广东省社工人才队伍建设的成效与反思

X x 广东省社工人才队伍建设的成效与反思

文/广东省民政厅社会工作处处长李进民

社会工作制度是现代社会为解决社会问题，化解社会矛盾、维护和促进社会稳定而普遍采取的一项重要制度安排。党的十六届六中全会以来，特别是2009年国家民政部与广东省政府签署《共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》以来，广东省围绕“率先建立现代社会工作制度”，“将珠江三角洲地区逐步建成社会工作发展和社会工作人才队伍建设示范区”的目标，以打造专业队伍、提升实务能力、发挥专业作用为着眼点，在政策制定、教育培训、岗位开发、社工机构培育等方面深入探索，社会工作专业人才队伍日益壮大，专业化、职业化水平稳步提升，服务领域不断拓展，社会认同度逐步提升。截至2012年底，全省培育发展民办社工机构300多家；全国社会工作者职业水平考试报考人数及考试合格人数不断增加，累计合格人数超过1.4万人；各级政府用于购买社会工作服务的经费投入达到12亿元；全省共有20个项目入选首届全国优秀专业社会工作服务项目，占全国获奖数量的四分之一；专业社会工作服务扩展延伸到残障康复、禁毒帮教、社区矫正、就业援助、职工帮扶、纠纷调解、应急处置等多个领域。

一、广东省社工人才队伍建设回顾

这几年，广东省结合加快基本公共服务均等化进程，提高社会公共服务水平，变革探索公共服务供给方式，打造由政府、市场、社会联合供给公共服务，并厘清各自服务边界，不断提高公共服务供给的效率和水平，加快推进社工人才队伍建设，主要有六个特点：（一）多方面完善政策体系。一是出台社会工作政策文件。2011年，广东省以省委、省政府名义出台《关于加强社会建设的决定》，及其配套文件《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，明确提出“在慈善、教育、养老、扶幼、助残、社区矫正、心理调适等领域率先引入专业社工服务”，“重点在民政、司法、残联、工会、共青团、妇联等部门和单位先行先试，加快拓展社会工作人才服务领域”。此后，各地也先后出台了具体的社工政策文件。二是建立政府购买服务相关制度。2011年，广东省出台《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》，要求编制出台政府转移职能以及向社会组织购买服务目录。去年，省政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》，省财政厅公布《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，明确政府组织的社工人才培养、委托社工服务项目的组织实施等5类要向社会组织购买社工服务。各地也就政府购买社工服务出台了专

项政策。三是相关配套文件进一步细化。目前珠江三角洲各市已逐步就社工机构培育与规范、督导选拔与培养，社工登记注册、继续教育等重点内容出台一系列具有前瞻性、务实性的政策。

（二）多渠道筹集服务资金。几年来广东省专业社会服务工作从提供形式上来看，资金的筹措、项目的策划组织、整体实施等呈现政府主导、多元参与的发展态势。特别是资金投入方面，已经开始形成了政府投入为主，社会慈善捐助为补充的投入模式。一是确立公共财政来源主渠道。4年来，我省各级投入到社工事业的资金已达12亿元。其中，今年政府购买社工服务资金总额就达5.7亿元，财政投入所占比例达86.1%。如东莞市建立了公共财政支持社会工作体制，在全国率先将社工经费全部纳入财政预算。二是加大福彩公益金投入力度。到目前止，全省共投入福彩公益金2.24亿元。其中省级投入超过1000万元。明年开始，省级将连续3年每年安排福彩公益金1000万元用于开展社工人才培养，深圳市落实公益金约1.3亿元资助市、区两级推进专业社会服务工作。三是大力引进社会资金。如深圳、东莞两市举办“公益创投”活动、开展企业社会工作试点及公益项目电视大赛，几年来共筹集社会服务资金911万元；顺德区挖掘并引导民间慈善金近亿元，重点发展现代社工服务；设立在茂名灾区的马贵社工站吸引民间慈善资金30余万元开展灾区社工服务，东莞市的寮步镇已经得到镇社会各界的支持，准备以公益创投的方式，在全镇范围对养老、扶贫、助孤进行专业社工服务。另外汇丰银行慈善基金会，广东本土的金秋慈善基金会等逐步进入专业社会服务领域，向社工机构购买专业慈善救助服务。

（三）多层次培育专业服务主体。一是降低登记准入门槛。广东省出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，进一步降低登记准入门槛，积极培育发展民办社工机构。二是提供资金支持。如广州市出台《广州市民办社会工作服务机构公共财政基本支持实施办法（试行）》，2011年就投入565万元给予37家民办社工机构每家不少于10万元的一次性资助；惠州市给予每个新开办的社工机构5万元的资助；顺德区对新开设社工机构，连续3年每年给予10万元财政的资助。三是加强能力建设。各地通过举办社工机构管理专题讲座、财务管理培训班、组织前往香港进行专题考察等办法提高机构负责人管理服务水平。与此同时，我省还积极引导传统社会服务机构、志愿者组织等转型成立社工组织。目前，我省民办社工机构已增至300余家，成为提供专业社工服务的重要主体。

（四）多领域拓展专业服务范围。一是从优先服务重点人群到普惠一般人群。广东省珠三角地区在优先服务老年人、残疾人、儿童青少年、低保家庭等重点人群后，逐步将政府购

买社工服务项目扩大到学校教育、司法矫正、禁毒帮教、企业等多个领域。服务范围从城市扩展到农村，服务对象也从老年人、儿童青少年、残疾人延伸扩展到流动人口、受灾群众和有特殊需要的妇女等群体。二是从民政部门重点突破到多部门联动推进。目前，我省各地级以上市20%以上的民政事业单位，县（市、区）规模相对较大、服务对象较多的民政事业单位已启动设立社工岗位，引入专业社工服务。同时。我省支持和配合相关部门发展社工服务。如支持省妇联开展“集思公益幸福广东—支持妇女计划”项目，协同团省委共同探索和实践“社工+志愿者”联动机制，中山市实现在信访领域引入社工实现镇街全覆盖等。三是从发达地区拓展到欠发达地区。我省一方面探索建立珠三角地区与欠发达地区的社工人才区域合作、地区互助、结对帮扶机制，另一方面要求欠发达地区认真学习珠江三角洲地区经验，扎实推进专业社工服务。

（五）多形式推进专业社工服务。一是采取购买岗位方式开展服务。如我省深圳、东莞等地由政府出资向民办社工机构购买社工岗位，并将社工派驻到社区、学校、医院、公益服务类事业单位等为某一特定群体提供服务。岗位社工由服务机构招聘、培训与管理，由使用单位提供工作条件，主管部门则对机构和用人单位实行合同管理。目前，深圳、东莞两市政府购买社工岗位超过2100个。二是在社区以项目化购买服务。目前我省东莞、中山两市已实现镇街社工综合服务中心全覆盖；深圳市已建成269家社区服务中心，广州市已建成150个家庭综合服务中心，建立了以专业社工为主体的跨专业合作团队，为社区居民提供专业化服务。三是鼓励社会组织创新专项服务。如广州市投入1740万元在家庭综合服务中心实施12个专项个案服务项目，与全市家庭综合服务中心建立转介关系，为案主提供深层次、分类别的专业服务；深圳、东莞市通过公益项目电视大赛和公益创投方式，鼓励和资助社会组织、民办社工机构策划和实施创新型公益服务项目，在养老、青少年、残障康复等多个领域，积极开展一般性和特殊性相结合的专业服务。

（六）多举措提高专业服务质量。一是设定准入门槛。我省要求各地新增社工岗位原则上使用已取得职业证书的社工或社工专业毕业生，从源头保证从业人员的专业属性。还引入省内高校和香港督导资源，面向社工传授知识技巧、提供实务指导，切实提高其实务能力。二是加强服务监管。各地积极建立政府购买服务的监督、检查以及评估制度。如广州、深圳、东莞市先后制定了政府购买服务的考核、评估、流程规范和岗位需求等系列制度，确保了社工服务项目完成的效率和质量。三是积极培养骨干。我省各地充分利用毗邻港澳的优势，采取项目合作、督导引领、教育培训、业务交流等方式培养社工人才。最近，我们和香港邻舍

辅导会、社协、社研签订了“粤港合作社工培养计划”，组织一线社工和民办社工机构负责人赴港跟班实训学习，引进香港督导指导工作，提高社工专业实务能力，加快本土人才培养。四是出台服务标准。各地根据服务需求和工作需要探索建立了老年服务、学校教育、妇女儿童保护、禁毒、司法、医务、残障、企业等社会工作服务标准，确保社工的优质服务。

二、存在的困难和问题

近来来，我省在加强社工人才队伍建设方面做了一些有益的尝试，也做了大量的工作，但与人民群众日益增长的社会服务需求相比还有差距，仍存在以下一些问题：一是政策不够完善，尚未形成配套体系。省级方面由于全省各地经济社会发展的多样性与复杂性，相关的具体政策尚未出台。粤东西北地区也尚未出台相关政策；二是发展不够平衡，珠江三角洲地区与欠发达地区推进力度不一、发展水平参差不齐。如2009至2012年全省社工人才队伍建设支出资金总规模为约12亿元，其中珠三角地区的广州、深圳、东莞、佛山、中山等市总额达到约占全省政府购买社工服务的98%，其余各市约占2%。三是是专业人才数量不足，社工实务水平和服务质量有待提高。到目前全省通过考证人员1.4万人，主要集中在珠江三角洲地区，约占95%，其他地区不足5%。四是机构数量不足，分布不均衡，管理服务能力有待进一步加强。到2012年底广东全省民办社会工作服务机构300多家，其中95%分布于珠三角地区，有的地区连一家民办社工机构也没有；五是社工认知度有待进一步提高，全社会关心支持社会工作的氛围尚未形成,相当地区不知社工为何物，有些将社工等同于志愿者或社区工作者。

三、我省对今后加强社工人才队伍建设的思考

（一）要坚持党政主导，做好顶层设计。与经济领域相比，我省社会领域的改革相对滞后。在当前全国上下大力推进社会建设，改革创新社会管理的背景下加快推进社会工作人才建设，政府的主导推动作用尤为重要。近年来，我省试点之所以能够取得一定成效，主要有赖于省委、省政府对此项工作高度重视，时任书记汪洋同志经常过问此事，省长黄华同志多次到基层社区、到事业单位、到基层社区调查了解专业社会服务工作开展情况；广州、深圳市委、市政府领导多次带领相关部门领导负责同志到新加坡、香港等地区考察学习，明确提些要适应广东经济转型升级需要，社会建设、社会管理服务也要实现转型升级，只要这样才能为广东经济发展提供可持续、良性发展环境。正是有赖于各级政府主动作为，切实履行政策引导、资金投入、依法规范的职责：积极出台政策，以制度框架引领方向、拓展空间；积极加大投入，在人力、物力和财力上予以大力支持和全面保障；积极建立监督机制，确保社

工机构、社工队伍都在制度的规范下参与社会服务。实践证明，政府主导推动是社会工作人才得以发展的首要前提。

（二）要发挥部门协同作用，推动社会参与。近年来，我省社工人才队伍建设坚持在党委政府领导下，以组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，社工委组织发动，统筹协调，各有关部门积极配合，形成了协调联动机制，共同推动社工人才队伍建设发展，同时我们大力扶持民办社工机构的发展，并通过政府转移职能、推行政府购买服务，使民办社工机构成为我省社会工作人才的重要承载者；通过开展“公益创投”、推行企业社工试点，逐步引导企业和社会成员承担社会责任，引导社会资金投入到社工事业中来；通过推行社工义工联动机制，调动志愿者力量，广泛吸纳社会资源，使社会各界对社会工作的支持和参与程度不断提高。实践证明，只有坚持部门联动、社会参与，激发社会活力，调动社会组织、企事业单位和社会公众共同参与社工人才队伍建设的积极性，才能形成有效活力推进我省社工人才队伍建设。

（三）要坚持专业化发展，突显社工作用。专业性是社会工作的生命力。在试点阶段，我省上下始终明确社会工作的专业化发展方向。在入职门槛上坚持严要求，新增社工岗位原则上使用已取得社工职业证书的人员或社工专业毕业生，从源头保证了从业人员的专业属性；在实际工作中，我省注重加强对各级党政领导及用人单位负责人的社工知识普及，避免在人才使用上将社工当成一般“行政人员”使用；在实务推进过程中，通过建立督导制度，建立岗前、岗后培训制度，切实提高社工的专业水平。实践证明，坚持专业化对保证社工人才队伍素质、提升专业服务水平发挥了重要作用，是推进社会工作人才队伍建设必须坚持的根本原则。

（四）要坚持着眼长远，扶持规范并举。第一，要适应社会工作发展迫切需要，针对目前我省社会组织、社工机构仍处于成长阶段，总体比较弱小的状况，要着力加以扶持和培育，使之尽快发展壮大，尽快发挥更好地承接政府部分社会管理和公共服务的作用；第二，着眼于社会服务行业的长远发展，从体系上、从制度上规范社会组织、社工机构的发展，同时要积极推动落实非营利组织免税政策，免除非营利组织营业税和企业所得税，减少社会组织、社工机构的负担。第三，要推动公共服务下沉，社工主要做服务居民一线工作，政府公共服务下沉基层，才能为社工服务提供服务的项目和内容。

（五）要坚持社工义工协调联动，壮大服务资源。必须大力拓展志愿服务和社会慈善捐助事业，探索非营利机构无偿、低偿、高端服务的多元化服务模式，将社工专业服务、民间

志愿服务、社会慈善捐助三者有机结合，形成社会服务长效机制。在志愿服务中，引入激励机制，将零碎的志愿服务变成优势的人力资源。例如可以设立志愿服务特殊账户，以此作为志愿者就业、升职等的参考指标。可以实施志愿服务积分奖励计划，用积分换取其它公共服务。通过激励作用，提高志愿服务的参与率。这样，通过专业社工的引导作用，实现“社工+义工”的有效联动和多元合作，逐渐形成社会服务长效机制。

（六）要不断完善评价标准，推动社会服务规范发展。社会工作服务由于个性化、多样化特征明显，增加了评估的困难。评价标准是行业发展的指挥棒，没有评价标准等于没有发展的方向。因为定量评估的困难而放弃定量标准，只采用定性标准是不可取的。定性评价弹性大，难以细化比较，需要评价指标硬性约束。同样，只有定量指标而不顾定性结果也是不可取的。社会服务因人而异，难以量化，目前评估的指标庞杂，误导机构为了完成指标而工作，而不是贴心细致地服务。我们建议，完善社会服务评价标准，一是定性评价和定量评价有机结合，二是增加社会服务考察的维度，建议从专业性、服务态度、社会资源动员能力、群众工作经验、社会政策熟悉程度等方面综合评价，三是评价指标要舍全面庞杂，取关键核心指标考核，四是综合各种反馈意见，及时调整评价体系。

（七）要确保项目经费及时到位，保持社工机构和队伍稳定。首先，必须确保项目采购方经费及时到位，确保不因领导变更、工作忙碌、工作流程流程复杂等原因延迟经费拨付，严格遵循合同协议约定，从源头上解决社工工资拖欠问题；其次，缩短续签项目之间的等候时间。如果续签，应提早安排，避免出现社工和机构的“空窗期”，减少时间消耗和劳动浪费；随后，机构应未雨绸缪，在目前全赖政府采购，且以项目购买方式运作的条件下，拓展项目来源，储备适量就业风险准备金，增加员工归属感，提高员工工作稳定性。第三要根据经济发展情况，参照公务员、事业单位相应人员的工资标准，相应提高社工薪酬待遇，提高其经济地位。

（八）创新群众工作服务模式，提高群众对社工认同。传统群众工作主要有两大块，一是工、青、妇、残联等传统群团组织，二是街道（乡镇）、社区等基层组织。这两大类组织是群众工作和民生服务的主要提供者。在第三部门承接社会服务的同时，这类组织不能边缘化。这类组织是社会建设的重要力量，需要转型升级，需要创新传统群众工作和社会服务模式，在社会管理创新中实现新突破。工、青、妇、残联等传统群团组织，利用贴近政府和群众两端的优势，以项目开展为服务抓手，提高服务效率，发挥“枢纽型”社会组织引领作用。要发挥基层群众工作人员熟悉群众，有丰富群众工作经验丰富的优势，要通过有组织的集体

培训和自主学习等形式，使其掌握社会工作服务方法，和社工一起工作，形成“社工+居委+义工”的服务模式，有效整合社区社会服务资源，提高社区公共服务水平。