责任监督管理规范标准解析-三控二管一协调一履职

建设监理

对于工程建设领域的从业者来说，监理的职责耳熟能详，简明的阐述是“三控两管一协调一履责”，这是2013版监理规范对监理的定义，也是目前建设工程领域行业管理层对监理工作比较一致的看法——即“在施工阶段对建设工程质量、造价、进度进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责”。这其中“三控”——工程项目的质量控制、进度控制、投资控制，是监理职责的重点内容，在监理工作中占有核心位置。

每一个工程项目实施，都包含实项目管理的三大目标即“质量目标、进度目标、投资目标”。这三大目标的管理与控制是项目各参建方都必须实施的。当然对于不同的参建方来说，进行这三大目标的管理与控制所采取方式和侧重点又有所区别。

监理单位受业主方委托，委派监理工程师对工程项目实施监理，是工程现场除业主方、施工方之外最重要的责任主体。尽管监理被认为是独立的第三方，但从委托关系方面看，监理的职责其实是代表业主实施的项目管理，监理方的“三控”行为，总体上应归属于业主方项目管理的三大目标管理与控制体系。而施工方作为项目建设最主要的责任主体之一，也同样面临项目管理三大目标控制的要求，同样需要实施工程项目的质量、进度和成本控制。作为不同的工程项目参建主体，监理方的“三控”与施工方的“三控”在侧重点与控制手段上有本质的区别。

1 质量控制

监理方的质量控制，其实质是业主方的质量风险防范与控制行为

因为业主及其委托的监理人员，并不自身组织施工人员及机械设备和材料进行工程直接投入，而是采用经济合同关系，业主将此项工作发包给更加专业的施工方（或叫承包方）。从业主角度看，工程质量的风险主要来自三个方面：一是施工方是否投入足够的资源（人员、设备等）来保证工程质量；二是施工方是否会为降低成本而偷工减料从而降低工程质量；三是出现施工质量缺陷时施工方为减少损失可能会采取掩盖隐瞒的行为从而造成质量隐患或降低工程质量。为避免出现以上质量风险，相应地，其风险防范措施对应包括：对施工方（承包方）的施工组织计划进行检查，对施工用原材料质量进行检查，对施工工序中各阶段成品或半成品进行检查，以保证最终工程产品为合格工程产品。

目前监理的质量控制工作，体现的就是业主方质量风险防范而采取的对应控制措施，包括以下几个方面。

（1）审查施工方的管理体系与施工组织计划，以确定施工方是否投入了合理的资源，是否具备成熟的施工工艺并制定了较完备的组织实施计划。

（2）施工材料或设备进场检查，从施工生产源头保证质量可靠。（3）对重要隐蔽工序进行质量检查，保证被隐蔽的工序产品质量合格；对测量成果以及各分项工程检验批产品进行检查验收，不合格的工序检验批产品则要求施工方整改或返工处理直至合格。保证随着工序流程的

进行，每一分项（阶段）产品质量合格。通过以上的控制手段，以达到最终工程产品质量合格，符合业主的使用要求。

施工方的质量控制，是施工（生产）过程的直接实施控制

施工过程，其实就是建筑产品的生产过程。工程产品的质量是直接由施工操作人员的生产过程所决定的。工程产品质量的直接决定因素有四方面：一是合理的生产组织策划，二是合格的原材料；三是有成熟合适的操作工艺；四是施工人员严格执行工序质量流程要求尽职操作。

这四方面因素涵盖了施工方的计划与组织系统、技术管理系统、采购管理系统、工艺控制系统。一般来说，目前所采用的工艺技术都是比较成熟的，而且有完整配套的技术规范体系，同时工程所用原材料或构配件，供应市场也已成熟配套，因此技术标准的提供与原材料质量控制相对容易实现。难点在于如何能够控制施工人员在施工（生产）过程中严格按工艺规范要求操作并严格执行工序检查与交接要求。

现阶段，各施工单位普遍存在施工人员流动频繁且技术素质较低的情况，所以是否能保证施工人员在施工中采用正确且尽职的操作是最关键也最难以控制的环节。通常采取的方法为加强岗前培训、施工前技术交底、样板先行以及加强施工人员自查、互检（工序交接检验）与专职质检员工序检验的“三检”质量保证程序。

监理方的质量风险控制行为与施工方的质量保证控制行为的界限

监理方质量控制与施工方的质量控制，其内涵是完全不同的。区别可以从两方面进行界定，其一是工作内容，其二是工作岗位职责。

（1）监理的质量验收是在施工单位自检（包括施工操作人员的自我检查、工序交接检查与施工单位专职质检员的质量验收检查）合格的基础上进行的。GB 50300《建筑工程质量验收统一标准》中对此有明确规定，同时施工自检程序也贯穿于监理规范与施工合同的条文中，是被最普遍接受与认可的工程验收程序。

然而应该正视的一个现象是：目前相当范围内存在施工单位的自身管理控制体系与施工过程层面脱节的现象，造成施工单位的自检流于形式或干脆省略了此道管理程序，这一问题不仅在中小型施工企业内普遍存在，即使在众多大型龙头建筑企业内也相当程度的存在。其产生的原因很复杂，但目前建筑企业内普遍存在的“以包代管”经营管理模式和企业“精益管理”的效益竞争力不明显问题是产生这一现象的重要原因。为保障工程质量的可靠性，迫切的基础性的工作是把施工方的质量自检控制体系真正健全而有效的运行起来。

（2）监理方对施工方完成的施工产品的检查和验收，不免除或减轻施工方应承担的责任。

这一原则在施工合同中得以明确。这也应是所有委托咨询服务行业的基本职业惯例之一。从中可以看出，当工程出现质量问题时，监理方承担的责任范围是：是否正确履行了防控质量风险所应履行的监理职责以及根据合同约定承担履职不力或履职失职的责任（当然，若是涉及渎职或

贪腐则属于民事刑责范畴）。施工方则对质量问题承担直接生产责任，并对质量问题负有进行修复或赔偿的责任。

2 进度控制

监理的进度控制，其实质是施工阶段业主方出于对进度风险防范的需要，委托监理对施工方的施工进度进行监测与采取调控措施的行为

从业主角度看，施工方的工程进度风险主要来自三个方面。一是是否制定了合理的工程施工组织实施计划以满足项目需要；二是施工方是否投入了足够的资源以保证施工组织计划按预定要求实施；三是尽可能减少工程实施中施工方的工期索赔。

相应的，为防范进度风险，所采取的防范措施包括对应的三个方面。一是评估与审核施工方的施工组织计划是否可行；二是阶段性检查施工进展是否按预期计划进行，出现偏差时进行必要的干涉；三是尽量降低工程变更及无法预计的风险因素带来的不利影响，同时根据合同要求，履行业主方应尽的职责，减少施工方在此方面的索赔。

监理方在工程进度控制方面的工作即是上述业主方的风险防范措施的具体体现。表现在以下几方面。

（1）审查施工方报审的施工总进度计划和阶段性施工计划。

（2）定期召开监理工作会议（监理例会），落实施工进度完成情况；施工进度落后时，发出指令责成采取相应改进措施。

（3）根据工程变更和风险因素发生的具体情况，对施工工期的延期情况进行审核确认，并采取必要调整措施。

施工方的进度控制，其实质是对承若的工期目标进行组织实施并完成的行为，是工期计划的直接实施者

对于施工方而言，工程进度控制即是工期计划实施与控制。体现在通过合理投入及调配企业内部的资源，完成项目生产过程各阶段预定计划，最终实现施工合同所承若的工期目标。工期进度计划的实现，需要进行以下三方面的工作。

（1）根据施工工艺要求与企业内部的人力、财力与机械设备等资源，按工期目标要求，进行合理计划部署。

（2）在工程进展过程中，及时把需要的资源调配至项目现场，并按计划有序投入。

（3）出现意外情况时（变更或意外风险）时，做合理的调配部署。

其中，最重要的步骤是第二项，即根据计划与项目进展情况，及时把需要的资源调配至项目现场。这也是目前施工方组织实施施工时，最常出问题的环节。根本原因在于，现在施工企业在组织施工队伍（包括配置常规的机械设备）时，基本采用劳务分包的形式，虽有内部合同，但劳务队人员的素质并无法从根本掌握，且劳务队首要考虑的是自身的投入与效益，所以经常出现的情况是，项目的组织实施、工期的进展与预定计划脱节而被劳务队的资源投入所左右。这也是施工企业“以包代管”的产生的后果之一。

监理方的进度风险预防与控制行为与施工方的工期计划组织与实施行为的界限

一个工程项目的整体进度计划及其控制，其范围还包括前期业主方的项目策划与决策、设计阶段的进度控制等，施工阶段的进度控制只是整体进度控制的一部分，是确定施工工期目标后，通过招标与合同关系，业主方将工程发包给施工方实施的民事契约行为。监理方则受业主委托，采取合理的进度风险防范措施对施工进度进行监控。施工方根据合同约定的工期目标组织实施，两者的工作内容有明显的区别。

对于进度控制承责方面，监理方对施工方提交的施工进度计划的确认，不能减轻或免除施工方应承担的责任或义务。

需要重视的是，工程变更及无法预测的意外风险，是任何项目参建任方都无法完全控制的。对于此方面引起的进度风险影响，需要业主、监理与施工方协同采取措施共同应对，并合理分担风险。

投资控制

监理方的投资控制，是业主授权下监理动态提供投资评估供咨询意见、协助业主实施投资管控的过程

业主方的投资，是项目得以实施的“动力源”，是驱动项目按计划实施的直接因素。施工阶段业主方的投资目标，就是项目建安工程产品的预定投资目标。业主方的投资控制主要体现在下面四个方面：一是为保证

业主投资的效益得以实现，应签订严谨而合理的合同条约；二是根据工程进展情况，按施工合同要求分阶段拨付投资资金，驱动项目正常进展；三是动态掌握工程变更情况，对投资目标作出合理修订；四是根据工程产品交付情况确定工程项目最终合理支付价格（结算价）。

相应的，监理方的投资控制工作内容，主要包括以下工作。

（1）根据工程进展情况，按程序进行工程计量和进度付款金额审核，使业主投资效益得以保证。

（2）对工程实际完成工程量与计划完成工程量进行对比，动态掌握实际投资与计划投资的偏差程度，把握业主投入资金与工程进度的合理联动。

（3）对工程变更情况进行评估，进而合理修订投资控制目标，实现业主对项目投资额变化的全局掌控。

（4）对最终结算价进行审核，提出专业咨询评估意见。

施工方的投资控制，其实质是在按计划提供合格工程产品过程中，实现生产效益最大化的企业成本控制

业主方投资对项目的驱动，是通过施工方对业主支付资金进行再分配实现的。施工方首要考虑的是合理的降低成本，实现生产收益的最大化。因此，施工方关心的并不是总体项目投资目标如何实现，而是在既定合同投资目标下如何实现收益最大化，以及在工程变更等情况存在下如何有效的取得增加投资中的项目收益。所以，对施工方来说，项目资金运

用所要实现的目标是：一要优化项目建设成本，提高项目收益；二是尽可能争取有利于施工方的工程索赔，增加项目收益。

比较而言，监理方和施工方的质量目标和进度目标的控制，虽然因职责定位不同而采取的措施手段不同，但目标控制的终点方向是一致的，而投资控制两者则在终点方向的追求上有本质的偏离。所以项目的投资控制，更需要业主方加强管理控制力量，这也是监理方提供高品质咨询服务的升值潜力环节。

4 结语

尽管我国的建设工程监理具有明显的中国特色，但通过上述对监理方与施工方“三控”实施的分析，仍然可以看出，保证工程质量的最有效途径，在于促使生产合格品成为生产者的主动行为。这需要通过对现有法律法规的正确解读以及合同层次配套的对工程产品质量缺陷（包括瑕疵生产环节）责任的认定，增加施工产品质量瑕疵及不合格的违约成本，从生产责任者的源头环节使工程产品质量得以保证。对于进度控制，可以通过引进第三方担保来分担契约责任方的进度责任风险，当然，根本有效途径，仍在于增加违约成本、促使合约签订的双方主动履行合约以保证进度计划的实现。而对于投资控制，需要通过有效的合同管理，还可能需要通过合同双方的博弈，以最终取得平衡。投资控制中，尽管监理所代表的是业主的利益，但对合同争议及诉求事项进行专业化、职业

化的判断与认定，体现监理“公正”的“第三方”的角色，是监理的执业基本职责，也是实现监理行业长久发展的基石。