农村金融体系

2010年中央1号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出，“继续加大对农业农村的投入力度，提高农村金融服务质量和水平”。中央1号文件为做好新形势下农村金融工作指明了方向，贯彻落实中央1号文件，农村金融肩负着光荣而神圣的职责和使命。统筹城乡发展，夯实农业发展基础，建设社会主义新农村，必须建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融新体系，已经成为当前农村金融改革亟待解决的重大课题。

农村金融体系面临很多问题，如金融支农不足，金融产品单一，特别是农村金融和城市金融比起来，最具体的表现还是农村金融产品供给不足，那么造成农村金融产品供给不足的原因是什么呢？

一、农村金融产品供给不足的主要原因

当前，我国农村金融供给不足的矛盾非常突出，主要表现为，农村金融服务体系不完善、网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、服务功能不强、服务需求难以满足，尤其是贷款难、结算难的问题较为突出。深入剖析这些现象，其实质是资金、人员和科技手段等制约因素的影响，导致农村金融供给不足。

（一）资金供给能力不足，涉农资金投入受限。

一是农业为弱质产业，投入多、产出少，导致农村资金先天性匮乏。二是金融机构商业化取向和乡镇财政的普遍困难，导致农村发展资金投入严重不足。三是由于农村基层金融机构赢利能力低于城镇，尤其是小额农贷管理成本较高，国有商业银行市场定位不在乡村，导致资金背农化倾向较为明显，影响了涉农资金的有效投入。四是由于结算功能、行业品牌的影响，导致农村合作金融机构资金实力有限。

（二）服务人员力量薄弱，金融覆盖明显缺失。

由于农村金融资源匮乏、经营成本偏高，银行企业本质决定了其将服务的重心向城镇转移，国有商业银行的网点向城镇转移，农村合作金融机构网点也在不断整合，导致农村金融机构营业网点数呈下降趋势，覆盖范围逐步缩小，服务人群不断减少。农村合作机构虽然人熟、地熟、情况熟，但员工平均服务农户数太多，加之农村金融服务额小、面广，服务人员的严重不足导致其服务常常陷入疲于应付的状态，妨碍了支农作用的发挥。

（三）科技服务手段落后，金融服务功能不强。

一是农村合作金融机构对产品创新重视不够，加之科技力量薄弱，导致服务手段落后，产品更新滞后，服务功能残缺。二是国有商业银行和其他股份制商业银行把市场研发的力量倾注于城市，对农村最基层客户需求关注不多，甚至不愿意把科技人才和新的硬件设施配置到农村网点，进而导致其在农村金融服务中的适应能力不强。三是农村金融先天供给不足，

加之长期以来存在金融依赖，客户对金融的需求呈现一种非正常的被动包容状态，需求基点不高，挑剔程度不够，从另一方面也无助于农村金融服务功能的改进和提高。

二、构建新形势下农村金融新体系的建议

2010年中央1号文件指出，必须把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，稳

定和完善党在农村的基本政策，突出强化农业农村的基础设施，建立健全农业社会化服务的基层体系，夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。金融是经济的命脉。农村金融支持农村经济社会发展责无旁贷。针对农村金融在资金、人员和科技等方面存在阻滞造成供给不足的实际，加快构建农村金融新体系，增强对农资金供给能力，配置适应农村金融需求的服务力量，创新科技服务功能，不断提升金融对农村经济的催化和助推功能至关重要。

（一）合理规划网点布局，引导错位充分竞争。

一是在充分发挥农村合作金融机构主体功能的前提下，以引入竞争机制、改革农村金融服务为目标，加快建立“覆盖全面、适度竞争、分工合理、竞争充分、功能完善、服务高效”的农村金融新体系。二是新兴金融机构的设立必须科学规范，不可盲目冒进，以致酿成不应有的风险。从目前情况来看，主要是选择在经济相对落后、网点覆盖率低、金融供给严重不足的地区进行。新的金融机构的设立尤其要注意发挥各自特点和优势，确立不同市场定位，努力避免产品服务同质化、客户群体同一化倾向。

（二）培养专业人才，切实增强服务力量。

农村合作金融机构在面向社会公开招收专业对口大学生员工，优化职工队伍素质的同时，结合当地实际，充分发挥自身社区性、地方性金融机构的本土优势，将熟悉本地情况、拥有广泛社会资源、安心农村金融工作的本地人才最大可能地吸收到员工队伍中来。二是邮政储蓄银行要充分发挥其网络及与农民联系密切的优势，在着力提高从业人员专业素质的同时，巩固客户基础。三是新型金融机构应当大胆创新人才引进和竞争机制，从其他银行引进成熟的金融专业人才，并利用内部竞争机制促进员工提升服务素质。

（三）引入竞争合作机制，扩大农村资金供给。

一是建立农村地区银行业金融机构支农服务质量评价考核体系。农村地区银行业金融机构应制定满足区域内农民、农村经济对金融服务需求的信贷政策，并结合当地经济、社会发展的实际情况，制定明确的服务目标，保证其信贷业务辐射一定的地域和人群。二是农村合作金融机构要牢固确立支农观念，不断扩大资金投放，提升金融服务水平，进一步巩固自身农村金融主力军和联系农民金融纽带地位。三是邮政储蓄银行要通过开办小额质押贷款，与其他金融机构合作开展协议存款业务，最大可能地防止农村资金外流。经济相对发达的乡村，

条件成熟时要大胆尝试合作金融机构与邮政储蓄银行股份制经营，共同致力于解决农村资金投入的问题。

（四）加快科技手段更新，提升金融服务功能。

农村合作金融机构要重视产品创新，加快引进科技人才，加强与邮政储蓄银行和其他商业银行的横向合作，最大可能地吸收科技成果，尽快扭转科技力量薄弱、服务手段落后、服务功能残缺、竞争能力不强的问题。商业银行可通过与农村合作金融机构的横向合作，更多地吸收外部信息，尤其是客户软信息，逐步解决信息不对称、客户面不广的问题，努力提供多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务。

尽管农村金融改革发展的思路和目标已基本确定，然而在一些具体的政策法规方面还欠缺，有些政策制度仍应调整完善。有些政策法规随形势的发展变化需进行调整修改，有些仍在探索中，还有些虽受到重视并予以制定，但实践贯彻上还有很大的距离，执行力差。

农民和微小企业贷款难仍未有效缓解。我国农民和微小企业贷款难是多数人的共识，但确切的数字，人们的判断差异较大。据银监会的统计，2007年来，我国有农户约2.3亿户，有贷款需求的农户约有1.2亿户，其中获得农信社小额信用贷款和农户联保贷款的农户数7800多万户，占全国农户总数的33.2％。这两年来这一比例似乎变化不大。据调查，全国只有27％的农户能获得正规渠道贷款，在有金融需求的农户中，仍有40％以上不能获得正规信贷支持。至2010年3月末，银行业涉农贷款余额为95900亿元，约占所有金融机构全部贷款余额的23％，其中农户贷款余额为22201亿元，在全部涉农贷款比重不到20％，约占所有金融机构全部贷款余额的5.1％。这个数字几乎20年没有变化。

金融机构覆盖率低、竞争不足，农村金融机构和人员质量偏差，风险偏高。我国目前县域银行业金融机构网点数近13万个，比2004年减少了约9400个。由于县域金融机构网点和从业人员的减少，县域经济获得金融服务力度不足，近年来县域金融覆盖水平虽有提高，而且各级政府和金融监管部门也在设法解决金融服务空白乡镇的问题，但截至2009年，仍有2792个乡镇没有金融网点，约占全国乡镇总数的7％，其中云、贵、川占了45％。只有一个网点的约8000多个乡镇，总体服务水平和竞争度均不足，但不排除低水平和恶性竞争现象。另外，农村金融机构和人员质量偏差，风险偏高。

农村贷款投放不足，“三农”金融服务较弱，农村资金外流仍然严重。据人民银行的统计，2007年全国县域信贷资金净流出1.2万亿元。银监会的统计表明，2008年县域银行业金融机构存贷比为53.6％，而城市地区存贷比为65.2％。2009年农信社系统存贷比为68％，农行县域网点存贷比为39.33％，较全行平均水平低近20个百分点，邮储行和其他商行则

更明显。从金融资金流出渠道看，主要是农村金融机构购买债券、拆借和上存资金等方式所造成的流出。一般说农村贷款交易成本高、风险大、收益低，农户和微小企业经济主体缺乏抵押担保品，一些地区的金融生态环境不够完善，借贷双方存在大量的信息不对称，借贷者“贷款难”和金融机构“难贷款”的两难现象并存，促成了农村资金的外流。

扶贫贷款等政策性金融有所改进，但改革仍需深化，效果仍有待改善。当前农村金融带有明显的“扶强”特性，对中低收入农户，对欠发达地区支持不足。金融机构“贷大不贷小”、“贷富不贷贫”、“进城不下乡”倾向明显，对欠发达地区、贫困地区和中低收入及贫困农户的金融服务存在诸多障碍和困难。近年来，中央政府在支持扶贫贷款方面，出台了一些政策，缓解了重点扶贫开发县中低收入和贫困农户的贷款难和资金渗漏、效率低下的问题，最突出的事例之一是从2006年至今已在近万个贫困村开展了互助资金项目。中央财政为每个村投入15万元，由农户自愿组成互助组织，开展资金互助。不过从近期较大规模对该项目的调研情况看，项目较普遍地存在内外部管理不力、财务不健全、农户受益不均、可持续发展前途堪忧的问题。此外，公益性扶贫小额信贷组织仍未得到实质性的鼓励和支持，它们面临无适宜的合法身份，无制度性的融资渠道，无机构人员能力建设支持的“三无”发展瓶颈的制约。

其他问题还包括:农村金融基础设施建设滞后，农村金融生态环境不完善；农业保险仍处于初级阶段成效不显著；监管体系不适应金融需求和机构多层次的要求等等。

建设社会主义新农村离不开金融的支持，新农村的建设也为金融业的改革与创新提供了新的机遇和挑战。由于农村经济发展基础薄弱，利用市场手段配置资金的能力相对于较发达的城市而言明显缺乏竞争力。因此，农村经济社会的全面进步更加需要金融的有效支持。农村金融服务体系既是整个金融体系的重要组成部分，也是农村金融机构摆脱困境和加快发展的现实需要，更是加快我国农村经济发展、全面建设新农村的关键所在。随着金融体制改革的不断深化，我国农村金融机构体系发生了很大变化。国有银行向城市收缩，在农村的机构网点大大减少，农村政策性金融机构和金融业务正在改革和调整，邮政储蓄又吸收了部分农村资金，使得农村金融机构体系比较脆弱，农村资金供求矛盾日益突出。深化农村金融体制改革，完善农村金融机构体系，已经迫在眉睫。本文旨在分析我国农村金融体系的现状，找出其存在的问题和发展趋势，提出促进我国农村金融体系进一步改革的建议和对策。

一．我国新农村金融体存在的问题

（一）金融市场方面的问题农村金融市场呈现垄断特征。

农村信用社几乎成为农村金融市场上唯一的正规金融组织，但其经营活动存在着明显的地域限制，历史包袱沉重，实力薄弱，导致农村金融供给总量不足。其他的多种金融组织之间没有形成有效的竞争格局。民间金融缺乏必要的规范和保护。民间金融的存在，形成各种形式的非正规金融组织，不受国家法律和政策保护，游离于正常的金融市场之外。长期以来，由于正规金融服务不能满足农村发展和农户的需求，民间金融获得快速发展空间。但是，民间金融组织和融资活动的运行依赖于非正式规范。一旦非正规金融大规模化，失去对人缘、地缘和血缘关系的依赖时容易失控。一旦失控，不仅导致其自身的系统崩溃，而且还可能波及到农村政治经济社会的整体稳定。目前我国农村金融市场存在的问题主要表现在以下三个方面。

1. “三农”资金需求的不断扩大与农村信用社资金实力薄弱的矛盾。目前，我国农村银行机构主要有四类六种，分别是商业银行中的农业银行、策性银行中的农业发展银行、村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及邮政储蓄机构。从信贷支农情况看，对“三农”发放贷款的机构主要是农业银行、农业发展银行和合作金融机构。2005年末，这三类机构涉农贷款余

额达到4万亿元，占全部金融机构贷款总额20.7万亿元的19%，比“十五”初

期增加了1.6万亿元，平均每年增长11.7%，但大大低于全国的总体增长水平[1]。(全部银行业金融机构贷款余额比“十五”初期增加11.5万亿元，年均增长24%。)这说明我国城乡金融市场发展的不平衡，也说明了我国农村金融市场发展的巨大潜力。但是，在新农村建设全面开展时期，涉农贷款仍低于全部银行业金融机构贷款余额5%，究其原因是我国的农村金融机构不够充分、不够系统、不够完善。

2.农村金融资金和金融产品供给不足，难以满足农业现代化和产业化的要求。近年来，农业银行等商业银行投向“三农”的信贷资金占其全部贷款的比例逐年下降，业务品种单一，农村金融市场竞争不充分，大部分农村地区仅用农业银行和农村合作金融机构两家金融机构。城市居民能够做的保险业务、基金业务、股票业务等在农村的大部分地区还不能实现。

3.农村贷款风险补偿、分担和转移机制不完善。长期以来，由于体制内金融服务严重不足，造成体制外民间金融，包括高利贷行为兴起。由于没有法律保护和监管约束，民间借贷良莠不齐，纠纷频发，矛盾四起，增加了农民债务负担和农村金融风险。新农村建设中所需的大量资金，在国家和地方政府承担一部分以外，有一部分是要农民自己出的，这样就得需要贷款，但是没有完善的对农村贷款进行贴息、补贴、税收减免、税收返回等杠杆机制，严重挫伤了农民的积极性；农村担保机制不健全，加大了贷款的难度；政策性农业保险缺乏、商业性农业保险连年萎缩，制约了银行业金融机构对“三农”的资金投入。

（二）农村金融机构存在的问题从微观层面上看，目前农村金融机构主要存在的问题在于：①农村金融机构设置滞后，难以适应农村经济发展的需要。②农村金融机构设置与经济发展不适应，农村金融网点少，规模小，发展水平低，覆盖程度比较低，大部分农村地区只有农村信用社和邮政储蓄机构网点，一些偏远落后地区甚至存在金融服务空白。③农村金融机构设置与地方经济的资金需求不适应，四大国有商业银行机构调整和撤并后，业务重心转移到了大中城市，保留的

机构信贷审批权限上收或变小，加大了地方经济发展中资金供求矛盾。④农村金融机构设置与金融运行机制不适应，有必要对现有农村金融机构进行整合。⑤当前政府对银行业的管制较多，通过加上利率管制等诸多因素的限制，造成了农村金融机构竞争不充分、信用社垄断农村金融市场的局面。⑥现有农村银行业金融机构的服务效率低，手段落后，历史包袱沉重，无法满足农民和农村企业多样化的金融需求[2]。从宏观层面上来看，由于农村金融组织存在结构性缺陷，使得农村金融市场缺乏竞争，缺乏效率。虽然农村金融组织有着政策性、商业性、合作性及民间金融等多种金融形式，但却缺乏多元性、复合性和有效性的农村金融组织。应该通过一定的措施和办法，鼓励正常范围的民间金融活动，同时适度放开农村金融市场准入条件，实行金融机构多元化；根据不同区域、不同情况因地制宜地改造现有的金融机构布局，改革或创立中小金融机构为地方经济发展服务；对现有的农村金融机构进行改革，促进农村金融体系的发展和完善[3]。正如曾建中(2006)研究所认为的，我国的农村金融体制改革一直是向着使农村正规金融机构商业化方向推进的，其结果是对农业和农村经济发展的支持作用明显趋于减弱，农村金融主体供给不足[4]。

（三）农村金融业务存在的问题现阶段发展中，农村金融业务存在资金利用效率低、信贷投入减少并且结构不合理、金融品种单一，硬件基础薄弱、业务创新不足等问题。主要表现在以下几个方面：

1.农村存款流出过多。商业银行每年在农村吸储余额约为2000亿到3000

亿元，每年有数百亿资金通过信用社净流出农村。邮政储蓄机构“只存不贷”，存款约有2/3来自农村，每年约有近千亿元资金通过邮政储蓄从农村流入城市，用于农村、农业的资金比例减少。

2.农村金融服务业务单一，代理业务存在较多弊病。农村金融网点主要以存贷业务为主，有少量的代理收费业务，其他中间业务缺失，理财工具较少；信用社业务系统尚未全部纵向联网，存款业务普遍缺乏通存通兑功能，竞争上明显处于劣势地位。为深化农村金融改革的重要步骤，农业银行顺利实现了政策性农村金融业务的分离，并明确政策性农村金融业务仍由农行代理，但从当前一些基层农业银行代理农业发展银行业务的实际操作来看，农业银行由于受利益机制和责任心的驱使，办理代理业务不像自身业务一样认真负责地监督把关，给代理业务运营带来几种病症，巫待诊治。

3.农村金融业务创新相对滞后。许多金融创新产品不适应农村的新需求，新兴的中间业务在农村难以提供全方位的服务，尤其是对各类经济主体的信息、技术、市场服务不能满足农村的需要。

（四）农村金融监管存在的问题

目前，我国已经初步建立起一个分工负责、相对独立的金融监管组织体系，防范和化解金融风险的能力不断加强。但从审慎性风险监管和农村金融市场发展的实际情况看，现行的农村金融监管体制还存在许多缺陷，尚不能有效监控农村金融风险。集中表现在以下几方面。

1.风险控制主体缺位，使监管难以全面有效。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成：市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统，被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但目前这三个体系均存在问题。首先，外部监管系统银监会、证监会、保监会由于机构、人员、素质有限难以有效监管。同时由于历史遗留下的原因，农村金融机构并不在三会有效监管范围之内，由于缺少了必要的约束机构，农村金融机构防范和化解金融风险能力不强。其次，被监管农村金融机构，如具有国有商业银行和准集体性质的农村信用合作社，由于产权制度和法人治理结构的缺陷使得内控机制难以有效建立，内部资产结构不合理，资产负债率高，流动性资产比重低，给农村信用合作社运作带来了很大的风险。第三，社会监督体系发展滞后，外部审计服务机构行为不规范、不诚信，舆论监督、信息披露制度尚不健全，也是农村金融机构监管不足的因素之一。

2.农村金融监管目标错位，使外部监管职能难以充分发挥。银监会、证监会、保监会集金融监管、维护金融安全和社会稳定多重职能于一身，在缺乏存款保险制度和维护社会稳定的大前提下，监管部门在对农村金融机构监管的时候，只得以牺牲监管效率、降低监管要求或与监管对象某种程度的妥协来维护社会、金融稳定；同时由于复杂的内外部条件和环境的制约，地方保护主义和部门利益的影响，监管权力与责任不对称，给监管带来了难度；再加上农村金融机构具有很大的扶农性、政策性的特征，与商业银行的特性有很大的差异，使得三会对商业银行的监管措施在对农村金融机构监管时就显得不足，金融监管职能难以充分发挥[5]。

3.监管机构之间、监管机构与中央银行之间信息不对称，难以形成高效监管合力。目前，银行、证券、保险三大监管机构之间的协调机制尚不健全，中央银行与监管机构信息难以共享，监管的政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生。中央银行与金融监管部门在金融机构出现流动性风险或退出市场等救助方面，由于信息不对称，可能造成由于中央银行救助过度，导致金融机构和金融机构负责人的“能力风险”和“道德风险”，或为金融机构提供了监管套利的可能性[6]。

二．完善我国新农村金融体系的几点建议

（一）改革农村金融组织机构体系

首先需要对农信合作社进行改革，明确其合作性金融机构的产权关系，在此基础上促进其转换经营机制，实现所有者与经营者的激励相容，使其真正成为农村金融市场的主导者。其次，要放宽政策使一部分民间金融组织合法化，同时要通过完善相关的法律法规来限制其业务范围，规范其经营行为。再次是鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织，如建立农村中小企业发展投资基金、农业发展风险基金，培育民营银行，建立社区性金融机构等等。最后，允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务，尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动，尤其是较大规模的、脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的非正规金融活动。

（二）大力发展农村保险业

农村特别是农业生产不仅面临着市场风险，而且面临着自然风险，农业保险对农民收入的稳定和农业生产的顺利进行起着非常重要的调节作用。农业保险不仅可以由国有的保险公司开展，也可以由保险合作社、相互保险公司进行，而且，随着金融的全球化和金融的一体化，金融的混业经营已是大势所趋。因此，农业银行、小额信贷金融机构等可以凭借其在农村的机构网点开展农村保险业务，拓展农村市场，通过业务的多元化来化解和分散风险，在促进农业和农村经济发展的同时自身也得到良好的发展。

（三）进一步推进农村信用社改革

首先，需要明确农村信用社的功能定位。长期以来，农村信用社被视为准政策性金融机构，承担了支持三农的重任。并且，从农村信用社试点方案中中央银行承担信用社一半的历史包袱看，中央政府已经默认了信用社长期承担政策性金融支农重任的事实，而且通过一次性给予相当可观的补偿和管理体制的根本性变革，进一步强化了农村信用社准政策性金融机构的定位。

其次，进一步深化产权制度改革。以改革产权、明晰产权关系为重要内容的农村信用社改革只是在制度设计上解决了产权的形式问题，并没有解决农村信用社的归属权问题。国家作为最大的出资人，其出资部分并没有以股权形式加以确认。因此，认为应将农村信用社可以计量的出资股权化，以明晰农村信用社的归属权；可以让省财政作为政府出资人的代表，行使其所有者的职能；并完善农村信用社的股权机制，科学设定价格，允许股价浮动，允许股权流动与退股，让所有者能够自由选择用手或者用脚投票。

再次，因地制宜，分类进行农村信用社改革。对经济发达地区的农村信用社应按股份制原则将其改造为标准的商业银行，并享受同样的政策。待遇；对经济欠发达地区而言，农村信用社应按合作制原则进行改革，恢复其作为农民自己的合作金融组织的本来面目。在兼顾中国国情，考虑地方具体情况的同时，合作制改革必须坚持标准的合作制原则，即一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社区化服务。要按“农民入股，由入股社员管理，主要为入股农民服务”的要求，体现合作制的特性，信用社所有权归广大入股农民。

最后，积极完善支持农村信用社的政策。具体可从以下四方面入手:在税收上得到比商业银行更优惠的待遇；在利率确定方面有相对于商业银行更大的浮动空间；积极支持并协助其建立现代化支付结算系统；对于农村信用社的历史包袱，人民银行可以采取一次性补助到位的办法，既能使其轻装上阵，又能防止其将自身的经营损失继续转移到政府头上。

（四）建立健全农村金融服务体系的监管框架

健全的金融监管体系是农村金融服务体系正常运转的基础和保障，要建立健全农村金融服务体系的监管框架必须从以下几个方面入手。首先要改进监管理念，

完善监管技术，提升监管质量和效率，充实监管人员力量。其次要尽快出台《农村合作金融法》等农村金融法律法规，确保包括农业银行、农业发展银行、农村信用社和按照合作原则建立的新的合作金融组织、民间金融共同为农村经济提供服务。再次，健全完善金融同业公会，加强行业自律。最后要建立银行、证券、保险三大监管机构的协调机制，提高农村金融监管效率。