(完整版)江苏城乡一体化案例分析.docx

江苏城乡一体化的探索与实践

时间：2010-05-17已有2052人阅读过

中央强调，我国在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化

新格局作为根本要求。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。这是从中国特色社会主义事业发展全局出发提出的重大战略

任务。作为城乡二元结构的转型大国，我国正步入城市化时代。无论是扩大内需、调整经济结构，还是实现公平发展，都离不开城乡一体化的相关政策与改革的突破。“十二五” 、“十三五” 期间，将是我国打破城乡二元结构、实质性推动城乡一体化的关键时期。这是我国确

保经济持续增长的基本动力和重要条件，也是城乡居民共享繁荣成果，实现城市化与全面建设小康社会目标的客观要求。

一、江苏较早就走“城乡结合”之路

江苏在新中国成立初期是个农业大省。1952 年全省国内生产总值48.41 亿元，人均国内生产总值 131 元，一、二、三次产业增加值之比为52.7 ： 17.6 ： 29.7 ，整个国民经济是一个以农业为主导的经济。江苏人多地少，资源短缺，人均占有耕地水平只有全国的80%，矿产资源潜在价值只有邻省山东的16.9%，山西省的 3.5%，但区域条件相对较优，经济基础相对较强，长期以来为国家所做的贡献相对较大。建国以来的前20 多年，国家的建设重点不在东部沿海，对江苏的投资相对较少，但凭借自身独特的区位优势和人文条件，江苏走出了一条自力开发、自主发展、外向开拓、城乡结合的发展道路。江苏依靠农业的原始积累，

发展农村工业。1972 年，二次产业（主要是工业）增加值的比重才开始超过一次产业（主

要是农业）增加值的比重。自50、60 年代萌芽， 70 年代初步发育，江苏创办了初具实力与

规模的社队企业。改革开放以来，伴随着公社制度的解体，社队企业转化为乡镇企业。政府放宽政策限制，对乡镇企业采取了一系列优惠政策，国家调整经济结构，优先发展轻纺工业，

为乡镇企业发展提供了宽松的市场环境。江苏抓住有利时机，乘势而上，使乡镇企业“异军

突起”。不仅促进了经济发展，促进了工业化，还带动了小城镇建设。伴随着乡镇企业的发

展，江苏发展了协作经济，较早走上了依靠市场、城乡结合推进城市化和工业化的发展路子。

上世纪 60 年代中期，江苏召开了第一次城市工作会，提出了工业支援农业，城市支援乡村，城乡结合，繁荣江苏城乡经济的要求，初步形成了城乡一体的发展格局。80 年代初期，江

苏召开了第二次城市工作会议，提出了“以城市为中心，小城镇为纽带，以广大农村为基础，

发展城乡经济、科技、文化网络”的思路。那时，国家在江苏投资建设力度逐渐加大，江苏

利用工农业发展基础较好、中小企业众多灵活的条件，放开搞活省内城乡市场与商品流通，

大力发展与省外的物资、经济技术协作，积极组织省内外企业和城乡企业之间各种横向经济

联合，引入大量的物资与资金，率先发展城乡企业群体、企业集团，以此为核心，组织专业

化协作，在增大城乡经济总量的同时，扩大江苏城乡产品在全国市场的销售，使江苏城乡经

济实现了多年的高速增长，走出了有江苏特色的城乡结合发展经济的成功之路。

二、江苏实现城乡一体四大突破

江苏在改革开放以来持续快速发展的实践中，始终以发展为主题，持续探索以体制转轨促经济转型，在既合乎中国特色又具有江苏特征的社会主义建设道路上实施一系列的内在变

革，在推进城乡一体化中实现了四大突破，走出了具有自身区域特色的以工促农、以城带乡、

城乡联动发展的成功之路，城乡一体化发展态势领跑全国。认真总结这方面的经验，对学习实践科学发展观，既具有理论研究价值，更具有实践指导意义。

1.空间规划上突破城乡分割。

进入新世纪第一个十年的中期以来，江苏按照“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的发展思路，把城市和农村作为一个整体，统筹规划、合理布局、协同推进。突破城乡分割，实

现规划城乡全覆盖。各地按照城乡总体规划，制定科学合理的村庄布局规划，引导和推进农村社

区建设，带动农村生产生活环境的改变。自 2002 年以来，《江苏城镇体系规划》、

《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》和《徐州都市圈规划》陆续被批准实施。此外，江苏还积极开展沿江城市带规划、沿江轨道交通线网规划、沿海城市带规划、沿江风光带规

划的编制工作。江苏在推行城乡一体化中坚持规划先行，在搞好城镇空间布局规划、村镇布

局规划的基础上，推进重大专项规划向农村延伸。江苏的实践表明城乡统筹、城乡一体化是

一项系统工程，涉及面广，建设任务重，树立系统观念，立足现状，统筹规划，重点突破，

有序推进，充分利用优势领域的扩散效应带动整个统筹工作的全面发展是当前建设社会主义

新农村的重要举措，对于实现城乡经济、社会和环境协调发展具有重要意义。

2. 产业布局上突破城乡分离。

改革开放前，江苏农村基本处于传统农业社会，农业结构单一，生产力水平较低。改革开放后，江苏在农村推行联产承包责任制的基础上，抓住我国传统体制下放开计划外“市场调节”一块的机

遇，以工业为主的乡镇企业迅速崛起，农副工全面振兴，并带动农业外的商、运、服多行业综合

发展。这是江苏以农村工业大发展率先突破原来粮食为主、单一种植业的

农村产业结构，实现了向以农业为基础、多行业综合发展的产业结构的大变革。相应地，江

苏加速推进了农村社会化的分工分业和由自给半自给经济向着较大规模的商品经济的转型。

在这转型转轨过程中，带动了江苏数以百万计农民的非农化大转移。随着以农村工业企业在

市场化机制下供产销联动的展开，江苏突破“农村农业、城市工业”的传统城乡分离格局，

城乡经济从原来彼此封闭半封闭的状况转变为城乡相互开放、要素双向流动，超前一步促成

了城乡市场的通开和商品、要素市场体系的发育成长，使江苏加快了向与现代社会化大生产

相应的大市场、大流通转型的步伐。

江苏坚持以城带乡，推动城乡联动发展。抓住对外开放机遇，以引进外资为目标，城乡联动快速推动工业化、信息化和城市化，超前开拓一条以引进和利用国际工业资本的新路，

经济发展出现由面向国内为主向以外促内、内外互动、以城带乡、城乡联动的历史性转变。

自昆山市在全国第一个“自费”兴建工业园区创造出“昆山之路”后，昆山经验很快在苏南

地区“放大”。苏南开发区在带动现代工业发展的同时，还促成了城市的外延扩展和内涵深

化。城乡工业企业通过联动全面推进企业制度创新，单一的公有制集体经济转变为以国资、

外资、民资为主的混合型经济。各地还跨出城乡界限的行政区划，迈开了产业集聚化的步子，许多农村工业企业向大中城市及其开发园区集聚。江苏由此实现了经济快速增长的持续推

进，地区生产值年均基本实现两位数增长，用几十年时间跨越了发达国家一、二百年的工业化发展路程，在全国领先，为世界罕见。江苏现已进入到工业化中后期，在历年全国百强县

市排名中总有五分之一以上是江苏的县市，并总有六、七个县市进入前十强。预计今年江苏经济总量超过 3.3 万亿元，按可比价算，比1952 年增长 146 倍；预计人均国内生产总值达

到 42700 元，超过 6000 美元，比 1952 年增长 69 倍。

3.制度管理上突破城乡分治。

改革开放初，江苏和全国其他地方一样，不仅城乡二元特征明显，而且沿袭计划经济体制时期的制度和管理，包括在严格户籍制度下实行城乡分治，行政壁垒森严。随着改革开放的深入，城乡交流趋于活跃，江苏超前增强了对城乡“二元对峙”传统制度和习惯行为的冲

击力，由协调农工矛盾，逐步提高了破解“三农问题”的自觉性，先是采取“以工补农”、

“以工建农”的形式和制度，协调农工利益关系，后实施以城镇（包括开发区）为载体的城

乡工业联动发展。进入新世纪后，超越“块”自发展老路，又开拓了以大中城市为主导，以

县城经济为基础、以小城镇为纽带的城乡协调发展新路。科学确立城乡规划区、工业生产区、农业发展区、农民居住区和生态保护区。苏州市针对江南水乡特点，按照“现代社区型”、“集中居住型”、“整治改造型”、“生态保护型”等 5 种模式，分类指导新村建设和农村社区建设，努力展示吴文化、水文化的传统风貌和深厚底蕴。张家港市正全面建设“协调张

家港”，真正达到以人为本，各个文明形态协调提升，经济社会协调发展，三次产业协调带

动，内力外力协调联动，城乡建设管理协调并进，各种利益关系协调统筹，普惠共享机制协调构建，人与自然协调和谐。

江苏在全国率先实施了区域供水，到 2007 年，苏锡常地区所有的乡镇和农村基本实现了区域供水全覆盖，宁镇扬泰通区域供水通水比例达 50%。江苏还在全国率先实施了“组保洁、村收集、镇转运、县（市）集中处理”的城乡一体化垃圾处理模式。江苏 97%的行政村

通了客运班车，30%地区的农民坐上了公交车。现在全省行政村已基本实现“七通”，即通

电、通公路、通公交、通自来水、通电话、通有线电视、通宽带网。

4.社会发展上突破城乡对峙。

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，江苏按照以工业化致富农民，以城市化带动农村、以产业化提升农业的思路，从经济社会发展、劳动力就业、社会保障和公共服务管理等方面，突破城乡对峙，全面推进城乡一体化，促进先进要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播。党的十七届三中全会召开一年来，江苏积极推进农村改革发展，全省农民专业生产组织，正呈现出以农业适度规模经营、现代高效农业、农业特色产业基地建设“四位一体”整体推进趋势。全省合作社总数居全国第二，成员数和出资额均居全国第一。苏州通过推进农村专业经济、土地股份和社区资产等三大合作，

实现“承包经营权换股权”和“社保、农民宅基地换住房”，让已经离开农业、离开农村、从事二、三产业的农民自愿进城。对农村资源整合后新增的土地，按照4：2：4的比例分配，40%用于农民居住安置，20%用于新型工业化，40%用于现代服务业发展，新增的土地收益主要

归农民所有，让广大农民公平合理的分享工业化、城市化发展成果。苏州现已基本形成覆盖

城乡居民的较高水平的社会保障体系，农村劳动力的非农就业率已达85% ，农村劳动力参

加社会养老保险待遇和养老补贴的老年人比例为99%，农村基本医疗保险覆盖率为97% 。至此，苏州已基本实现教育、文化、医疗、社保等基本公共服务城乡均等化。

江苏从加快发展农村文化卫生教育事业，建立农村社会保障体系等方面大力发展农村社会事

业。在 36 个县（市、区）开展了新型农村社会养老保险试点，初步建立了覆盖城乡居民的

基本医疗保险制度，新型农村合作医疗农民参合率稳定在95%。从 2007 年开始，江苏建立

覆盖城乡的最低生活保障制度和保障标准增长机制。全面建立被征地农民基本生活保障制

度。让在城镇稳定就业的农民工逐步纳入城镇社会保险范围。

三、积极开创城乡一体化新局面

虽然，江苏坚持城乡统筹发展取得了突出成绩，但不能不看到，一些制约江苏农村农业发展

的深层次矛盾和体制性障碍仍然存在，主要是城乡二元结构尚未根本打破，农村经济体制不尽完善，农业生产发展层次不高，城乡居民收入差距仍在扩大，城乡公共服务还有较大差距。

应当进一步坚持科学发展观统领下的城乡统筹发展，积极开创江苏城乡一体化新局面。

1.加快城市现代化步伐。

江苏正以加快城市现代化作为推进江苏城市化的主要驱动力，进行城市的高起点规划、高标准建设、高水平管理，进一步完善功能，增强其集聚力和辐射力，不断提高以城带乡、以工

促农的强度，加快城乡通开，畅通城乡之间各种资源和要素的双向流动。城市既要尽可能吸纳农村富裕劳动力，又要鼓励、支持、引导优质生产要素向农村转移。用城市的民资、工商

资本和外资开发农业，建设农村；用城市高素质的人才和先进技术去带领农民致富。

2.走符合江苏实际的城市化道路。

江苏人多地少，城镇密集，将走以大城市发展为主导，促进大中小城市和重点中心镇协调、

集约发展的具有江苏特色的多元协调发展城市化道路。努力解决人口、资源、环境问题，建设资源节约型和环境友好型城市。增强城市对农村的辐射带动作用。走以结构转换型城市化，带动人口转移型城市化的新型城市化道路。工业“下乡”与农民进城相结合。着眼优势互补、互惠互利的产业分工，建设新型城乡关系。大中城市从扩大规模为主转到提升功能上来，重点发展现代服务业和高新技术产业，工业特别是劳动密集型产业转移到郊区或县城去办，农村人口走离土不离乡与离土又离乡相结合、异地转移与就地转移相结合的路子。发展城市经济与发展县域经济相结合，发展现代工业与发展现代农业相结合。创新农业生产方式，提高农业生产流通的组织化程度。重点搞好县城和若干重点中心镇建设，使之成为连接城乡的纽带。

3.着力解决好新形势下的“三农”问题。

在新的发展阶段，既要围绕“农”字做文章，又要注重从“农”字以外找出路。要用先进适用技

术对农业和整个农村经济进行根本改造，通过工业化和城市化实现大量农业人口向非农产业

转移。坚持强农为本，强化农业基础，强化农村发展，强化农民权益，进一步让农业强起来，

农村活起来，农民富起来。以发展现代农业、现代农村，培育新型农民为目标，加快建设生

态农业、绿色农村，努力提高农民组织化程度。改变农民弱势群体地位，提高其对资源控制、社会行动和利益表达的能力，使国家“善政养农”的政策有一个与之相匹配的受用主体，提高政策和资金扶持的实效。在农民的“地权、民权、选举权”上给与充分的保证。给与农民长久

的土地承包经营权，在坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则下，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。同时实行最严格的耕地保护制度和最严格的集约用地制度，保护农民的土地权益。进一步扩大农民民主权利，奠定农民维护发展权益的政治基础，使农民在政治上不再是“矮子”，可以充分运用自己的选举权选出自己的代表，运用自己的话语权表达自己的利益要求，平等地参与国家重大方针政策的决策，提高自己的合法权益。

4.坚定不移地深化农村改革。

进一步贯彻落实十七届三中全会精神，努力开创农村改革发展新局面。把破除城乡二元结构，加快形成城乡发展一体化新格局，作为今后一个时期农村改革的重点，全面推进农村制度建设和创新。努力在加大统筹城乡发展力度、建立城乡发展一体化机制上，在稳定和完善农村基本经营制度、规范和创新农村土地管理制度上，在创新农村金融体制、建立现代农村金融制度上，在积极培育农民新型合作组织、在创新农业组织新形式和生产经营方式上，在大幅度增加“三农”投入、完善农业支持保护制度等方面取得新的突破。

5.统筹协调城乡一体，同步推进城乡文明。

坚持以工促农、以城带乡、产业互动、市场互补的原则，合理配置公共资源，协调城乡利益关

系，加快实现社会事业公共资源均等化，统筹协调城乡建设规划、产业布局、基础设施、公共

服务、劳动就业一体化，同步推进城乡物质文明、精神文明、政治文明、生态文明。以

民生为本，从群众最关心、最直接、最现实的利益问题着手，让城市与农村的居民都能享有基本公共服务，使社会事业公共资源逐步均等化。逐步实现城乡劳动就业同工同酬、建设用地同地同价、基本公共服务同等待遇。以规划领先促进发展领先，以机制创新增强内在活力，以城市文化提升城市品质。努力做到城乡经济发展同步优化，城乡居民素质同步提高，城乡管理体制同步完善，城市环境建设同步推进。

作者系江苏省城市发展研究院院长、教授