杭州外来少数民族流动人口管理

杭州市少数民族流动人口社区管理机制探讨*

提要：城市多民族社区建设是我国城市社区建设和城市民族工作的重要内容。本文通过对杭州市社区的实地调查，分析了杭州市社区少数民族流动人口的新变化，探讨了杭州市社区的管理模式，在总结经验和分析存在问题的基础上，提出了相应的对策建议，以有助于促进城市多民族和谐社区的建设。

关键词：少数民族流动人口社区管理杭州市

作者陈东恩，杭州师范大学钱江学院社会工作专业教师（邮政编码310012）。

社区作为社会管理服务最基层的落脚点，是各类社会群体的集聚点和多种社会矛盾的集中点。社区管理是社会管理的基本单元和基础平台。随着城市化进程的加快和人口流动的加速，城市少数民族流动人口也不断增加，成为了城市社区的新居民。对于这类特殊群体的服务和管理，无论是管理理念、体制机制，还是法律政策、方法手段等，当下的社区管理层面都存在着诸多问题。在新形势下，如何做好少数民族流动人口的社区管理和服务，构建民族关系融洽的和谐城区，是摆在各级党委、政府面前的新课题。

2011年8月至11月，笔者以杭州市西湖区翠苑街道九莲社区、黄姑山社区、文新街道湖畔社区、灵隐街道求是社区和下城区潮鸣街道等5个社区为样本，对杭州市少数民族流动人口的社区管理机制进行了调研。调研主要采用问卷调查和访问调查两种方式：一是问卷调查。针对少数民族流动人口和社区工作者分别发放问卷进行调查。二是访问调查。采用座谈会和个别访谈相结合、以个别访谈为主的形式，访谈的主要对象是西湖区委统战部和区民宗局领导、社区主任、普通社区工作者、少数民族从业人员、社区居民等。最终，一共完成了23位相关人员的访谈，整理了访谈资料，并收集了相关文字材料（文中数据来自本次调研）。

一、杭州市少数民族流动人口的现状、特征及现实需求

（一）杭州市少数民族流动人口的基本状况及特点

1．数量增加较快，来源地广泛，民族成分多。浙江省城市少数民族人口，以外来少数民族流动人口为主。截至2011年底，已经有159万少数民族流动人口，是全国输入少数民族人口最多、少数民族流动人口增长最快的省份之一。杭州市现有常住人口796万，常住少数民族人口4.48万，有42个少数民族成分；外来在杭创业、务工的少数民族10.2万人，占在杭务工人员的5.1%，来自全国27个省、市、自治区，主要来自贵州、湖南、青海、广西、重庆、云南、新疆等省市。人数较多的民族是苗族、土家族、回族、壮族、侗族、畲族、布依族、满族、维吾尔族、彝族等。

2．劳动年龄人口占多数，文化程度偏低。从年龄结构看, 在杭少数民族流动人口中劳动年

龄人口占绝大多数。下城区的调查数据显示，18—30岁的1373人，占58.2%；31—40岁的545人，占23.1%；41—50的184人，占7.8%。青壮年是少数民族流动人口的主流。

从性别看, 在杭少数民族流动人口性别比不均衡，男性占71.08%，女性比例明显偏低。

从婚姻状况看，在杭少数民族流动人口中，已婚占49.1%，未婚占50.9%。两者相差不大。

从受教育程度看，在杭少数民族流动人口的文化程度普遍偏低。下城区的少数民族流动人口中，16.43%小学毕业，50.16%接受过初中以上教育，有4.44%的文盲，他们中有的甚至不通汉语。据青海省化隆县驻杭办主任介绍，受经济条件限制，该县目前人均受教育年限仅4.2年。

3．从业范围特点鲜明，行业相对集中。本次调查数据表明，在杭少数民族流动人口中自营小生意者所占比重最大，为31.4%，其次是合同制工人和临时工人，分别为29.1%和20.3%，只有4.0%的人有自己的产业。另外，少数民族流动人口中餐饮服务人员( 43.1% )和商业服务人员( 13.3% )比例最高, 各类专业技术人员也占有一定比例( 10.5% )。个体经营者中以从事民族特色的小餐饮为主，这部分少数民族流动人口主要来自青海、甘肃、宁夏、新疆等地区，如兰州拉面、烤羊肉串、贩卖葡萄干等在杭城也确有市场。从经营形式上看既有固定经营式，也有流动经营式。固定经营的以餐饮面馆居多，从事服务人员也多以同乡少数民族为主，特别是兰州拉面馆，发展较快。据不完全统计，在杭的兰州拉面馆已有500多家，从业人员主要以回族和撒拉族为主。流动经营的一般沿街叫卖，二至三人一伙，没有固定摊点和经营地域，而这类人员更易与当地居民和城市管理者产生矛盾和纠纷，管理比较困难。

（二）杭州市少数民族流动人口的现实需求

1．短期流动性减少，长期居留杭州的愿望强烈。大多数少数民族流动人口不同于早期的临时性季节性流动，呈现出新的特征，即越来越趋向于长期居留在城市社区。在杭的500多家兰州拉面馆，近3000人的经营队伍，99%以上都没有杭州户籍。尽管没有落户，杭州实际上已经成为广大少数民族创业的乐土、生活的家园。笔者调查的47名拉面馆从业者，在杭州市工作、生活时间，最短的10个月，最长的8年，平均为40个月（4年左右）。

由于受到教育水平的制约，在杭兰州拉面馆从业的回族、撒拉族人员，基本上只在拉面馆里工作，没有接触过其他工作，也没有接受过职业技能培训；若拉面馆倒闭了，他们就很难有选择其他职业的机会。尽管如此，相当一部分人仍然选择留在杭州，而不选择回到流出地。这种情况表明，外来的少数民族流动人员存在着暂住人口常住化倾向，决不能再简单地用暂住人口和流动人口的方式来管理，需要社区纳入常态化管理。

2．取得合法经营执照难度较大，希望了解少数民族权益保障政策法规。调查显示，少数民族流动人口在杭州主要以务工经商谋生。但是, 他们要取得合法经营资格却比较难。以兰州拉面馆为例，其中证件齐全的合法经营者还不到整体的10%。而那些没有经营执照者或因租赁手续不规范，或因租赁店铺和经营项目受城区改造、卫生防疫、环保要求等客观因素影响而无法正常申请证照, 由此引起的与邻里或城管部门的矛盾时有发生。因此，对少数民族流动人口的合法经营权益的管理有待完善。

受访的少数民族流动人口中，希望了解杭州有关少数民族权益保障和民族政策的比例高达44.6%和46.8%，在其反映的全部需求中位居前列。在座谈中也明显反映出，不仅许多外来少数民族流动人员对一般外来务工者的居住证和营业执照办理以及求助渠道等基本权益知之甚少，而且连不少有户籍的少数民族人员对少数民族补贴和优惠等政策的具体内容、落实渠道等也并不知晓。这说明目前有关少数民族政策及其权益保障方面的社会宣传教育还不够普及，亟待加强。

3．社区参与不足，亟需建立社会支持网络。杭州少数民族流动人口的社会关系主要基于老乡、家庭与工友形成的非正式网络关系，他们与城市居民之间近乎处于“平行生活”的状态，是“没有互动的共存”。不管是已有的城乡差距，还是作为城市新移入者的居民的特定需求，这些少数民族已成为城市中最脆弱的群体，缺乏可及的社会服务，社会资本缺乏，社区参与不足。95%以上的人从来不参与社区组织的会议或活动，八成以上的少数民族流动人口不知道相关信息，而回答“经常参加”“有时参加”和“很少参加”的受访者总体比例分别不足1%。由此可知，建立完善的社会支持系统，加快社区融入，已成为改善少数民族流动人口城市生活的现实需求。

4．少数民族子女“入园”入学难，就学成长需求迫切。随着少数民族人员大量涌入，他们的家庭成员也随之一起来到杭州，使得他们的子女就学、成长、教育需求日益突显。虽然杭州市出台了流动人口子女就学的政策，但少数民族子女就学仍存在相当大的难度。有一部分少数民族家长提出了就学申请。据笔者调查，仅西湖区拉面馆经营者子女申请2011年9月入学入园的就有20人，其中申请入幼儿园的5人，小学新入学的8人，小学插班跟读的4人，中学入学的3人。经过西湖区教育局、民宗局、街道社区等多方协调，申请获得了成功。而有不少学龄儿童并未提出入学和入园申请，原因是多方面的：一方面，少数民族流动人员家长忙于生计，对子女教育不够重视；很多家长希望孩子早工作，减轻经济压力；家长的文化程度普遍偏低，办事能力有限，加之穆斯林清真饮食需要，多数学校不能满足，同时两地教育水平差距大，孩子的普通话和英语能力相对较低。另一方面，杭州目前的政策未能明确来杭少数民族青少年的就学问题，少数民族学校偏少，杭州市仅有西湖区杭州师范大学附中设有新疆班，招收少数民族学生。现行政策下入学所需证件较多，收集全部所需证件困难大，同时学校的承载力有限，造成入园入学“难”。因此，解决少数民族流动人口子女的就学成长问题，是社会管理者必须面对的课题。

5．亟需涉及少数民族群众风俗习惯的服务。从清真食品的取得看，杭州市清真餐饮业无论是质量还是数量，基本可以满足穆斯林群众的饮食需求。有专门的清真肉食供应点，建立大型的冷库，保障了兰州拉面馆等餐饮业的肉食需求。比如，黄姑山社区新开张的一家拉面馆，从清真肉食冷库一次性订购8吨牛羊肉，基本能保证3年的需要量，为抵御较快上涨的牛羊肉价格做好长期的储备。但杭州的牛羊肉主要来源于青海等地，价格受到原产地的制约；特别是近几年牛羊肉价格大幅度上涨，影响了穆斯林群众饮食的需求。

从穆斯林群众的入土需求看，杭州建有少数民族专用墓地，允许回族、维吾尔族等国内10个少数民族人口就地安葬。但对于大量涌入的少数民族流动人口，现有墓地处于饱和状态，无法满足少数民族就地安葬的需要。

从少数民族群众的宗教生活看，杭州的凤凰寺是唯一的伊斯兰教礼拜寺，每周五都有大量的穆斯林信众参加宗教活动。据笔者调查，仅撒拉族就有300多人每周五参加凤凰寺的宗教活

动，他们均来自青海省海东地区。在九莲社区经营兰州拉面馆的撒拉族老板就是其中之一，他们全家来杭州3年，一直在九莲社区经营兰州拉面。按照伊斯兰教规，每天做5次祷告，每周都参加凤凰寺活动。因拉面馆生意比较繁忙，而凤凰寺距离相对较远，参加活动深感不便。因此，建立相对近便的宗教活动点，是他们迫切的需求。

二、杭州市加强少数民族流动人口社区管理的实践

针对少数民族流动人口面临的一系列现实需求，学界引入西方“社会排斥”与“社会融入”理论加以研究。有学者指出：社会融入主要指外来人口进入流入地之后，不断地在就业创业、娱乐消费、语言文化、社会交往和心理认同等方面进行种种调适，在适应自身所处的生存环境的基础上与周围社会逐渐融为一体的过程和状态。也有学者将流动人口社会融入内容归纳为：第一，经济融入：包括就业市场、收入与消费水平、职业地位、社会福利与社会保障等内容；第二，社会融入：包括社会交往、朋辈群体、社会组织、支持网络、婚姻选择等内容；第三，政治融入：合法的市民身份、政治参与等内容；第四，文化融入：包括对城市社会规范的习得、城市语言的学习、城市文化的认同、理解等内容；第五，市民社会与少数民族流动人口之间相互接纳、认同的程度等。少数民族流动人口在城市经历了从“流入到生存、适应再到融入”的过程。

无论从哪个角度看，少数民族流动人口进入城市后，城市各大小社区成为他们安身立命的重要场所，也成为他们融入城市社会的重要平台。社区作为社会的细胞，作为社会管理的基石，发挥着越来越重要的作用。

杭州是新中国第一个居委会的诞生地，是新中国基层群众自治组织建设的发祥地，社区管理和服务一直走在全国的前列。对于城市少数民族流动人口的社会融入和社区融合，杭州市同样进行了有益的探索。

（一）以“三级民族工作网络”夯实民族团结的基础

杭州市成立了由分管副市长担任组长，25个相关部门负责人为成员的杭州市城市民族工作领导小组，并明确了各部门的职责；各区、县（市）也建立了相应的民族工作领导体制，健全了区、县（市）、街道乡和社区村三级基层民族工作网络，形成了党委统一领导，有关部门各司其职、密切配合、通力协作的城市民族工作格局。

下城区北部东兴街道、石桥街道少数民族流动人口较多，居住相对集中，社区建立了民族工作网络机制，真正做到民族工作“有人管事、有人干事”。把做好民族工作的重心放到社区，聘请了在少数民族群众中有威望、热心公益事业者担任社区民族工作小组的成员或顾问，充分发挥他们直接面对群众，明情况、易沟通的优势，在宣传政策、反馈信息、沟通感情、搞好服务、协调关系、化解矛盾等方面做了大量工作。

“三级民族工作网络”工作机制的建立，切实规范了社区民族工作的管理，对认真落实好民族工作的七项制度起到了积极作用，使民族工作在社区做到了有目标、有计划、有措施，达到了长效管理的效果。2009年，杭州市下城区天水街道被国务院授予“全国民族团结进步模范集体”称号。

（二）以健全的管理制度构建民族团结的机制

为了给少数民族群众提供一个良好的社区治安环境和生活环境，使少数民族群众能够在社区内安心经商、工作、生活，西湖区社区实行了“三项制度”：第一，参政议政制度。为使少数民族群众能够及时了解掌握党和国家民族工作方针、法律法规，社区组织各级少数民族代表和政协委员积极参与到社区的建设中来，定期或不定期参加社区的各项政务公开会议。这样，不仅使少数民族群众充分了解社区工作情况，社区也能及时了解少数民族群众对政府、社区建设的意见和建议，起到了社区同少数民族群众的桥梁纽带作用。第二，定期联系制度。西湖区制定了与青海化隆、海东等驻杭机构联系工作制度，以便调节涉及少数民族的治安纠纷。每季度由区民宗局、派出所、社区和青海化隆、海东驻杭机构人员召开一次联席会议，通报社区治安情况，征求大家对社区治安的意见和建议，并就加强少数民族流动人口服务与管理进行沟通协调，针对平安创建工作存在的问题和薄弱环节，共同研究制定防控工作重点和措施。第三，信访接待制度。社区充分做好少数民族群众的来信来访工作，对他们反映的情况，尤其是困难情况全面记录在册，并及时协调妥善处理，对因各种原因暂时不能解决的，及时说明情况，做好解释工作，取得理解和谅解。

（三）以丰富的活动载体营造民族团结的氛围

通过丰富多彩的活动，营造社区民族团结和谐的氛围。在少数民族传统节日期间，很多社区都要举行联欢活动，共庆节日。继2008年举办全市性少数民族才艺大赛后，2010年又连续举办了“三月三”民族文化节、“九月九”少数民族文艺晚会。在社区组织的共建和谐社区文艺晚会中，受邀参加的各民族同胞欢聚一堂，载歌载舞，其乐融融。社区在群众中广泛开展了《城市民族工作条例》宣传周、民族知识抢答赛、民族知识讲座、民族团结进步演讲比赛、民族工作进社区等活动，并在社区大力宣传汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间互相离不开的“三个离不开”思想，营造人人关心民族工作，个个维护民族团结的良好社会氛围。通过这些活动，宣传了马克思主义的民族理论、党的民族政策和少数民族的风俗习惯，使各民族群众在活动中增进了了解，加深了友谊，促进了团结和稳定。

2011年，在杭州市创建全国文明城市活动期间，杭州市唯一的少数民族群众性组织——杭州市民族团结促进会，向在杭少数民族同胞发出了一封题为“携民族同胞，手绘文明城市图”的倡议书。倡议在杭少数民族同胞“从自己做起，从身边小事做起，行文明事、做文明人，为杭州市创文明城市发挥自己的智慧和热情，尽自己的一份责任”。同时，市民宗局还邀请部分市民族团结促进会会员进行了座谈交流，进一步传达杭州市创建文明城市的有关文件和会议精神，要求广大会员在创建活动中积极发挥好“信息员”“调解员”“督察员”的桥梁作用。

伊斯兰教协会利用每周五主麻日活动的机会，由阿訇向前来过宗教生活的穆斯林群众开展“行文明事、做文明人”的主题宣讲，使“文明理念”深入人心。

杭州市民族宗教事务局副局长、杭州市民族团结促进会副会长吴国强说，通过新老在杭少数民族人士结对帮扶的方式，架起了民族工作部门与外来少数民族群体之间的互动平台。这种通过“手拉手”促进“心连心”的沟通机制，大大提高了杭州市城市民族工作服务与管理的有效性和针对性，也将大大增强互信，加深了解，消除隔阂，增进友谊，促进团结。

（四）以优良的服务搭建民族团结的桥梁

由于少数民族流动人口一般属于城区中的弱势群体，因此，杭州市认真贯彻民族平等和民族团结政策，在制定有关政策和管理办法时，强调少数民族流动人口的合法权益，把服务工作放在各项工作的首位。从社区民族和谐的视角出发，将“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”的凝聚力抓手运用到少数民族工作中，立足重点服务，诚心化解矛盾，做实依法维权。

一是在少数民族人员经商、就业、子女入学方面，优先考虑，尽量给与协调解决。对少数民族生活困难家庭、残疾人家庭，积极开展帮扶活动，尽力给与资助。例如，灵隐街道求是社区通过走访了解到，一位从西藏那曲回杭州治病的寇先生，夫妻双方都没有工作，生活困难。社区民族工作协调小组及时发动干部群众捐钱捐物，使他们度过难关，同时根据政策为他们全家办理了低保金，还为他们解决了孩子上学的问题，寇先生对社区为他们提供的帮助深表感谢。二是对来杭经商的少数民族单位和个人，热情服务，提供方便，主动为他们解决困难。针对少数民族经营户对当地工商、税务和城市管理政策不了解等情况，加大宣传和管理力度，规范市场秩序，组织工商、税务、公安等部门上门进行宣传，为少数民族群众提供优质服务。

三、杭州市少数民族流动人口社区管理存在的问题与对策

经过多年的探索和努力，杭州市少数民族流动人口社区管理虽然取得了一定的成绩，但随着社会的发展，工作中依然面临着一些困难和问题，需要引起重视。

（一）存在的问题

1．思想认识不到位。首先是对我国多民族的基本国情认识不够。城市化进程中，少数民族人口的流动是社会发展的必然趋势，是不以人的意志为转移的社会发展规律。但有些部门和极少数基层干部认识上不到位，思想上对来杭少数民族的服务管理没有引起足够的重视，甚至产生排斥心理和不满情绪。

少数社区工作人员对少数民族流动人口持有偏见与歧视。访谈中一家兰州拉面馆撒拉族老板说：“我在九莲社区开拉面馆3年了，这是社区居委会的工作人员第一次踏进面馆。”社区工作人员则说：“那些少数民族管他干嘛，咱不管。我这里只管有杭州市户口的。”

其次，不少社区缺乏服务意识，没有切实保障少数民族的平等权益，为正常的管理工作埋下了隐患。少数民族管理和服务依托社区，是切实做好服务少数民族群众工作的必然要求。调研中发现，少数民族居住分散，杭州各个社区都有少数民族人员，但绝对数量少，容易被忽视，加上人员职业构成复杂，各行各业都有，工作难度很大。

2．工作力量不够强，各区民宗部门力量薄弱。杭州市各行政区中，大多数民宗部门仅有1到2人，同时还负责本辖区宗教事务管理，力量单薄。同时，区街社区管理普遍缺失。虽然杭州市在街道层面确定了分管领导和兼职的民族宗教工作人员，但没有将其单列为一项工作，缺少必要的专项经费。社区民族工作联络员全部是兼职，承担的工作涉及几个部门数十项，在社区日常工作中民族工作很难摆上重要位置。一旦遇到问题不知从何下手，容易错过将问题处理在萌芽状态的良机，从而使问题扩大化、复杂化。在访谈时，当问及“街道对少

数民族流动人口管理有何专门举措”时，有一个街道的工作人员惊讶地回答：“少数民族流动人员的管理？太专业了吧？街道怎么可能专门出台少数民族流动人口管理方面的东西，况且我们这儿少数民族本来就不多，流动的更少，哪有精力来管。”

3．管理手段简单化。由于各民族文化背景不同，语言、习俗和宗教信仰上有着差异，加上个别基层执法部门工作中嫌麻烦，不愿管、不会管，导致对待少数民族情绪急躁，工作方法上采取简单粗暴的方法，或者采取“一刀切”，或者不一视同仁，容易引发执法部门与少数民族群众间的对立甚至群体性冲突，进而可能影响到民族关系。而这类事情一旦发生，往往影响较大。比如在兰州拉面馆的管理上，政府多个部门参与管理工作，工商、税务、环保、城管、民宗等多部门职责交叉，多头管理，职责不清。民族问题无小事，但在面对复杂的涉及少数民族问题时，往往出现各部门推诿、逃避现象，造成管理缺位，导致矛盾升级。

（二）对策建议

1．采取杭州市少数民族流动人口社区管理新方式

由于目前杭州市在少数民族流动人口服务和管理方面的局限，特别是尚未建立起有效的管理模式，并且由于少数民族流动人口居住分散、流动性大、调查有难度的缘故，政府部门对辖区内少数民族流动人口的数量只有大体估计，而没有比较准确的统计。加强地方政府部门工作主动性，是杭州市少数民族流动人口管理工作必须首先解决的问题。以往“两级政府、三级管理、四级网络”这一传统的、单一的行政化和单位化的自上而下社区管理体制，很难适应现代较为复杂的混居社区类型以及“以人为本”构建和谐社会的新型社会管理目标。目前我国城市对外来人口的管理基本上沿袭了计划经济体制下的思路，采取以公安部门为主、自上而下的防范型管理模式，过分侧重治安管理和整治打击，对外来人口管理多、服务少。因此，切实转变政府职能，实现政府工作重心下移，从“堵、防、控”为主导向“疏、导、解”为主转变，从管理主导型向公共服务主导型转变，以提供有效的公共产品服务社区，引导社区居民自治，已显得十分迫切。这是社区管理体制改革的一个难点，也是社区管理体制改革成功与否的一个极为关键的重要环节。今后，必须适应现代法治社会要求，充分发挥政府的主导作用，将原有依靠行政权力强制管理为主的防范性管理模式，向依靠法律制度管理和协商服务为主的平等型、服务型、参与型管理模式转变，妥善解决少数民族流动人口在就业、居住、子女教育方面普遍面临的困难。可以在政府的统一领导和有关职能部门的积极配合下，基层社区以社区资源为基础，运用社区管理的机制和手段对外来流动人口实施管理。建立社区化的管理模式，既能堵塞外来人口管理中的许多漏洞，又能通过社区工作为少数民族流动人口切实提供服务和保障，促进流动人口参与所居住社区的服务和管理，从而增强其社区意识，培养其对城市的认同感和归属感，促使少数民族流动人口更快地适应和融入城市。为此特别要做好以下两点：

一要提高思想认识。首先必须提高政府职能部门和街道对少数民族流动人口管理的认识，把工作对象转变到少数民族流动人口和少数民族世居人口并重上来。在城区中开展少数民族流动人口的管理工作，还要转变管理观念，注重服务性管理。要在工作中确立“服务与管理并重，寓管理于服务之中，管理就是服务”的理念。在服务中掌握情况，争取管理工作的主动权；在服务中消除各种因不适应而可能导致的冲突；在服务中做好日常管理事务，使少数民族流动人口尽早更好适应城市社会。

二要抓好宣传教育。由于少数民族流动人口中的许多矛盾和问题都与民族素质及民族间相互了解程度密切相关，因此，工作中首先要注意抓宣传教育，并根据不同对象有所侧重：在对社会各界的宣传中，要重点宣传民族团结、民族平等和少数民族流动人口给城市带来的正面效应，以消除民族歧视，促进民族和谐；对政府管理部门则要重点宣传民族政策法规，宣传少数民族的风俗习惯，帮助他们掌握民族工作常识，要求他们尊重民族风俗习惯，注意工作方法；对少数民族流动人口，则要重点宣传国家法律法规和我市的有关政策、规定。街道、社区专刊可开辟少数民族专栏，用具体生动、循序渐进的方式宣传民族知识、政策和法规，让社区居民了解少数民族的风俗习惯，增进对少数民族同胞的理解和尊重，同时也让少数民族知道保护自己权益的方法。

2．构建杭州市少数民族流动人口社区管理新格局

少数民族流动人口服务和管理工作要树立社会工作思路。社会工作有着健全的理论体系，为民族工作提供了新的方法和视角；社会工作能够充分发挥各种非政府组织的功能和作用，有利于改善民族工作主要依靠“自上而下”政府行为的局限，优化资源配置；社会工作具有灵活多样的工作方法，能够将民族工作从不相统属的条块分割模式转变为以块为主的社区模式，有利于扩大覆盖面，提高实效性。要以社区建设为平台，以各类专业社会工作为载体，以专业社会工作者为重要力量，创建“社区、社团、社会工作”三社互动和“社会工作、义工”两工联动的机制，形成“政府主导、社会参与、民间运作，社工引领、义工服务、群众得益”的少数民族流动人口社区工作格局。

社会工作者是社区资源的筹集者、使用者，也是社区工作计划的制定者，是社区其它助人网络的连接者，是社区中最核心的要素。社会工作者凭借专业知识和科学的助人方法，能够为社区居民提供优质服务，可以使接受服务者提升社会功能，同时对社区居民实施“情感补足”。即营造“爱”的环境，用帮助、关怀、爱护使他们感受到温暖，从而增强社区居民的主体意识。社会工作通过广泛地开展小组工作、社区活动等，能增强社区居民之间了解和信任，以改善社区居民的人际关系和丰富社区居民的文化生活。社会工作介入城市社区工作领域，一方面，表现为叠加式的服务。即向陷入生活困境的社区居民争取物质或现金给付或援助，以满足其基本生存需求的同时，再向其提供技术培训、信息咨询、心理辅导、精神慰藉、行为矫正等非现金、非物质型服务。另一方面，表现为嵌入式的服务。即将社会工作的专业服务实施于社区工作的过程中，用社会工作的价值、理论、知识、方法去开展社区工作，以使城市社区工作人性化、更富有成效。因此，社会工作积极介入城市社区工作领域，既可以维护社区弱势群体的基本权益，也可以加强社区居民的能力建设。

在杭的少数民族，他们中有相当数量的伊斯兰教信徒。伊斯兰信仰使他们不愿意接受别人的施舍，即物质帮助。在访谈过程中，他们更多的是要求给予信息、教育、再就业帮助，还希望街道和居委会能够关心他们，为他们的居住和日常生活中遇到的歧视或伤害提供精神慰藉和法律援助。所以，社区工作者要在社区内实施社区动员，宣传民族政策和民族知识，促进不同民族居民间的了解与接触，改变社区成员对少数民族流动人口的排斥态度和行为。

杭州的社区工作虽然走在全国前列，但是人才问题非常严峻。社工招聘不断，但专业人才还是偏少，且流失严重。杭州市从2008年国家开始实行社会工作师职业资格考试以来，只有1030人取得助理社会工作师职业水平证书，近400人取得社会工作师职业水平证书。而杭州有近900个社区，专业人才极度匮乏。因而，招募义工，为义工提供一定的助人方法培训

是一个便捷的办法。义工与来杭少数民族流动人口可建立一对一的关系，直接为他们提供如普通话辅导、家教服务等各种服务。义工们可以是社会从业者、社会工作者，也可以是在校大学生，特别是在杭州学习的少数民族大学生。

要积极发挥少数民族社团（如街道、社区少数民族联谊会）的作用。少数民族社团既是少数民族自治性的组织，也是一种重要的社会力量，在联系少数民族流动人口与政府和社会之间起着桥梁作用。他们一方面可将少数民族的意愿和要求反映给政府有关部门，增加了少数民族流动人口和政府间的交流；另一方面在加强本民族内部凝聚力、维护民族传统文化方面都起到了政府无法替代的作用。在解决少数民族流动人口问题上，要充分利用少数民族民族认同感较强的特点，鼓励民族社团参与到与少数民族利益相关的问题处理中来，为各种民族事件的解决提供一个全新的途径。街道、社区可以和少数民族联谊会及社区内有影响的少数民族企业签订共建协议，积极参与开斋节、元宵节、社区节、旅游节等社区组织的重大活动，在社区和谐文明建设中发挥积极作用。有条件的社区可开办社区民族学校，为少数民族同胞提供继续教育的机会，增强他们与社区的融合。

3．创新杭州市少数民族流动人口社区管理新机制

做好少数民族流动人口的服务与管理工作是一项综合工程，如何使少数民族流动人口的管理工作纵向延伸，横向拓展，单单靠民宗部门是无法开展也无法完全胜任的。只有通过整合资源、互通信息、互相协助支持，形成齐抓共管的责任和局面，才能达到“联络少数民族流动人口有渠道、落实政策措施有载体、处理棘手矛盾有帮手”和对少数民族流动人口“市民化管理”“亲情化服务”“人性化执法”的目标，以解决少数民族流动人口遇到的困难与问题，使其逐渐适应城市社会，增进与社区的融合与认同，发挥应有的积极效应。

结合杭州市社区管理实际，推广“网格化管理、组团式服务”和“民族工作示范社区”，是比较有效的做法。所谓网格化管理，即根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理，它是一种数字化管理模式。组团式服务，即根据网格划分，按照对等方式整合公共服务资源，组织服务团队，对网格内的居民进行多元化、精细化、个性化服务。网格化管理、组团式服务，就是依托信息网格技术建成的一套比较精细、准确、规范的综合管理服务系统。政府通过这一系统，为辖区内的居民提供主动、高效、有针对性的服务，从而提高公共管理、综合服务的效率。推广“网格化管理、组团式服务”，有助于加强与少数民族单位与少数民族家庭的联系，通过定期进行走访、慰问，听取他们对民族工作及少数民族流动人口管理的意见和建议，共同做好社区内民族团结进步工作。

从社区民族和谐的视角出发，要将“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”的凝聚力抓手，运用到少数民族流动人口服务和管理工作中，加强重点服务，诚心化解矛盾，做实依法维权。可以在少数民族流动人口比较集中的街道、社区建立少数民族流动人员联络点，由街道少数民族流动人员联络组组长、少数民族工作信息员共同负责接待，了解情况、听取诉求，协助职能部门为少数民族同胞解决租赁住房、寻找经营场所、子女入学、办理经营执照等实际困难，使少数民族流动人口“有事找得到地方，有困难找得到人”。有条件的地方，还可以积极引导他们投资更广阔的产业领域，并在税收优惠政策，提供小额创业贷款，加强职业、技能培训等方面为他们提供方便。在民族特色行业的发展方面，可帮助他们建立行业协会，加强行业自律，树立民族品牌。应加大示范力度，以点带面形成网络。建议开展“民

族工作示范社区”创建活动，引导少数民族在社区的舞台上展现才能，服务居民，促进城市多民族和谐社区建设。

*杭州师范大学“城市学研究”专项课题（2011csx17）。

参考文献

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