我国立法程序现存的不足及完善建议

我国立法程序现存的不足及完善建议

二零一四年十二月

摘要

我国的立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。在目前的中国国情之下，立法与执政党及其领导下的政府的关系问题，是关乎立法的命运和面貌的极为重大的问题，需要正确认识和处理，通过不断的努力和改进，完善中国立法制度的不足和缺陷。

关键词：法；中国现行立法制度；不足；建议；完善

Abstract

Legislation of our country is by a specific subject, on the basis of a certain authority and procedures, using a certain technology, formulation, approval and change the activity of certain social norms. Under the current Chinese situation, legislation and the problem of the relationship between the government, under the leadership of the ruling party and its legislation is about fate and face a huge problem, need to correctly understand and handle, through continuous efforts and improve, improve the system of China's legislative deficiencies and defects.

Keywords: law; China's current legislation system; Insufficient; Advice;

Perfect

序言

法是社会意识的体现，属于上层建筑的地位，使客观见之于主观的东西，它是统治阶级意志的反映，它的最终内容由统治阶级赖以生存的物质生活条件所决定。立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不

能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。

完善我国的立法制度主要涉及“立法权限”、“立法程序”、“法律效力等级”和“法律监督”四大问题。立法是法治的关键和核心，其目的在于合理配置立法权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。法治已经演进为一个综合概念，它融汇了民主、自由、平等、人权等诸多价值观念，包含着法律至上、民主政治、权力制约、司法独立、立法等丰富的制度意蕴，其核心则是依法行使国家权力。在我国，立法尚处在初级阶段，立法法治还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着挑战。因此，立法是一场深刻的观念更新和制度变革。

存在的问题

一、关于地方立法规划的编制过程

审批立法规划的主体不规范，提出立法项目时缺乏充分的调研、论证。在地方立法实践中，立法规划往往是由主任会议研究确定，而主任会议依照法律规定并不享有立法权。这样编制出来的规划，由于没有经过常委会会议审议，民主性和科学性往往显得不够，而且很多时候并没有深入到群众当中，不太符合实际立法需求。所以在执行过程中也难免遇到这样那样的问题。二、关于法规案的提出起草过程

从各地多年来的立法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提案权的代表和常委会组成人员几乎没有行使这项权力。存在着起草渠道单一，法规案的行政色彩浓厚的问题。法规往往由政府部门起草，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想,使立法机关在起草阶段陷于被动,导致部门利益膨胀,损害了立法利益的整体性。

三、关于法规案的审议过程

1、常委会的审议程序不合理、不规范、影响审议质量。一方面，对最高审次没有限制，对上一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有要求。这样做带来的问题是，要么三番五次审议，要么匆匆忙忙审议，严重影响了立法的效率和质量。另一方面，会议议程安排不尽合理。每次会议安排审议的法规草案过多，而会期又较短，平均审议时间太少，影响审议质量。

2、审议过程中，公民参与地方立法的机制欠缺。这主要表现在公民旁听程序不健全。旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利、严重精神障碍者等特殊情况，所有的公民都应有权旁听。有的地方明确规定一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关负责人或者代表旁听。这样，公民旁听被立法机关当成了花瓶，形同摆设，从而导致公民权利的旁落。立法机关设置旁听的门槛太高、条件苛刻、手续繁琐，严重挫伤了公民的旁听积极性。

四、关于法规案的表决公布过程

现行的表决法规案的办法是整体表决，即代表或常委会组成人员对整个法规草案表示赞成、反对或弃权。从某种意上讲，这种表决办法不能充分反映组成人员的意愿。没有处理好法规公布日期与法规生效时间之间的关系。公布是立法程序中的一项重要程序。“要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的目的。”通常的做法是，在发布法规的公告中规定：现予公布，自公布之日起施行。实际上，法规一经公布，立即开始施行，执法部门及利害关系人都未做好必要的准备，不尽合理。

完善地方立法程序的对策

一、完善地方立法规划的编制程序

审批立法规划的主体要规范化。立法规划应当由常委会会议审议通过。在常委会会议召开前，应将规划草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员，以便他们为审议规划草案早做准备，保证审议的质量。在审议过程中，分歧不大的，可经一次审议即行表决；分歧比较大的，可安排下次会议再行审议，待分歧减少后再行表决。还要加强调查研究，使立法规划更加符合客

观实际。编制立法规划，就是要对复杂的社会关系进行疏理、分析、研究，将需要用法规调整的社会关系的现状搞清楚，根据本地区政治、经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要，在科学预测的基础上，提出立法项目。

二、建立健全法规案提出制度，完善地方性法规的起草程序

代表和常委会组成人员作为法定的立法提案主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的原因是法规案的提出制度不健全、不完善。代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处理，应有明确的规定，因此，要保证代表和常委会组成人员行使好法案提请权。

首先要拓宽法规案的起草渠道，重视发挥专家、学者在起草工作的作用。打破由政府主导法规起草权的局面，改变法规案由政府起草的单一局面。多年来，绝大多数法规都是由政府部门来起草，较少注意发挥专家、学者在立法中的作用。实际上，对涉及改革开放相市场经济建设的全局性的或难度较大的法规起草，尤其需要专家、学者的参与。要在日常的法规起草工作中，要经常组织召开有关专家和学者参加多层次的座谈会、论证会、研讨会，从理论上和实践上，对一些涉及改革、市场经济建设中的难点问题进行分析、论证。然后，搞好法规案协调工作，促进起草工作顺利进行。凡法规案的内容涉及两个以上执法部门管理权限，不能确定其中的一个主管部门为法规起草主管单位时，在正式提交常委会会议前，必须召开由相关执法部门主要负责人参加的协调会，以便各部门能够取得统一意见。同时要开好协调会，在协调工作中要充分发扬民主。

三、完善地方性法规的审议程序，健全立法的民主、科学、效率机制

1、要采取统一与分散相结合的地方立法工作体制。统一与分散相结合的立法工作体制，是指在审议法规过程中，在法规议案提交常委会会议审议前和提交常委会审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或工作机构

承担，法制委员会或者专门的立法—机构视情况参与，而初审以后直到通过这一阶段的具体工作任务由法制委员会或专门的立法工作机构承担，其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的体制。这种体制，既发挥了有关专门

委员会精通业务、熟悉本单位工作的长处，又充分发挥了法制委员会的立法专长，有利于提高立法的质量。

2、完善公民在地方立法中的参与机制。简化公民旁听的具体手续，提高

公民参加旁听的积极性。权力机关应当在会前运用新闻媒体等手段对公民旁听制度进行宣传，公告开会审议法规案的时间、地点、法规案的具体内容和允许旁听的人数，如公众可以在会议厅前凭身份证或介绍信排队领取旁听票等。并对旁听过程进行电视转播，采访参加旁听的公民，让他们向社会表达自己参加旁听的真实感受。对于公民在旁听会议时提出的合理化意见和建议，应当尽量吸纳或者予以反馈，使公众真切感受到旁听制度的实施，不搞形式，走过场。

四、完善法规表决公布程序，确保法规有效实施

1、在我国立法活动中，现行的表决法规草案的办法是整体表决，对法规草案全文一次性的表决，虽然简便易行。但是，从我国法制建设发展的总趋势看，地方性法规议案的表决，将会从一次性的笼统表决，逐步过渡到按需要分章、节、甚至条、款表决。在我国今后的立法中，对一些内容丰富，条文之间内容跨度大的法律、法规，或者对个别条款有较大分歧的情况下，也可以按章、节、条、款进行表决，或者就有分歧的条款进行表决。

2、改变法规“自公布之日起施行”的做法，使公布时间与生效时间相分离。为了不影响法规的及时生效和正常实施，在法规公布的问题上，应当对公布时间、公布方式以及与公布时间相关联的生效时间进行改革、加以规范。今后应当采用确定具体的生效日期来代替以往的“自公布之日起施行”，这

样便可以为法规的有效实施做好必要的准备。同时，要采取尽可能让公众知晓的方式发布法规。应当在立法机关的公报和本行政区域内的各级党报上刊登，同时还应通过本行政区域内各级电视台、广播电台播放以及通过互连网加以宣传。

结束语

中国特色社会主义法律体系是在马克思主义法学理论和中国特色社会主义理论指导下，在中国特色社会主义建设实践基础上形成的，是伴随着改革开放伟大历史进程的推进逐步展开的。虽然目前该法律体系还存在某些方面的不足，但其开放性、包容性的特质，也决定了随着社会主义建设实践的发展，该法律体系将进一步趋于完善。而立法又是国家法律体系的重要组成部分，社会生活的各个方面都发挥了重要的作用，是宪法、法律全面实施的重要保障，立法程序的完善是衡量法制建设民主化、法治化程度的重要标准。多年的立法实践表明，我国立法程序存在很多问题，需要进一步完善，我们将在中国特色社会主义法律体系下将不断将其推向制度化、法律化的轨道。

参考资料国务院发展研究中心信息网

参考文献《完善我国行政立法程序之我见》

《立法学论文》

《我国立法程序不足及完善措施》