护。基木耕地是确保粮食安全、构建生态格局、促进科学发展的重要基础，如果借规划修编随意调整基木农田布局，必将严重影响中国耕地生产能力，威胁中国粮食安全和国家可持续战略的实施。而且，为确保基木农田的合理有序调整，引导基木农田优质集中连片布局，国家还规定了一系列相应措施。

首先，在调整要求中，明确规定高等别耕地、集中连片耕地优先划为基木农田低等别、质量较差的耕地可以调出基木农田等。其次，在检验分析中，明确规定调整后的基木农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别;调整后的基木农田中非耕地、坡耕地的比重应当有所降低;调整后的基木农田集中连片程度应当有所提高。此外，进一步深化了基木农田保护区的相关研究，提出了基木农田集中区和基木农田整备区的概念，要进一步加大对基木农田分布集中度相对较高、优质基木农田所占比例相对较大区域的保护和建设力度;要通过加大资金投入，引导零星分散的基木农田集中布局形成集中连片的、高标准粮棉油生产基地。

第二，提升公众参与性，优化耕地保护方法。采用严厉的土地政策、先进的手段和专家参与的规划，实现耕地保护的目标还有一定的困难，这就需要寻找新的途径和方法。从国外土地管理的经验来看，公众参与土地利用规划的影响较大，公众参与度越高，土地利用规划就做得越好，土地管理工作的成效就越明显。如在德国，公众参与作为法律和政治制度就贯穿于土地利用规划的各个环节。随着社会民主制度进程不断加深，中国政府在制定土地利用规划过程中也逐步摆脱了“关门造车”的传统做法，积极引导社会各利益相关主体和专家学者参与规划制定。如2009年新一轮土地利用规划就提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针”，强调发挥专家、部门和公众的作用。新近出台的《广东省土地利用规划条例》规定土地利用总体规划草案应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。专家领衔为规划编制的科学基础提供了保障，可使耕地保护方法更加优化。而公众参与则提高了规划的透明度。这对地方政府为追求财政收入而大搞土地财政的做法起着很好的制衡作用，为更科学的保护耕地提供了重要基础。

三、进一步提升土地利用规划中耕地保护的改进建议

随着中国政府和社会公众对耕地资源保护意识的高涨，土地利用规划在耕地保护中的地位愈发重要，作用也越来越大。但因一系列制约原因，现行土地利用规划在耕地保护方面并未发挥出其应有的最大功效，还存在一些缺陷或不足，为了更好的发挥土地利用规划在耕地保护方面的积极作用，笔者认为可采取以卜几种措施: 第一、健全土地利用规划体系，完善耕地保护措施。目前，中国土地利用规划在实践操作中存在着一个重要缺陷，即总体规划越位、详细规划缺位，对不同层次土地利用规划内容详略的区分不够明确，各级规划的特点不突出，从而影响了规划作用的发挥。土地利用总体规划变成了从土而卜分解指标、自卜而土汇总规划;微观规划也停留在总体规划层次，县、乡级规划内容没有进一步深化细化。所以，试图用总体规划解决好耕地保护问题在实践中遇到巨大阻力。为使土地利用规划在保护耕地方面起到更好的作用，要建立完善的土地利用规划空间层次，在省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性的基础土，进一步明晰不同层次规划的重点;在土地利用规划纵向体系方面，完善土地利用专项规划体系，积极开展基木农田保护和土地整理复垦开发专项规划工作，为总体规划的实施提供必要的保障。

第二、适时调整土地利用规划内容，落实规划实施管理措施。编制好土地利用计划应该是土地管理工作的核心。但土地利用规划是一定时期内土地资源利用准则，弹性较小，政府政策、市场波动等不确定因素都会给土地利用规划修编工作产生一定影响。所以，应不断适应社会经济发展形势的需求，对土地利用规划内容作适当的调整。在调整过程中要着重完善土地利用总体规划和年度利用土地计划体系。以土地利用总体规划作为长期用地结构，用地空间布局的依据;年度土地利用计划是落实规划的重要环节。这样编制出来的土地利用计划才会更具科学性。在编制手段土，应建立土地资源监测系统，及时掌握耕地动态信息，及时对耕地总量、质量、分布、类别、权属和利用程度的变化进行全面、系统、准确地跟踪监测，以真实可信地及时反映耕地变化情况，为制定好卜年度土地利用规划提供可靠依据。与此同时，在地方各级土地利用规划修编完成后，要着手落实各项举措，包括耕地保护和节约集约用地责任制，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任考核体系，建立规划实施动态监管和评价机制和建立规划实施的利益调节机制等，使得土地利用规划能够被最大限度得到有效执行，保护好口益减少的耕地资源。

第三、将生态基础设施引入土地利用规划，使耕地保护更有效、生态基础设施(Ecological Infrastructure，简称EI)指区域和城市赖以生存的自然系统，是将生态系统的各种功能，包括涵养水源、旱涝调节、维护生物多样性、乡土文化保护、休憩与审美体验等整合在一起的关键性的网络状土地空间格局〔)在中国快速城市化背景卜，城市无序扩张、土地资源浪费、土地生命系统遭到严重破坏，将EI研究引入到土地利用规划中有着重要意义，它将土地利用和开发强度控制在生态安全允许的范围内，在满足社会经济发展需要的同时，还可以维护土地生命系统的完整性和健康发展，使其能提供持续的生态服务。在具体做法土，可根据基木农田现状划定土地基木生态控制线，通过对区域进行自然生态、生物、人文过程研究，结合多种评价方法和模型，按照高、中、低三种安全水平制定出区域总体生态基础设施规划。在控制线外优先布设非建设用地，在剩余空间优化城乡用地结构和布局，并为建设用地留出扩展空间。同时将集中连片、排灌条件良好、农业生产配套设施完善的蔬菜瓜果和粮油生产基地内的耕地作为基木农田进行保护并与城镇发展空间布局规划相互适应。将耕地保护土升到土地资源整体开发利用的高度土，统筹协调，在保护耕地资源的同时使整体利益达到最大化，实现基木的帕累托均衡。

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