西方行政学说史及笔记—第十三：林德布洛姆的渐进决策理论

第十三讲：林德布洛姆的渐进决策理论

在20世纪60年代以前，在西方行政学的决策研究领域中占主导地位的一直是理性决策模式，尽管西蒙等人对传统的纯粹理性决策模式进行了改进并进而提出了他的有限理性决策模式，但是他终归没有跳出理性主义决策模式的框架，然而，理性主义决策模式在实际运用中面临着种种困难，在这种背景下，出现了一些新的决策模式试图弥补理性决策模式之不足，其中有一种决策模式产生了极大的反响，并一直被视为西方国家行政决策的基本模式，这就是美国著名政治学家和经济学家林德布洛姆提出的渐进决策模式。

一、生平与著述

查尔斯·林德布洛姆是美国当代著名的政治学家和经济学家，“政策分析”的创始人。

他于1917年3月出生在美国加利福尼亚州；1937年毕业于斯坦福大学，主修政治学及经济学；1945年获芝加哥大学经济学博士学位；

1939年在美国明尼苏达大学经济系任教，进而开始了他的教学生涯；1946年任教于耶鲁大学至今；1954年在著名的行为科学高级研究中心担任研究员；1960年任古根海姆研究中心研究员；1963年～1964年出任美国住印度大使馆经济参赞并兼任美国国际开发总署驻印度办事处主任；1968～1969年，林德布洛姆出任耶鲁大学社会科学学院院长；1972～1973年担任耶鲁大学政治学系主任；1975年任美国比较经济学会会长；1980年当选为美国政治学会会长；现任经济学会政治学“首席讲座教授”和社会与政策研究所所长。

作为一个政治学家，林德布洛姆在政治学领域的研究中进行了一些开创性的工作，他以对“政策”的分析研究，尤其是以其提出的“渐进决策模式”饮誉美国政治学界和行政学界。

在执教之余，林德布洛姆写下了大量的著作和文章，其中主要有：《政治、经济及福利——计划构成与政治经济系统的基本社会过程》（1953年）、《政策分析》（1958年）、《“渐进调适”的科学》（1959年）、《决定的策略—政治体系是一种社会过程》（1963年）、《民主和智慧——经互相调节产生的决策》（1965年）、《决策过程》（1968年）、《政治与市场——世界政治经济体系》（1977年）等。在这些著作和文章中，《“渐进调适“的科学》作为经典性的论文是美国攻读政治学和公共行政学专业的学生的必读文献。而作为《“渐进调适”的科学》一文的进一步发展，其另一部力作《决策过程》一书则以渐进的决策分析战略和多元的决策模式对一些长期以来较有影响的决策理论和模式，特别是理性决策模式和精英决策模式做了回答。此外，他的《政治与市场——世界政治经济体系》一书出版后，被认为是20世纪最后25年内最有影响的政治学著作，该书并荣获美国政治学会的最高荣誉奖——威尔逊政治艺术奖。

二、林德布洛姆渐进决策理论的产生背景和形成过程

理性决策模式的观点：政治决策作为一种重要的政治行为，在战后受到了越来越多的政治学家和行政学家的关注。在林德布洛姆的决策理论尚未出现之前，最有影响的政治和行政决策理论是理性决策模式。这种模式的主要观点是：①决策者知道所有同具体问题有关的目标；②所有有关问题的信息都是可得的；③决策者能辨别所有的选择；④.决策者能有意义地评估这些选择，即研究选择的结果并加以衡量和比较；⑤所作的选择能最大限度地扩大决策者指出的价值。显而易见，理性决策模式是从规范的角度去考察问题的，它深受早期经济理论的影响。传统的经济理论认为“经济人”指导全部可能的行动，指导哪种行为能得到最

大的效果，指导从所有的可行行动中挑选最好的一种。受这种理论的影响，理性决策模式认为人在政治和行政决策的活动中也是可以非常理性的。这一决策模式的研究方法带有明显的传统特征。

不久，理性决策模式受到了另外两种决策模式的挑战，其一是著名行政学家赫伯特·西蒙的“有限理性”决策模式；其二就是林德布洛姆的“渐进决策”模式。这两种决策模式的研究在方法论上都是从实证的角度对理性决策模式做了分析和批评。

有限理性对“完全理性模式”的批驳：“有限理性”决策模式对“理性”决策模式做了逐条批驳，西蒙认为：①决策者事实上并不具有有关决策状况的所有信息；②决策者处理信息的能力是有限的；③决策者在有了有关决策状况的简单印象后就行动；④决策者的选择行为受所得信息的实质和先后次序的影响；⑤决策者的能力在复杂的决策状况中受到限制；⑥决策行动受到决策者过去经历的影响；⑦决策行动受决策者个性的影响。在西蒙看来，政治决策者的理性是“有限的”，在决策中应以“满意”来代替“最佳”。

渐进模式的起源与形成：

1．1953年，《政治、经济及福利》

如果说西蒙也还是从理性的角度来探讨政治和行政决策的话，那么林德布洛姆的“渐进决策”模式则是从另一个思维角度来探讨政治和行政决策。林德布洛姆的“渐进决策”模式经理了几十年的发展演变（1953～1979年），其渐进决策的思想起源于1953年，他关于渐进决策的思想在其早期著作《政治、经济及福利》（1953年）一书中已具雏形。他在该书中首次提出了“渐进主义”的概念，他通过对社会政治过程的四种基本形态的分析提出了他那已具雏形的“渐进决策”模式。他认为社会政治过程包含着以下四种基本形态：A．价格体系价格最先由供给与需求决定。供给多、需求少，价格自然下降；供给少、需求多，价格会上涨。因此，价格高，企业家有利可图会多生产，反之则少生产。为改变需求关系，企业家会千方百计地控制价格。同样，在政治领域中，社会大众需要服务，政治领袖需要权力。社会大众支持政治领袖以获得服务，而政治领袖以其服务而获得权力。对政治领袖来说，只有服务而无权力，他们不会屈从；但只有权力而无服务，又会失去大众的支持。如价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时由被社会大众控制，两者相互控制。

B. 层级体系层级体系是政治领袖为实现其目标，由上而下、层层控制的工具。随着目的的不同，体系的结构形式会有很大差别。但层级分明，上层会不断地控制并利用下层。在控制中，下层级层层贯彻上层级的指令，而其本身无多大自主权。

C. 多元体制在美国多元化的政治体系中，存在着多元政治权力中心，并且各有其自己的政治领袖。决策经常是在各党派公开地相互竞争中进行，各政治领袖受到多元体制形态的控制。

D. 议价市场上买卖双方要相互讨价还价。妥协的结果是互相退让，选取折衷方案作为成交的价格。在政治上，各政治势力团体，如政党、政治派别与利益集团等等，相互妥协、交易，取得一种能牵制各政治领袖的“议价”。

从以上四种基本社会形态看，决策是各方面相互作用的结果，无一单方可以决定。从价格体系角度上看，价格不可能单方面决策；从层级体系角度看，除最高层外，其他层次也无法单方面作决定；从多元体系看，决定是各政治权利中心互动的结果；从议价的角度看，决定又是双方妥协的产物。这样，决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独作决策。政治上若要作决策，聪明之举是于相关人士取得共识的前提下作决定，才能够对方方面面都考虑到。具体地讲，可以从若干个相差不大的方案中，比较得失后，选取其中较好的方案。被选中的方案只是对现实中的执行方案做了微小的调节。这就是渐进决策。

渐进主义的优点：在林德布洛姆看来，这种被称之为“渐进主义”的方式具有以下优点：

①.决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；②在一时无法搞清人们的各种需求时渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意的结果；③易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序；④渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否正确，特别在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；⑤渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。

2．1958年，《政策分析》

批驳传统方法：1958年，林德布洛姆在《政策分析》一文中，在批评传统的政策分析方法（即他所称之的“第一种方法”）时，进一步提出了“第二种方法”，即他的“渐进分析”方法，他认为，传统的政策分析方法在探讨政策问题时过于强调理论在政策研究中的作用，注重从政策理论中引申出一般规则，过于强调价值，将价值当作方案抉择的标准；它太过分强调所有重要变量，要求对变量一一广泛综合的分析。

指出的渐进方法优越性：而渐进分析（即第二种方法）则不同：第一，它不依赖理论作为政策分析或政策制定的指导原则，认为评定实际的政策分析或政策制定是配合现实情况的需要或限制，是超理论的；由于现实政治所推行的是渐进政治，对政策问题、各政治领袖与政党的看法大致上达成共识，所能调节或改变者，只是在小节问题上，因而是渐进的。在实际政治中，不一定需要用许多理论；第二，尽管政策分析或政策制定也会经常出现许多变量，但渐进分析只注重政策制定中出现的几个重要变量，作片段分析，方案的考虑也只限于少数几个，而不是广泛的；第三，他认为价值与事实在渐进分析中交互使用，互为一体。现实政治中的基本价值已达成共识，无需在寻求各种不同的价值标准作为决策的标准；第四，渐进分析着重以已有的政策为前提，这样的政策更可能被社会上一般人所接受，较有把握，较符合实际，并且与现实差距不大，较容易控制，不至于冒太大的风险。

3．1959年，《“渐进调适”的科学》

1959年，林德布洛姆在《“渐进调适”的科学》一文中，进一步批评了传统的政策分析模式—全面理性模式，并且阐述了他的连续有限比较模式（即“渐进调适”模式）。林德布洛姆认为，传统的政策分析模式不切合实际，不是好的政策分析模式，而“渐进调适”的政策分析或政策控制模式较实际，较科学、较妥当。他将两种模式加以比较，指出了它们之间的主要区别。

他认为，传统的全面理性决策模式的特征是：（1）明确区分目标与行动，将目标当作全面政策分析的前提；（2）在目标与手段的分析中，先确立目标，再寻找手段；（3）认为“好”的政策是实现目标的最佳手段；（4）主张综合或全面的分析；（5）它过分强调理论的作用。

与这种传统决策模式相反，连续有限比较模（“渐进调适”模式）的特征是：（1）不区分目标与行动，认为它们是联系着的；（2）不区分目标与手段，认为这种区分是不适当的且有限的；（3）认为“好”的政策是由“共识”所产生的；（4）它主张有限分析，忽略了重要的后果、可行方案和价值标准；（5）主张通过连续比较来减少对理论的依赖。

4．1963年，《决策的策略》

1963年，在《决策的策略》一书中，林德布洛姆将他的政策分析模型又称为“断续渐进主义”，而传统的理性决策模式则被他称之为“全面分析”，这种分析的含义是：“小心和完善地对所有可能的行动途径及这些途径的可能结果进行研究，并且用价值观对这些结果加以评估，在各种不同的行动途径中作出选择。”

而断续渐进主义的特点则是只做因时间差距进行边际的选择，只考虑有限的政策方案和有限的行动后果，只在于调适目标，重新检查资料，作连续不断的补救性的分析评估及社会片段分析。

到此，林德布洛姆的“渐进调适”模式已基本定性，并且产生了很大的影响，与此同时也遭到了激烈的批评。

5．之后的完善与扩展：《尚未达成，仍需调适》

针对来自各方面的批评意见，林德布洛姆后来又发表了一系列论著加以反驳，并且改正、扩展、完善了他的“渐进调适”的科学，尤其是1979年他在美国《公共行政评论》上发表了《尚未达成，仍需调适》一文，对自己的理论进行系统的辩护和补充。

他区分了渐进政治、渐进分析、党派相互调适等概念，补充了“党派相互调适”和社会组织等方面的内容。

他特别对渐进分析的层次进行了划分，即划分为简单的渐进分析、断续的渐进分析和策略分析三个层次。在他看来：

简单的渐进分析是指对与现状有差距的各种可供选择的政策方案，择其一而予以简化和重点性的策略研究，它所提出的几个可行性方案与现实差距甚微，所作的决策与现行的状况比较，并没有太大的改变。这种分析只能构成复杂的策略分析的组成部分，其结果必然造成“渐进政治”，即那种在实际的政治行为中只做局部的或点滴调整的政治。

断续渐进分析是指每一项政策制定之前，在社会上已达成基本的共识，政策制定只能根据情况变化所产生的边际差距，在有限的可行性方案中，分析其后果，并重新检查资料，片断性地，连续地和修补性地调适目标，因为综合全面的分析既然做不到，那么就应退而求其次，采取“策略分析”。林德布洛姆认为，在各种“策略分析”方法中，“断续渐进”不失为一种较好的方法。

策略分析是指针对复杂问题，直接经过深思熟虑后选择策略，它实际上是简化了的科学分析方法，是由简单的渐进发展而来的，它将断续渐进方法纳入自身之中，将它作为一种主要方法。此外，在林德布洛姆看来，试错法、计算决策法、突破瓶颈法等也是策略分析常用的方法。

三个层次的关系林德布洛姆还认为，渐进分析的这三个层次是相互联系着的：简单的渐进分析是断续渐进分析的一个组成部分，而断续渐进分析又是“策略分析”的一种。显然，《尚未达成，仍需调适》是林德布洛姆对他的渐进决策模式的较系统的表述。

三、林德布洛姆渐进决策理论的基本内容

从渐进决策模式产生的发展的过程，我们不难发现，林德布洛姆的渐进决策模式是在对传统的全面理性决策理论的批判基础上发展起来的。

传统的全面决策的特点传统的全面理性决策理论的基本内容是：（1）决策者面临的是一个既定的问题，这个问题可以与其他问题相区别，或者至少与其他问题比较，它是重要的；（2）引导决策者作出决策的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且可以按照其重要程度将它们加以排列；（3）处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一加以考虑；（4）决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果进行调查、研究；（5）每一决策方案和它可能出现的结果能与其他选择方案相比较；（6）决策者将采用其结果能够最大限度地完成他的目的、价值或目标的那一方案。因此，这一决策过程是一个理性的决策，这一决策能够有效地达到现定目标。

林氏之批评林德布洛姆对这一传统的全面理性决策模式提出了强烈的批评。他认为，由于人的知识能力不足、政治问题、人性的弱点、社会价值、决策技术以及时间变迁、组织结构等因素的存在，使得传统的决策模式成为不可能，传统决策模式的各项基本内容均可反驳。林德布洛姆着重从以下几个方面对传统的全面理性决策模式进行了批判：

第一，林德布洛姆认为，决策者并不是面对一个既定的问题，而它们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。这样，关于“问题是什么”，不同的人有不同的看法，存在有各种争论的余地。但是，怎样解决这一问题呢？林德布洛姆认为，目前还没有任何可以通过分析来解决这一争论的方法。

第二，林德布洛姆认为，决策分析并不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是永远没有穷尽的，有时或许还会造成错误；而且在现实的决策中，也不可能漫无止境地分析下去。这是因为：一方面，决策有受到时间的限制，常常是决策者在分析远未完成之前就要作出决定，否则就要贻误时机；另一方面，决策也要受到费用的限制，对于有些决策来说，采用分析手段所费代价太昂贵，虽然对有的决策进行确定性的分析是可能的，但是也许不值得花那个代价。

第三，林德布洛姆还认为，决策受到价值观的影响。由于决策集团内部各个人的价值观存在着差异，因而在进行决策备选方案的选择时就必然会出现意见不一致，但是依靠分析并不能解决决策者的价值观和意见的不一致的问题，这是因为：一方面，价值观是不能被证实的，分析的方法既无法证明人的价值观，也无法命令人统一它们的价值观；另一方面，在决策标准上，决策者们很难取得一致的意见。有人认为，所谓的“公共利益”可以作为政策制定的标准，而林德布洛姆则批评了这种观点，他认为，公共利益也很难作为政策制定的标准，因为人们在什么构成公共利益这一问题上尚未取得普遍一致的意见，公共利益并不表示一致同意的意见。

1．渐进决策的含义

综上所述，我们可以对渐进决策作如下理解：所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。

2．渐进决策的原则

在林德布洛姆看来，渐进决策需要遵循三个基本原则：

（1）按部就班原则林德布洛姆认为，决策过程只不过是决策者基于过去的经验对现行决策稍加修改而已。他明确指出：“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但却是个在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”这里，林德布洛姆把决策过程视为一个按部就班的过程，他注意到了决策过程的连续性。

（2）积小变为大变的原则从形式上看，渐进决策过程似乎行动缓慢，但是，林德布洛姆认为，这种渐进的过程可以由微小变化的积累形成大的变化，其实际的变化速度要大于一次大的变革。在他看来，渐进决策要求变革现实是通过一点一点的变化，逐步实现根本变革的目的。

（3）稳中求变原则为什么决策过程要按部就班和积小变为大变呢？林德布洛姆认为，其原因就在于要保证决策过程的连续性。在他看来，政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，那样势必会危害到社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一系列小变达到大变之目的。

4．采用渐进决策的原因

林德布洛姆不仅提出了渐进决策的基本原则，而且还进一步分析了推行渐进决策的原因。在他看来，政策分析之所以不能进行理性化的周密分析，而要采用渐进分析，是因为决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划的制约，它们决定着决策必然成为渐进过程，他分别从上述这三个方面对推行渐进决策的原因做了分析。

（1）决策的渐进性是由政治的一致性所决定的（现实的政治如此）。在西方国家，尤其

是在美国，政治上所推行的是一种多党制，政府决策必然要受到多个党派的影响，必然成为各个党派折衷调和的产物，或者说，决策主体是多元的。然而，各个政党和政治领袖对基本政策的看法往往是一致的，因此，政治总是朝着一个统一的目标逐渐前进。各个政党之间虽然也有矛盾和斗争，但是由于其阶级利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。一般来说，不会因为政党之间的矛盾和斗争而导致政治的剧烈变化。因此，林德布洛姆断言，西方国家所推行的实质上是一种渐进的政治，各个政党在竞选时仅仅对每项政策提出渐进的修改；政党自身的政策也是渐进地改变的。与此相一致，政府的决策过程必然地是一个渐进的决策过程。

（2）决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。在他看来，任何一项决策的作出必然要与时间、信息等因素相关，而决策的正确程度则直接受制于决策者的决策备选方案及其后果等信息的了解程度，决策者对决策备选方案及其后果了解的越深入，有足够的时间和智慧或其他手段了解所有的决策备选方案，洞悉每一项决策备选方案的后果，或者说，决策者在技术上不可能对决策的所有备选方案都做到深入、透彻，决策正确的可能性就越大；反之亦然。然而，决策者并没有足够的时间和智慧或者其他手段了解所有的备选方案。洞悉每一项决策备选方案的后果，或者说，决策者在技术上不可能对决策的所有备选方案都做到深入、透彻的了解。因此，林德布洛姆认为，决策者不可能等到对决策的每一个备选方案及其后果都深入、透彻地了解后再做决策，而必须在有所了解的基础上就做决策，然后边执行边修正。这就是他所谓决策过程中的“修修补补”。

（3）决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。在他看来，任何一项新的决策都不得不考虑原有决策的影响，因为原来决策已造成了一个既成事实——这就是现行计划。而现行计划可能已经投下了巨大的资本和精力，这就在一定程度上排斥了巨变，否则便会带来一系列组织结构、心理倾向、行为习惯的振荡和财政困难。因此，林德布洛姆指出，为了保证现行计划的连续性，决策过程也只能是渐进的。

台湾学者的分析我国台湾学者也在林德布洛姆的基础上对实行渐进决策的原因做了进一步的综合分析，他们认为：

①渐进政治的基本特征是政治领袖对基本政策的看法是一致的，仅对每项政策提出渐进修改而已。每一个竞争政党也只是渐进地改变本身的政策，因而某项政策是在解决某一个既定问题时，经渐进修改而达到完善地步。

②渐进决策模式基本上是保守的，它以现行的计划、政策、消费为基础，决策者既没有足够时间、智慧或经费用以调查所有的政策方案，也无法在多种不同的政治、社会、经济和文化价值相互交错作用的情况下，评估出每一项决策备选方案的成本和利益，只好以接受已往政策为由，只审查不至于造成自然、经济、组织与行政失调的决策备选方案。他们认为，一旦重大政策发生变更，便容易引发决策者之间的冲突。每年通过新政策时，会引起社会上一部分人之间严重的政治紧张，因此除非要进行重大的政治改组之外，过去成功的政策在若干年内要维持下去。

③人的指挥和能力是有限的，作为现实主义者，人们不会经常追求惟一的最佳途径，一旦发现有可行的途径，就会停止追求。决策者只有在那些自己熟悉的备选方案不能在满足需要时，才会冒险寻求较为根本的政策改革。

④社会由各种不同的阶层，甚至不同的种族组织而成，而不同的团体各有其既定的目标。在现阶段多元的社会环境下，为维持社会稳定，政府希望保持现行的计划，不太愿意从事全面性的政策改革，为此，只能做出一些渐进的决策。

四、渐进决策模式的合理性与局限性

1．渐进决策模式作为一种决策思想和方法在某种程度上具有相当的价值。

认识论上，注重历史与现实条件渐进决策模式的特点在与以历史和现实的态度将事物的运动看作是一个前后衔接的不间断的过程，即无论哪种新的决策，只能在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下进行。这些条件包括历史和现实的特点，包括决策主体的本身条件，以及整个社会、组织的政治经济状况和心理结构。

方法上，注重事物变化的量的积累，以量变导致质变渐进决策模式强调在进行改变时维持社会和组织的稳定，因而主张不间断的修改，而不是引起动荡的变革，逐步对政策加以修改并最终改变政策。

从政治和行政决策的角度来看，渐进决策模式不失为在某种条件下的一种有用的思想和方式。

2．渐进决策的局限性和不足（仅仅是在某种条件下，仅仅是一种方式而不是全部）。

现代管理理论指出，决策产生一般来自三个方面的要求：①外部条件和要求的变化；②组织内部的变化；③决策者本人富有想象的创见。

比较保守，只适用于某种条件而就渐进决策模式来说，其局限性和不足之处首先表现为他在方法上明显地带有保守的特点，它一般适合于比较安稳和变动不大的环境，以及从总体上说是比较好的现行政策。然而，一旦社会条件和环境发生巨大变化，一旦表明对已往的政策须加以彻底改变时，渐进决策模式所主张的修改和缓行就起不到它的作用，有时还甚至会对大变革起阻碍作用。

注重历史与现实非为渐进模式所独有历史表明，在社会发展的某些关头，需要在政策上作大幅度的调整，有时甚至是需要抛弃以前的政策而重新确立新的政策。如果我们把这种决策方式称作激进决策的话，那么渐进决策具有的认识论特点也并非为它所独占，激进决策也可以是非常注重历史和现实条件的。

不应被夸大为一种普遍适用的决策模式政治和行政决策的角度来讲，政治的发展过程中，一切应当以时间，地点和客观条件而定。渐进决策作为一种决策模式，不应当是惟一的、排斥其他模式的决策模式，忽视渐进决策平庸的限制条件，把它夸大为普遍适用的模式，这正是林德布洛姆的渐进决策模式的另一个弱点。