第一章 行政诉讼法的受案范围的内容

第一章行政诉讼法的受案范围的内容

1.1行政诉讼受案范围的概念

我国行政诉讼法中专门规定了受案范围的相关条文，只有在受案范围内的具有争议的行政行为才可以提起行政诉讼，受案范围是提起行政诉讼的最基本的先决条件之一。而反观民事诉讼法与刑事诉讼法，法条中均没有有关受案范围的规定。作为三大诉讼法之一的行政诉讼法，其受案范围的专门规定最初受制于立法时的历史条件，1989年出台《行政诉讼法》，是中国法制进程中里程碑式的一页，开启了“民可以告官”的新纪元。但是具体实践中考虑到社会大众的观念更新问题，以及各级法院的行政诉讼法水平与承受能力，所以对作出了受案范围的限定。

然而行政诉讼法中专门受案范围更深层的原因在于行政诉讼法本身的性质。行政诉讼法不同于民事诉讼法，行政诉讼法法不仅仅具有解决行政争议，纠纷的性质和功能外，同时也具有行政发挥监督和行政救济的性质和功能。如果不对行政诉讼法受案范围作出限定，完全取消受案范围的规定，根据人民主权原则要求行政诉讼受案范围具有无限制性，权力制衡原则要求行政诉讼受案范围具有全面性，基本权利原则要求行政救济具有无漏洞性。根据以上三大原则，看似行政诉讼应取消受案范围的限制，但是行政行为尤其特殊性，如果公民滥用诉权，就会妨碍行政效率，浪费司法资源，比如国防、外交等国家行为就是典型的不可诉的行政行为。所以，受案范围的存在是具有其必要性的。

1.2新《行政诉讼法》关于受案范围的规定

1.2.1《行政诉讼法》受案范围的立法模式

原《行政诉讼法》第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；

（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；

（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；

（七）认为行政机关违法要求履行义务的；

（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

现行《行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

通过前后两部《行政诉讼法》关于受案范围的条文规定我们可以看出，我国行政诉讼中关于受案范围的立法模式，采用了“肯定式列举”的模式，结合旧《行政诉讼法》第十二条与新《行政诉讼法》第十三条规定的排除事项，我们不难发现我国行政诉讼受案范围采用“肯定式列举+否定排除”。但是“肯定列举”叙述模式并不利于保护相对人权益，受案范围过窄，难以包罗所有的行政争议案件。

1.2.2新旧《行政诉讼法》受案范围的变化

通过新旧条文对比，受案范围的变化直接表现在由原本的八项列举增加为十二项列举，新增了“自然资源确权案件决定不服”、“征收、征用及补偿决定不服”、“滥用行政权力排除与限制竞争”、“未支付抚恤金”、“不履行协议”此五项新内容。并且兜底条款作出重要变化旧法中条文为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，新法条文表述为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，增加了“等合法权益”。

1.3新《行政诉讼法》建议稿关于受案范围的建议

1.3.1新《行政诉讼法》采纳的的建议

人民大学专家建议稿：第十四条【受案范围的概括规定】公民就行政争议依法向人民法院提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第十五条【不予受理的范围】方案一: 人民法院不受理公民对下列行政行为提起的行政诉讼:(一) 国防、外交等国家行为;(二) 行政机关制定行政法规、规章或者制定、发布具有普遍约束力的规定的行为;(三) 行政机关对公务员作出的人事管理决定，但有关录用、辞退、开除等涉及行政机关工作人员身份产生、变更、消灭事项的除外;(四) 公安机关、国家安全机关根据《刑事诉讼法》授权实施的行为，但以刑事侦查为名，有干预经济纠纷重大嫌疑的除外。

方案二: 人民法院不受理公民对下列行政行为提起的行政诉讼:(一) 国防、外交等国家行为;(二) 行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的行为;(三) 行政机关对公务员作出的人事管理决定，但有关录用、辞退、开除等涉及公务员身份产生、变更、消灭的决定除外。

清华大学学者建议稿：第10 条应当受理的行为人民法院受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（1）行政机关行使职权，对公民、法人或者其他组织所作出的具有权利义务内容的行政处理；（2）负有法定职责的行政机关不作出相应行为，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的；（3）行政机关在签订、履行行政合同的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的；（4）国务院各部门，县级以上地方各级人民政府及其工作部门，乡、民族乡、镇人民政府制定的具有普遍约束力的规范性文件；（5）公民、法人或者其他组织由于行政机关行使职权的行为受到损害，要求赔偿或者补偿的；（6）行政机关行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的其他行为。

第11 条不予受理的行为人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（1）国防、外交等国家行为；（2）国务院制定的行政法规和其他规范性文件，国务院各部门制定的规章，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府制定的规章；

（3）行政机关对隶属公务人员的管理行为，但行政机关拒绝招录公务人员以及辞退、开除公务人员等重大不利影响的决定除外；（4）法律规定由行政机关或者权力机关最终决定的事项。

第12 条行政行为尚未成立的在下述情况下，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院不予受理：（1）行政机关内部拟议的意见，但该意见已经给公民、法人或者其他组织的合法权益造成实际影响的除外；（2）行政机关实施行政行为前有关程序事项的告知和通知，但该告知或者通知将导致行政程序事实上终止的除外；（3）行政机关对相关事项的初步意见，但法律、法规另有规定的除外。

1.3.2新《行政诉讼法》未被采纳的的建议

1.4《行政诉讼法》司法解释中受案范围的变化

1.4.1 1991年《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（实行）》

一、受案范围

１、“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。２、根据行政诉讼法第十一条规定的受案范围，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

公民对公安机关作出的强制收容审查的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

公民对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款的行政处罚不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

３、行政诉讼法第十二条第（四）项规定“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定、通过和颁布的规范性文件。

法规或者规章规定行政机关对某些事项可以作“最终裁决”，而公民、法人或者其他组织不服行政机关依据这些法规或者规章作出的“最终裁决”，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应予受理。

４、公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

５、公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

６、行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之间的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁处理，当事人对调解、仲裁不服，向人民法院起诉的，人民法院不作为行政案件受理。

７、公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。

８、公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的非职务行为向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

1.4.2 2000年《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

一、受案范围

第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；

（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；

(四)不具有强制力的行政指导行为；

(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

第二条行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

第三条行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

第四条行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

第五条行政诉讼法第十二条第(四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

1.4.3 其他

2010 年《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条，房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。

2011 年《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条，土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理。但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。

最高人民法院 2009 年《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外；

2010 年《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项规定，因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

1.5行政诉讼受案范围关于行政案件社会矛盾的适用

1.5.1新《行政诉讼法》将征收、征用的立法规定

1.5.2关于征收、征用的宪法性思考

1.5.3信访案件中宪法性事件的占有比例

1.5.4房屋拆迁概况