第四章 政府职能

第四章政府职能

一、政府及其合法性、合理性

（一）政府的性质

1、政府的含义

国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。

政治学意义上，政府是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。

行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。

社会学意义上，一般将政府视为社会组织的一种，具有较强的政治性。

经济学意义上，政府是指以财政拨款作为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共产品和服务的单位总称。

2、政府的性质：政治性组织

?政府的行动过程是不同利益集团的博弈过程；

?政府的政治性同时也表明，政府的基本使命是谋求公共利益；

?政府的政治性还表明，政府为了实现其基本使命，必须运用其所拥有的公共权力作为强制手段来获取资源，并通过强制力来消耗资源。

（二）政府的合法性:社会契约的角度

政府合法性：政府得到社会公众的认可和支持，不仅是政府的统治和管理地位获得宪法和法律的确认，而且意味着人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们认为统

治和法律是正确的并值得尊敬的。

1、公民意见（民意）。公民意见既是公民共同利益的反映，也会逐渐凝聚为文化传统，并且还会部分地体现为宪法和相关的法律条文，而宪法和相关法律条文又为政府的行动程序、范围和限度，提供了合法性的来源。

2、国家公共权力（政治权力）。它来源于民意。政府在名义上享有，实际上行使着国家公共权力。政府的公共权力以国家暴力（武力）为后盾，具有最高强制力，适用于政府行动的每一个领域，在社会生活中的限度止于个人的“生活、自由和追求幸福的权利”。

（三）政府的合理性：市场失灵的角度

★市场制度是行之有效的资源配置基本方式，但是市场也不是万能的，市场失灵恰好

构成政府存在的合理性基础(前提)。

1、公共品。典型的公共品，由于非竞争性和非排他性特征，消费者可以通过“搭便车”方式满足自身的需求，市场制度的主体－企业（私人）出于成本收益核算难以提供；混合产品（准公共品），由于不能严格满足非竞争性和非排他性特征，市场可以提供但不充足。

2、外部效应。完全竞争市场要求参与者的成本与收益都要内在化，然而现实中的不完全竞争市场，往往发生参与者除了给自己之外还给其他人带来了收益或损害，这称其为“市场外部性”，给他人带来收益是正的外部性，带来损害是负的外部性，正的要补贴、负的要惩罚，依靠市场难以做到，即使能做到也要付出极高的费用。

3、竞争失灵。市场制度的核心是竞争，而竞争中的胜者对价格会起一定的控制甚至决定作用，从而形成垄断。垄断造成效率损失，市场无法自动均衡，只有借助外部力量－政府。

4、信息失灵。信息不对称与机会主义行为带来两个问题：道德风险与逆选择。市场机制虽然一定程度上会缓解信息不对称问题，但力量还不够，需要政府进行必要的管制。

道德风险，是信息优势者追求自身利益时损害了他人利益.

逆选择是信息劣势者根据劣势信息做出的交易选择，使劣质产品驱逐优质产品。

5、宏观经济失衡。市场经济经常发生产业和就业的周期性波动，进而导致经济萧条或经济过热，尤其在全球化竞争时代，市场本身的自动均衡功能对经济波动已经力不从心，没有政府介入，宏观经济失衡无法解决。

6、个人偏好不合理。市场中的私人决策是根据个人偏好做出的，其中有些是合理的而有些就未必合理。经济学中“优值品”与“劣值品”概念反映了个人偏好的不合理存在。

优值品：是某些能给消费者带来较大利益、而消费者本人对它的评价却较低的产品。

劣值品：是给消费者带来的益处并不大甚至是有害无利、而消费者本人评价却较高的产品。如果有些不合理偏好损害或威胁到其他人的利益，政府的强制力量就是不可或缺的。

7、收入分配的贫富分化。市场是根据个人能力来分配收入的，而个人的禀赋资源不同，对市场的贡献不同，这造成了按市场原则分配带来的结果是贫富差距，如果差距在合理的范围内，是一种激励机制，而如果是大大超过了合理范围，那就是一种约束机制甚至是破坏机制。合理的差距靠市场自动均衡难以实现，必须借助政府的干预。

二、现代社会的政府职能

（一）政府职能模式的变迁

1、自由放任时期－——“守夜型”政府（小政府）

?此阶段的意识形态主要是斯密的《国富论》和杰斐逊起草的《独立宣言》，前者确立

了自由放任时期的经济原则，后者确立了政治原则。二者都把政府权力的集中看作是对老百姓的巨大威胁。崇尚古典自由主义。

?斯密强调“看不见的手”（市场）的力量，从而为政府规定了三项任务：国防系统；

司法系统；公共机构和公共工程。

?杰斐逊强调自由至上，政府的责任是保护个人自由和权利，同时要限制政府。

★

2、福利国家时期－——“干预型”政府（大政府）

?此时期的意识形态、理论基础是庇古的福利经济学和凯恩斯的国家干预经济理论。

?庇古明确提出政府对收入分配进行调节的原理，把传统经济学的个人自利研究方向

转到了社会福利。成为福利国家理论的先驱者。

?凯恩斯则以有效需求不足为前提，论证了国家干预经济的必要性与可行性，即通过

经济政策调节社会总需求、实现经济稳定。

?庇古和凯恩斯没有否定市场的基础地位，而是弥补市场经济的缺陷，目的是保护自

由竞争。政府干预的界限在于提供消费倾向和引诱投资两个方面。

?凯恩斯的国家干预理论与罗斯福的“新政”思想共同推动了西方国家福利社会的建

设，西方发达国家的政府职能模式从“守夜型”进入了“干预型”。

3、新公共管理时期－——“有效型”政府（强政府）

?此时期分为两个时期，前期的意识形态、理论基础是崇尚“新自由主义”的“公共选择

理论”，后期加入了具有“社群主义”特征的“市民社会理论”，以及具有“综合特征”

的“治理理论”。

?公共选择理论，在政府职能问题上，既可以看作是向古典自由主义的“回归”和“修

正”，表现在，他们既强调“小政府”的意义，政府应该是市场机制的捍卫者与推动者，而非干预者与替代者，同时也强调“强政府”的概念，政府在维护社会公正与经济发展上，提供法律和秩序。总之，它强调“企业型”政府。

?市民社会理论，强调政府应该将公共权力回归于具有公共关怀美德的自治群体（自

愿者组织、第三部门等）。

?治理理论，强调社会自治组织、政府与市场的联合共治。

总之，目前西方理论界与实务界达成了基本共识，即建立一个“有效”的政府模式。

当然，有效政府模式在当前还尚未成形，仍然处于实践探索阶段。

（二）政府职能模式的现状

◆从横向来看，主要概括为如下三种：

政府规制型——美英模式

?充分鼓励自由竞争；

?主要用财政和货币政策来调控市场；

?不制定政府经济计划和系统的产业政策；

?对企业依法实行必要而严格的管制；

政府引导型——欧洲模式

?自由竞争与政府控制并存

?经济杠杆与政府引导并用

?经济增长与社会福利并重

政府主导型——东亚模式

?政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则；

?利用利益机制诱导企业的行为；

?利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展；

?通过行政指导来说服企业服从政府的意图。

◆从纵向看，有效政府是各国政府在实践中应该努力的方向，

（三）现代政府基本职能的内容

1、政治职能：提供政治秩序，促进民主发展

提供政治秩序的核心是维护统治阶级的合法性。

包括：有利于统治阶级掌握政权的制度环境；军队、警察、监狱等暴力机构；政府网络结构及必要的附属设施；保障政府机构及人员的合法权益；向社会和公民征收赋税、劳役和兵役等等。

促进民主发展，就是保证每个公民都有参政议政等宪法赋予的权利，任何组织和个人不能凌驾于其他公民之上。

2、经济职能：维护市场秩序和促进市场健康发展

市场秩序的提供者，确定法律基础以保护产权，防止利益主体受到侵犯；

市场秩序的仲裁者，保持私人部门的竞争环境，防止垄断出现；

市场发展的促进者，提供社会所需的基础设施和基本服务。

3、调节职能：实现经济与社会的协调发展

保持宏观经济的稳定；

维护收入的公正分配；

实现充分就业；

4、救济职能：提供社会保障和环境保护

社会保障：各种社会保险安排；社会福利制度；自然灾害救济。

环境保护

（四）政府部门履行职能的工具选择

1、政府部门直接“生产”

2、委托给非营利性组织

3、委托给公共企业

4、委托给私人企业

5、政府管制

三、政府运行的效度问题

1．前提假设：“经济人”

分析方法：方法论的个人主义倾向

研究对象：政治交易中的个体行动者的行为

2.公共选择及其与私人选择的区别

?公共选择：就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

?公共选择与私人选择的区别：

表达偏好的方式不同；

个人偏好表达对决策结果产生影响的大小不同；

偏好显示的程度不同；

偏好体系不同；

强制性。

3.基本内容

?宪政理论：政府权力与公民权利的相互制约，限定政府的职能与活动范围。

?政治制度理论：投票规则理论：偏好不同如何形成集体的意志

选举竞争理论：投票者主权在多大程度上类似于消费者主权

官僚政治理论：调和公务员自身利益与投票者利益的冲突

4.公共选择理论的核心命题：政府失灵论

A. 含义：是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足。公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或效率降低，政府的活动达不到预期的目等情况。

B. 政府失灵的表现形式（原因）：

a.公共政策失效

决策信息的不完全性；

选民的“短视效应”和“理性而无知”。

b.政府机构工作的低效率

与市场按照价格供给单位产品不同，政府是按照预算供给总产出，而且政府基本上是产品与服务的垄断性供给机构，因此，没有降低成本的内在动力。

政府活动与产出之间，由于不能持续检测，对其公共服务的质量进行评价十分困难；对公共服务进行检测的广大选民的偏好难以达成一致，甚至在某种程度上还会产生偏好传递或表达的失真；由于信息不对称，预算资助者对政府的预算/产出的审议制度约束力有限。

c.政府的内部性

政府的内部性，是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标，而非公共利益或社会福利。有如外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个

重要原因一样，内部性被认为是非市场缺陷及政府失灵的一个基本原因。

内部性的内容主要包括权力、货币收入、安全、职位奖金、享受的待遇等等。

d.寻租的影响

租或租金：指政府干预或行政管制市场形成的级差收入，也即超过机会成本的差价。

政治创租是指政府官员用行政干预的办法增加企业的利润，人为地创设出租金，诱使企业向他们缴纳“贡款”作为得到租金的条件。

政治抽租是指政府官员故意提出某项会使企业利益受到损害的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分利润与政府官员分享。

寻租：是为对己有利的行政干预而进行的游说活动，是用较低的贿赂成本获得较高

的收益或超额利润。其实质是追求非生产性经济利益。

★总之，政府在运行之中也和市场一样存在着失灵之处。但这些失灵并不表明政府在现代社会中的职能降低，作用弱化。

C. 政府失灵的纠正及防范

a.改革公共决策体制及政治制度：

?进行立宪改革；

?对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束；

?完善表达民主的方式以及发明新的政治技术。

b.用市场力量改进政府效率：

?在政府内部重新确定竞争机制；

?在高层行政管理者中建立发挥个人积极性的制度；

?更多地依赖于市场机制来生产某些公共物品或公共服务

四、入世与中国服务型政

（一）中国传统政府职能的基本特点

★中国传统的政府职能模式与高度集权的计划经济体制相一致，政府包揽一切经济和社会事务，政府干预是资源配置的主要手段，市场很不发达，社会和公民处于从属地位，属于典型的管制型政府职能模式。

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?3、政府机构不断膨胀：政府增加一项新的职能，就设立相应的职能部门。

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（二）入世对政府职能的基本要求：建立服务型政府

世界贸易组织（WTO）的三个基本原则：

?1、公平贸易原则：非歧视

通过最惠国待遇和国民待遇原则来实现。要求成员国必须建立公开、公平、公正的国内市场秩序。

?2、自由贸易原则：最少程度干预

减少和取消各种市场准入限制，政府只能以关税作为贸易门槛，并不得随意提高关税。

?3、透明度原则：行政公开

各国政府要保持本国商业环境的稳定性和可预见性，正式实施的有关进出口贸易的

各种政策、法律、法规、条例等等都必须公布。

三个原则的精神要求政府不能干预企业和市场的自由竞争，政府要由管制者转变为服务者。

服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架

政府。

（三）服务型政府对政府职能转变的要求

?1、管理理念的转变：由“管制”转向“服务”

?2、政府管理范围的转变：由“大政府”转向“小政府”

?3、政府办事规则的转变：由“黑箱操作”转向“公开透明”

?4、政府管理方式的转变：全方位的变革

?从直接管理向间接管理转变；

?从部门管理到行业管理、再到一般市场管理转变；

?从命令式管理向服务式管理转变；

?从个别管理向一般管理转变。

（四）服务型政府建设的基本思路和措施

1、进一步调整政府职能范围

?继续进行行政审批制度改革；

?进一步加大政府规范和监管市场的力度；

2、继续健全行政法制

3、进一步处理好政府与企业的关系

?要改变政府对国有企业的管理方式；

?建立和完善面向所有劳动者的社会保障体系；

?建立和完善以间接手段为主的面向全社会的经济管理调控体系。