权力的制约与监督

权力的制约与监督

一、权力制约理论的历史演变

权力制约原则是资本主义国家的分权制衡原则与社会主义国家的权力监督原则的总称，其存在的历史基础和现实前提是国家与社会的分离，社会成员获得了私人意义上的“市民（居民）”和“公”意义上的国家公民两种身份。一方面，他们为了培养独立和健全的人格，保留“自律”的空间，要求限制国家权力的恣意。另一方面，他们为了满足和实现自我利益，要参与公共决策和公共事务管理，并在这种过程中监督、制约、评判政府和公共权力活动的合法性。同时因为参与能力和参与环境的局限，导致国家权力的所有者与行使者二元对立，为了保证行使公共权力的行使不脱离人民的掌握，防止损害大多数人的利益，必然要寻求制约和监督公共权力的机制。

分权理论是古希腊学者亚里士多德提出在其《政治学》一书中提出“一切政权组织有三要素——议事职能、行政职能和审判职能。”其后经古罗马思想家波利比阿继承发展。近代分权学为洛克所倡导，孟德斯鸠加以发展完成。洛克在《政府论》中将国家权力分为立法权、执行权和对外权。洛克认为以上的三种权力不能集中到一个人和一个团体手中。否则就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力为个人或团体谋取利益。法国思想家孟德斯鸠进一步发展了分权理论，他把国家权力分为立法权、行政权和司法权，主张司法独立。他强调，由于任何政府都有腐化的趋势和扩张权力的自发倾向，为了防止专制，应当实行以权力制约权力的政治权力结构。孟德斯鸠提出并奠定了三权分立与制衡理论基础，其实质是反对和防止国王的专制统治，以保障谋求发展的新兴资产阶级所需要的自由，协调整合统治力量的方法和手段。到18世纪，美国的汉密尔顿、杰佛逊等人一方面将“分权理论”具体运用到了国家机构的创建和宪法的制定实践中，从而使“三权分立”由理论变成现实。同时他们又发展了“分权理论”，将联邦与各州纵向分权与制衡纳入分权体系。恩格斯从人民主权理论出发，并且为了矫正资本主义国家因实行“三权分立”理论的历史给理性评说。在那些确确实实实现了各种权力分立国家中，司法权与行政权是完全独立的。马克思在1831年对黑森宪法的赞扬也证明了他对权力的制约的重视。他说：“没有哪一部宪法对执行机关的权限作如此严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并给司法机关以广泛的监督权。……高等法院有权对有关任免制度的一切问题作最后的决定，对政府活动进行监督，并且把违反宪法的官员送交法院审判，

即使下级执行上级的命令亦不例外。”

二、权力制约在我国宪法中的体现

社会主义宪法是一种新型的国家理念，规划国家权力的所属和运行以及与公民权利之间的关系。因此，它力图克服资本主义国家“三权”分立的诸多弊端，更注重权力的整合，强调国家权利行使中的互相配合，强调国家权力的统一与行使效率。但社会主义宪法未放弃权力制约原则，我国宪法就比较系统全面体现了权力的分配与制约原则，表现在：

第一，在人民代表和国家机关及其工作人员关系上，规定人民代表要由人民选举产生，对人民负责，接受人民的监督。人民有权对国家机关及其工作人员提出批判、建议、控告、检举和取得赔偿的权利等，重在人民权利的势能控制国家权力的动能。

第二，宪法规定全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会行使立法权，国家主席是国家最高代表；国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关；中央军委是领导全国武装力量的机关；人民法院是国家的审判机关，人民检察院是法律的监督机关，这样我国宪法实际上遵循了分权制约原则。

第三，宪法规定国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，因此我国人大及其常委会有权制约它所选举的国家机关，但我国宪法并不像资本主义宪法那样在赋予立法机关反制立法机关的权力。

第四，我国宪法为充分保证执法机关正确执法，充分保障人民的民主权力，明确规定，行政机关和司法机关在本系统内的监督和制约。

三、权力制约与民主

我国国家机构实行的组织原则是民主集中制，是“议行合一”的巴黎公社的组织政权原则发展而来。1945年中国共产党提出建立新民主主义共和国的联合政府主张，毛泽东进一步系统阐述了民主集中制是建立建设新民主主义共和国国家政权机构组织原则，指出“新民主主义政权组织应实行民主集中制，由各级人民代大会决定大会方针，选举政府。是民主的，又是集中的，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才能表现广泛民主，使各级人民代表大会有高度权力，又能集中外国家事务，并保障人民负一切必要的民主活动。”明确指出人民政权国家机构的建立建设，要在人代表大会根本政治制度框架内，按照民主集中制原则，划分国家机关及其关系，保障民主权力。

一枚长6厘米，宽3厘米的理财审核公章，被河北省邯郸县的村民

劈成三瓣儿，命名为“三段章”，分别由选举产生的民主理财小组成员保管。村级财务下账报销时，必须经理财小组成员逐一审核分别盖章，三章合一后村支书方能签字批准，会计方可记账。（4月15日《中国青年报》）。

这“三段章”制度及其取得的效果据悉实施六年来效果良好，“三段章”有效管住了“一支笔”。2004年邯郸县242个行政村的村级财政在这一制度的把关下，共减少不合理开支100多万，涉财上访为零，村级招待费实现零花销。

然而，“三段章”只不过是分权制约村级财政权的开支权力，还有村级财务的收入，村级公共事务和行政事务等又如何进行制约和监督呢？虽说，我国广大农村实行村民自治委员会制，国家行政组织机构分中央与地方，地方分省、县、乡镇三级。其它任何一级政府的管理方式和程度就是指导公共决策的民主化，只有实行民主化，才能提高政府决策的科学化。

在我国现阶段，政务公开是实行民主管理的好办法，公开政府决策、基建项目、干部奖惩、人事任免、招待费用等信息。一方面老百姓有知情权，另一方面利于对官员的监督。这种公开就是民主内涵之一，实行民主管理可以达到行政权力的制约。

报载，在北欧公务员是最没有隐私权的群体，只要用了纳税人的钱，就必须“见光”。例如，公务接待，公务员接待了什么客人，吃了多少，花了多少钱，都会在互联网上列出清单。公务用车、出差乘飞机、住酒店都有严格的规定，不得超标。典型例子：芬兰中央银行的行长，有一次在公务接待中点了一道鹅肝菜，互联网上公开菜单后，给传媒发现曝了光，属超标，结果只好引咎辞职。北欧国家一直是世界公认的“最清廉的国家”，腐败的发案率极低。

北欧国家的廉洁，我认为“透明公开”功不可没，使权力得到有效的制约和监督。这些国家立法实行信息公开，所以透明和公开很彻底。国家每一笔收支、公务员的个人财产都必须公开，以便民众和媒体监督。

我想，如果有一天，我国政务公开能真正公开政务活动的所有信息，那么我国腐败案件发案率会大大下降，1000多亿的公款吃喝也会大大减少，政府的可信度会极大提高。

四、分权制约与反腐

（1）制度建设与反腐

被称为黑龙江省“第一贪”的马德在其任职绥化市委书记期间，非常“重视”廉政制度建设。然而，当他大肆卖官、非法敛财2000多万

元的犯罪事实大白于天下，人们才明白：贪官的制度建设只不过是场作秀闹剧。

马德任职期先后推出《干部推荐责任制》、《领导任前公示制》、《常委投票表决制》、《干部考察预告制》、《领导班子成员廉政述职》等一系列制度，反复强调要“坚持用好的作风选人，选作风好的人”，但背地经营“官帽工厂”，升官要用钱，保官位要用钱。马德安败露后，涉案官员多达265人，10个县市50%的处级干部牵连其中，仅绥化市各部门“一把手”就有50多人。

制度的规范性、稳定性和约束性，如果没有强有力的监督措施保证跟时，再好的制度也会失效，形同虚设。中央制定的《党内监督条例》，目的就是在体制机制上强化监督力度。我们不缺少制度，关键是真刀真枪执行。

（2）分权制约与反腐：以权力约束权力

人们常把受贿、贪色与腐败混为一谈，其实腐败是权力的腐败，而受贿则是腐败的结果，即使在权力制约与监督机制相对成熟的国家，受贿也是很难被发现的，而权力上的腐败是很难逃脱制约与监督。在权力制约与监督相对成熟国家，他们是从权力的违法、违规上追究背后的腐败，我国总是从受贿、行贿后发现其钱权交易。

权力的腐败是腐败的实质，而道德、生活的腐败，与其说是权力腐败的媒介表象，不如说是权力腐败的衍生物。前首都公路发展有限公司原党委书记、董事长毕玉玺的失败之路是一条“权力的成功之路”，在其辉煌的权力开发面前，监督机制成了睁眼瞎，成了摆设。隐蔽的受贿看不见，但权力的开发怎会视而不见？怎样在工程中造价，怎样分包工程，怎样提拨任用干部？还有如山西翼城县委书记武保安涉嫌受贿，巨额财产来源不明一案。湖南娄底市原副市长赵更效，因受贿罪、贪污罪等达1000余万元。综上所述，这些官员无一不是利用手中权力敛财，将公权市场化、卖官、买官无一不是把“官”当“商品化”经营。卖官、买官的通行无阻与监督机制的无力形成鲜明对比。

日前，湖南省委、省政府决定，首先对省纪检、省监察厅同时派出35个纪检、监察组实行统一管理，将其领导体制由现行的双重领导改成由省委、省政府直接领导。在相当长时期，我国权力机构对权力的制约是一种体制内的制约，既要对上级监督部门负责，又要受同级部门领导管理。而导致公权机关的“一把手”权力过度膨胀及滥用，几乎形成无人监督状况，上级监督太“远”，同级监督又太“软”，形成“腐败的高发区”。

对权力制约监督必是立体式的，全方位的，应是“社会主义民主”

的应有之义。“直管”作为强化和提升监督的方式，是一种人权制约，是一种监督理念的改革。

（3）监督权力，制约人性

权力是由人执行，人性是有弱点的，人总是隐藏着贪欲的魔鬼，权力会给人带来难以想象的诱惑，掌权者只要有看到权力监督的缝隙就会千方百计去寻租，权力只有遇到制约才会停止。

人的道德规范是靠个人自律和法律意识来约束的。当诱惑成为一种社会时尚超过个人意识防范底线，曾经的“好同志”心理自然产生不平衡感，逐渐由享乐之风，投机主义或由社会分配不公平而变成“坏同志”、“坏贪官”。甘肃省兰州市副市长杨在溪因受贿300多万元被查处，曾与其打交道或同事总说他“曾经是个好同志”（5月30日《法制文萃报》）。故由流行的59岁现象到49岁现象，一般总是在前30年、前20年干得不错，意识到权力将逝时，心理的最后防线会一点点丧失，终将权力当成交易之商品。

由人性的弱点而产生意识腐败，这种腐败将侵蚀到人的灵魂里，一旦有了适宜的气候、环境、土壤将会变态发展。据安徽省纪委专家说：一边是贪官的大肆卖官敛财、劣迹斑斑，一边是更多的干部超常的沉默。造成这种现象原因：一是边痛恨腐败，一边同流合污。他卖官敛财，我送钱升官。二是“他腐败他的，我过我的，事不关己，漠不关心”，三是反腐成本大高，腐败者权力过大，怕报复。四是官场风气太坏，“一把手”的霸权心态，谁敢去监督，五是同僚们都送了，我不得不送；送了，就只有沉默了。六是官官相护，心有余悸。克服沉默，只有充分发挥民主，克服“一把手”说了算的倾向，公权才得以维护。

（4）开放公共权力

对权力的制约、监督只是从外部对权力进行约束，开放公共权力打破权力的垄断，在办事程序、信息等进行开放，更重要的是打破公权机关垄断意志，加入当事人的表达权和选择权。如：赋予人民办事的选择权，即地方政府学习银行的通存通兑，在一定区域内选择办事机关。

没有任何一种权力可以超越制约，只有分权制约和监督，公权才能合法造福于人民，权力制约监督是永恒的命题。