论一事不再罚原则

论一事不再罚原则

摘要：我国行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这即是一事不再罚原则在我国现行法律中的完整体现。一事不再罚的具体涵义即是对于同一种违法行为只能给予一次同一类型的处罚。同一违法行为即包括了持续行为和连续行为，这两种行为都作为一个违法行为对待；同一违法行为同时符合两个或两个以上的法律规范所规定的行为模式时，有权机关可依不同规范对行为人做出不同类型的处罚。我国应当通过立法及法律适用，减少法规竞合、完善执法机制，建立综合性执法机构、加强监督机制建设而使一事不再罚原则得以在行政执法中为执法机关所遵守。

关键词：一事不再罚；违法行为；法律规范；法条竞合

行政权的控制是行政法的时代使命。在行政权与法律之互动关系的发展历程中，无论是在警察国家时代下的行政权受到严格限制，还是在行政国时代背景下的行政权积极扩张，行政法的基本价值追求都是对行政权之行使范围及其运行过程予以规制，防范权力的滥用以维护公民的合法权益。特别是对于行政处罚这一类行政行为而言，这种行为的做出必然会造成公民之人身、财产权利受到损害，或者其精神上承受压力。因此，行政处罚的做出更是受到了行政法的严密关注，是行政法规范的重点内容。当然，行政法对行政处罚权之规制，不仅通过具体的规则来实现，还通过行政法原则来实现。行政法原则对行政权之控制途径有二，其一是通过指导立法而规制行政权；其二是通过指导执法而防范行政权滥用。一事不再罚原则对行政处罚权之限制亦是通过以上两个途径来实现的。我国行政处罚法中即规定有一事不再罚原则，该原则还同时指导着行政处罚执法活动的开展。本研究之开展，即主要围绕着一事不再罚原则及其适用而展开的。

一、一事不再罚原则的内涵

我国行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这即是我国现行法律中一事不再罚原则的完整体现。一事不再罚原则作为一项基本的法律原则，其具有丰富的内涵。

（一）“一事”的含义

在法学研究中，进入法学学者研究视野的对象即为法律行为，无法律行为则无法律后果。同样的，对于法律而言，法律正是通过权利义务的规定而调整人之行为的，因此，行为是连接法律主体与法律的桥梁。因此，在我国探讨一事不再罚原则的过程中，这个原则中的“一事”，当然就是指法律关系主体所为的可能导致处罚的行为，即违法行为。简言之，所谓的“一事”，就是指一个违法行为，其具有以下特征：

其一，同一个违法行为本身是一个独立的违法行为。所谓的独立的违法行为，即是说违法行为本身具有完整性，其经历了从开始实施到实施终结的整个过程。这个行为符合法律规则所设定的行为模式之要求，具备违法行为所应当具备的基本要件。其二，同一违法行为指的是一个违法事实，而非一次违法事件。1所谓的一次违法事实，即是指客观世界发生的引起行政处罚关系产生、变更的事实，这个事实仅符合法律规则规定一种行为模式。而违法事件则是违法行为的集合，诸多的违法行为可以构成一次违法事件。对一次违法事实，行政机关在对其进行处罚进应当遵循一次不再罚的原理；对一次违法事件，由于其中包含有诸多的违法行为，行政机关可以对各个行为进行不同的处罚，不受一事不再罚原则的约束。其三，同一违法行为指的是违法行为的全面，而非其一部分。也就是说，当行政机关工作人员在查处违法事件时，违法行为人向执法人员作了隐瞒，从而导致执法机关仅对部分违法事实进行处罚，而没有对另外的违法行为进行处罚，则行政机关对未处罚的部分违法事实进行处罚时亦不受一事不再理原则的约束。其四，同一个违法行为指的是“同一个”违法行为，而非同一类违法行为。也就是说，在违法行为人做出了两个类别相同的违法行为之后，行政机关可以对两个类别相同的违法行为分别进行处罚，而不是将两个类别相同的违法行为进行合并处罚。分别对两个类别相同的违法行为进行处罚是不受一再不再罚原则约束的。2

1丛淑萍.论禁止重复评价与一事不再罚[J].东岳论丛，2009(6):78-83.

2王毅、徐荣春、王壹惠.论行政处罚中的一事不再罚原则[J].吉林师范大学学报（人文社会科学版），

2009(6):23-27.

（二）“不再罚”的理解

对于何谓不再罚，不同的学者具有不同的观点。有学者认为，所谓的不再罚，即是绝对的不再处罚。也就是说，对于同一个违法行为，行政机关只能给予其一次处罚；该违法行为之行为人受到处罚之后，即不再因该行为而受到其他行政机关的处罚。简言之，根据绝对的不再处罚的观点，一个违法行为仅承受一次行政处罚，退伍是该违法行为同时违法了两种不同性质的法律规范，形成了两种不同的法律关系，其也仅应当被处罚一次。绝对不再处罚观点同时还认为，一事不再处罚不仅要求行政机关不得对同一违法行为做出两个行为处罚，同时表明某一违法行为受到行政处罚后，即不能再给予其刑事处罚。绝对不再罚观点从人权保护的角度出发，对有权机关之处罚权进行了严格限制，使得违法行为人之行为事实免受重复评价，从而避免违法行为人持续处于可能受到处罚的恐惧中，从而是有利于人权保护的。然而，笔者认为，这种观点对一再不再罚的理解过于机械化，因此也不利于违法行为的纠正。例如，在某企业无证经营不符合卫生条件的食品的情形中，其无证经营不符合卫生条件的食品的行为即侵害两方面的客体，其一是工商管理秩序，即依相关工商登记办法的规定，经营食品需要进行工商登记；其二是侵害食品生产经营秩序，即依食品安全法及相关法律法规的规定，生产者生产经营的食品应当符合卫生标准。由于同一违法行为可能侵害不同的客体，而被侵害的法律关系需要通过行政责任的承担始得以恢复，因此，绝对的一事不再处罚对行政处罚权之行使的限制过大，因此不利于社会秩序的维护。3也有学者持相对不处罚论的观点。所谓的相对不处罚，即是说，对于同一个违法行为，行政机关不得依同一事实和法律依据而对其进行两次以上的处罚；对于同一违法事实，可以依不同地法律规范给予两次行政处罚。这种观点注意到了同一违法行为可能侵害到不同的客体，对于受到破坏的法律关系也给予充分的补救。然而，相对不处罚论亦有可能造成行政处罚的泛滥。例如，公民在马路上设点卖食品的行为，可能同时侵害到了卫生、食品、税收、城市管理、工商等方面的秩序，依相对处罚论的观点，卫生、食品、税收、城市管理、工商管理等部门都可以对其进行处罚，这无疑会加大被处罚人的负担。因此，从这个角度而言，相对下处罚的观点也是不合理的。

3朱新力.论一事不再罚原则[J].法学，2011(11):45-47.

如上所述，我国《行政处罚法》第二十四条即规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。笔者认为，对一事不再处罚的理解，应当结合行政处罚法的规定及行政执法实践进行理解，一事不再处罚原则应当包括以下内涵：其一，同一违法行为只能依同一事实和法律依据进行一次处罚，不同依同样的法律依据进行两次以上的处罚；其二，同一违法行为违反不同的法律规范，侵害不同的法律利益的，不同行为机关可以在其职权范围内依不同法律规范予以不同处罚；其三，对违法行为人进行罚款的，则仅能适用一次；即是说，不同机关在其职权范围内可以依相应法律规范做出罚款决定，但最后仅执行一个罚款决定，违法行为人不需要交纳所有罚款决定中的处罚金额；对于内容冲突的行政处罚则仅执行其中的一个处罚，如两个机关都做出吊销营业执照的决定，则仅执行其中的一个决定；其五，对于类型不同的行为处罚，则所有处罚都需要执行。4

二、一事不再罚原则适用问题分析

以上分析了一事不再罚原则的具体涵义，在实践中，对一事不再罚原则之执行当然需要依一事不再罚原则本身具有的涵义进行。然而，由于客观事实本身存在的复杂性，不同主体对一事不再罚原则的理解亦是不一致的。因此，一事不再罚之适用问题即需要进行深入的探讨。

（一）关于同一违法行为和同一依据的问题分析

1.同一违法行为问题分析

所谓同一违法行为，在上文中已进行了一定的论述，然而，对同一违法行为的认定，在实践中亦是一适用一事不再处罚的难点问题。笔者认为，同一违法行为即是行为人基于同一过错而实施了一个违法行为。当然，在概念上界定同一违法行为是很容易的，而在实践中对同一违法行为进行认定，则需要结合具体的情形进行讨论。其一是连续性的违法行为。例如，某食品经营者在相当一段时间内进行食品销售活动，其中数次销售不符合卫生标准的食品，且所销售的不符合卫生的食品是同一批准食品，各个销售行为的间隔时间不长。这种情况下，名片销售不符合卫生标准的食品的行为即为连续性行为，连续性行为应当作为一个违法行为来对待，执法机关不得分别对各个销售不符合卫生标准的行为进行处罚。其

4关保英.一事不再罚理论的再认识——试从哲学层面上分析[J].法律科学，2002 (1):56-59.

二是持续性行为。所谓持续性行为，即是指某一行为在相当一段时间内持续存在，表现为违法行为或其危害后果的持续存在。例如，食品生产行为需要经一定的流程后方可完成，即食品生产行为在时间上具有持续性。这种情况下，生产不符合卫生标准的食品的行为即是一个持续性的行为，尽管这个行为的完成需要行为人做出许多的动作，但其本质上是一个行为。对这个行为进行处罚，当然亦需要遵循一事不再罚的原则，行政机关不得对其进行多次处罚。5

2.同一依据问题分析

所谓同一依据，即是指行政机关对违法行为人的同一违法行为，在具有不同的法律规范规定其法律责任时，行政机关始可以对其进行两个以上的处罚；行政机关不能依同一规范对违法行为人进行两个以上的处罚。也就是说，基于依法行政的原则，行政机关做出行政行为，特别是做出对公民权益具有不利影响的行为的时候，需要有制定法上的依据，无法律即无行政。因此，规范的存在是行政处罚行为得以做出的基础性条件。6在一事不再处罚原则中，由于行政机关做出处罚需要以法律为依据，在不具有不同依据的情形下，行政机关即不得做出两个以上的处罚。

需要说明的是，在实践中，有些法律规范为同一违法行为设定了两种行政处罚权，并将两种不同的行政处罚权配备给不同的行政机关。在这种情况下，同一违法行为出现的，不同行政机关依同一依据做出两个以上行政处罚亦不违法一事不再罚的原则。例如，矿山安全法第四十四条即规定，已经投入生产的矿山企业，不具备安全生产条件而强行开采的，由劳动行政主管部门会同管理矿山企业的主管部门责令限期改进；逾期仍不具备安全生产条件的，由劳动行政主管部门提请县级以上人民政府决定责令停产整顿或者由有关主管部门吊销其采矿许可证和营业执照。这一条即设定了三个处罚权，其一为县级以上人民政府决定责令停产整顿的权力，其二为矿山管理部门吊销其采矿许可证的权力，其三为工商行政管理局吊销其营业执照的权力。在违法行为人出现矿山安全法规定的情形时，县级人民政府、矿山管理部门和工商行政管理部门依同一法律规范即可对同一违法行为做出行政处罚，这种处罚并不违法一事不得再罚的原则。7

5郑效桥.论行政处罚适用中的“一事不再罚”原则[J].电子科技大学学报（社科版），2007(2):93-96.

6马怀德.行政法与行政诉讼法[M].中国政法大学出版社，2007:96-99.

7周杏梅.也谈一事不再罚原则[J].河南省政法管理干部学院学报，2009(3):29-33.

（二）关于法条竞合问题的分析

所谓法条竞合，即是指同一违法行为同时符合两个或两个以上的法律规范所规定的行为模式，从而同时产生两个以上的法律后果的现象。在面对法条竞合现象时，一事不再罚原则怎样适用，亦是我们研究的重点问题。

1.行政法规范与刑事法规范的竞合

所谓行政法规范与刑事法规范的竞合，即是指一种行为既符合行政法规范规定的违法行为要件，又满足刑法规定的犯罪行为要件。具体而言，在我国刑法中存在着许多的行政犯。行政犯是与伦理犯相对应的一种犯罪类型，行政犯的根本特征即在于犯罪行为本身是对行政管理秩序的破坏。其中，最为典型的即是在公共交通道路上竞速行驶的行为。道路交通安全法第四十二条即起伏不定，机动车上道路行驶，不得超过限速标志标明的最高时速。在没有限速标志的路段，应当保持安全车速。因此，竞速行驶的行为违反交通道路安全法的规定。同时，我国刑法修正案（八）增设了危险驾驶罪，该修正案规定，酒后驾驶或者在公共交通道路上竞速情节恶劣的，构成危险驾驶罪。所谓追逐竞驶，是指是指行为人在道路上高速、超速行驶，随意追逐、超越其他车辆，频繁、突然并线，近距离驶入其他车辆之前的危险驾驶行为。8在驾驶机动车追逐竞驶行为中，只能行为人的行为造成了危险状态的发生，其行为方构成犯罪。因此，刑法修正案（八）即规定，只有道路上追逐竞驶方构成危险驾驶罪；如果行为人不是在道路上追逐竞驶，则是在荒无人烟的郊外、特定的练车场所或者专门的赛车车道内追逐竞驶，其行为就不构成危险驾驶。因此，竞速行驶的行为也违反刑法的规定。笔者认为，在出现行政法与刑事法竞合的情况下，司法机关已先行对违法行为人进行处罚的，则行政机关就不能再给予其行政处罚；行政机关已经给予行政处罚的，司法机关在对其进行刑事处罚时，则应当在行政处罚的幅度内进行减免。

2.行政法规范之间的竞合

行政法规范之间的竞合亦需要分两种情况讨论：其一是违法行为同时违反同一规范中的不同条款。在这种情形下，执法机关可以同一规范中的不同条款对其进行处罚。其二是违法行为同时违反不同法律法规中的条款。这种情形下，对一事不再罚原则的适用，则依上文讨论的规则进行，即同一违法行为只能依同一事

8张明楷.危险驾驶罪及其与相关犯罪的关系[J].政法学刊，2012(1):67-75.

实和法律依据进行一次处罚，不同依同样的法律依据进行两次以上的处罚；同一违法行为违反不同的法律规范，侵害不同的法律利益的，不同行为机关可以在其职权范围内依不同法律规范予以不同处罚；对违法行为人进行罚款的，则仅能适用一次；即是说，不同机关在其职权范围内可以依相应法律规范做出罚款决定，但最后仅执行一个罚款决定，违法行为人不需要交纳所有罚款决定中的处罚金额；对于内容冲突的行政处罚则仅执行其中的一个处罚，如两个机关都做出吊销营业执照的决定，则仅执行其中的一个决定；对于类型不同的行为处罚，则所有处罚都需要执行。

三、一事不再罚原则制度化及其完善

（一）加强立法及法律适用，减少法规竞合

一方面，在立法的过程中，应当坚持一事不再处罚原则的指导作用，在立法技术上减少法规的竞合，从而将法律、法规之间的重叠、交叉压缩在尽量小的范围内，从源头上解决重复处罚、多头处罚的问题；另一方面，我国行政处罚法还应当取消行政规章的处罚设定权，从而消除定处罚权的法律规范过多、过滥的现象，从源头上消除违反行为受到多种行政法律规范规制的现象。另外，在行政执法的过程中，执法机关还应当严格适用法律冲突规则，坚持特别法优于普通法（一般法）及新法优于旧法的原则，在此过程中，遇有旧法或者下位法对某一违法行为做出不同规定的，则坚持适用新法、上位法的规定，避免适用多各法律规范对违反行政做出多种行政处罚9。

（二）完善执法机制，建立综合性执法机构

一事不再罚原则作为行政处罚法的基本原则，其存在的基本功能即在于防范多头执法现象的出现，防范公民为多种处罚行为所困扰。而多头执法现象出现的原因即在于执法权的分散于各个机关中。即是说，现行法律法规将处罚权配备给不同的机关之后，对于同一违法行为，这些机关即有可能都享有执法权，多个部门共同执法即有可能违反一事不再处罚的原则。因此，为防范一事不再罚原则被违法，我国即应当建立起联合执法机制。以食品安全执法为例，中央机构编制委员会规定：农业部门负责农产品生产环节的监管；质检部门负责生产加工环节的监管；工商部门负责流通环节的监管；卫生部门负责消费环节的监管；食品药品

9叶良芳.险驾驶罪的立法证成和规范构造[J].法学，2011(2):90-95.

监督部门负责综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种监管体系的设立，固然有利于发挥各职能部分的专业优势。然而，由于食品卫生安全问题发生之诱因往往存在于生产经营的各个环节，如“三鹿”奶粉事件的出现，既有农产品生产环节中奶农往原奶中添加三聚青氨的原因，亦有加工环节检测不严的原因。这种情况下，多个部门进行联合执法，如果执法部门之间信息交通不通畅的，就有可能违反一事不再处罚的原则。基于此，我国即应当建立起综合性执法机构，整合各部门的执法力度，由统一的执法机构进行执法活动，从而避免一事多罚的现象的出现。

（三）加强监督机制建设

为一事不再罚原则适用中存在的问题，我国除了应当树立法律的权威之外，还应当建立起完善的监督机制。其一是建立起公民监督机制。在现代社会，公民对行政权运行之监督的途径是多样的，其既可以通过参与到行政权力运行过程中，通过自身程序性权利的行使而影响行政决定的做出，防止行政职权的滥用；亦可以借助新闻媒体揭露行政职权滥用的事实，从而对行政机关形成巨大的压力，防止其权力的滥用。就其前者而言，笔者认为我国应当建立完善的行政公开制度，将行政机关所行使的权力及其来源、行政权力的过程及其结果全程向公众公开，置于公众监督之下，如此即能实现公众对处罚权运行的监督。就后者而言，在现代社会，媒体是监督国家权力行使的重要力量。媒体对处罚权运行之报道能够使处罚权运行处于公众的监督之下。10即是说，如果执法机关行政行使权力的行为及其后果处于媒体的监督之下，那么这种监督即对行政机关造成强大的压力，使得公安机关在行使其权力的时候不得不考虑媒体监督的后果，因而采取更为谨慎的方式处理行政事务，进而避免其行为违反一事不再处罚的原则。基于此，我国应当制定出新闻法，对媒体监督权之范围及其途径进行明确的规定，保障媒体监督权的行使。其二是建立起完善的权力监督权力的机制。没有制约的权力必然走向腐败，对权力使用者建构严密的监督机制是防止腐败出现的根本途径。然而，当前我国对执法机关之监督是乏力的。11为使监督主体改制其监督效能，监督主体的独立地位应当得到保证。就检察监督而言，检察机关之领导关系应当从同级党委脱离，而由上级检察机关领导。与其同时，对检察官的人事任免亦应当

10章剑生.现代行政法基本理论[M].法律出版社，2008:322-326.

11赵怀良.反腐败的难点及对策[J].理论探索，2001(3):34.

由上级检察机关决定，从而使检察机关能够真正起到监督同级行政执法机关作用。就舆论监督而言，新闻媒体的新闻自由权亦应当得到保障，从而使媒体能够按照事实真相进行新闻报道，使得公众能够知悉执法机关违法执法的事实，从而对公安机关行使权力行为形成强大的制约，避免多头执法现象的出现，确保一事不再罚原则得到实现。

结论

行政处罚是行政执法的重要组成部分，处罚权是行政权的重要构成，从某种程度上而言，行政机关之基本职能即在于维护社会秩序，而行政处罚则是最为重要的方式之一。当然，由于权力都有被滥用的倾向，行政处罚权行使的过程中必然导致公民权利受到损害，因此，我国应当通过立法及法律适用，减少法规竞合、完善执法机制，建立综合性执法机构、加强监督机制建设而使一事不再罚原则得以在行政执法中为执法机关所遵守，减少行政处罚对公民造成的伤害。

****

电话：********

参考文献

[1] 丛淑萍.论禁止重复评价与一事不再罚[J].东岳论丛，2009(6):78-83.

[2] 王毅、徐荣春、王壹惠.论行政处罚中的一事不再罚原则[J].吉林师范大学学报（人文社会科学版），2009(6):23-27.

[3] 朱新力.论一事不再罚原则[J].法学，2011(11):45-47.

[4] 关保英.一事不再罚理论的再认识——试从哲学层面上分析[J].法律科学，2002 (1):56-59.

[5] 郑效桥.论行政处罚适用中的“一事不再罚”原则[J].电子科技大学学报（社科版），2007(2):93-96.

[6] 马怀德.行政法与行政诉讼法[M].中国政法大学出版社，2007:96-99.

[7] 周杏梅.也谈一事不再罚原则[J].河南省政法管理干部学院学报，2009(3):29-33.

[8] 张明楷.危险驾驶罪及其与相关犯罪的关系[J].政法学刊，2012(1):67-75.

[9] 叶良芳.险驾驶罪的立法证成和规范构造[J].法学，2011(2):90-95.

[10] 章剑生.现代行政法基本理论[M].法律出版社，2008:322-326.

[11] 赵怀良.反腐败的难点及对策[J].理论探索，2001(3):34.