关于克林顿政府改革的反思

关于克林顿政府改革的反思

陈

静

（北京师范大学政治学与国际关系学院，北京#$$$%&）

摘要：克林顿政府的行政改革最大的阻力来自于美国政治制度本身，即美国法律体系、国会和联邦体制。同

时，重塑政府的核心机构’()并没有实质的政策制订权和实施权，所推行的绩效管理在实践中遇到了评估难、考核难等问题。再者，美国的行政文化传统也是一个阻力。在理论上，克林顿政府所依据的企业家精神的政府理论遭到了质疑，’()的核心价值是政府效率、效能至上，没有完善的配套改革来保障在改革中维护社会公平和公正，导致重塑政府信任都出现了不信任等问题。但是，克林顿政府的改革成果和影响是不容忽视的，值得我国反思和注意。关键词：克林顿政府；改革；重塑政府；’()中图分类号：*+,&文献标识码：-文章编号：#$$+."/$01,$$/2$#.$$!".$&

克林顿政府从#!!&年开始进行的“重塑政府”是一场深入

持久的行政改革，这场改革规模大，时间持久，影响力深，倍受瞩目。国内近年来的研究多侧重于综述克林顿政府改革的理论背景或改革行动及改革成果。但改革中遇到的阻力和改革中富有争议的地方对我国的行政改革更有现实意义。

一、改革阻力分析

（一）制度限制

克林顿政府改革最大的阻力来自于美国政治制度本身，即美国法律体系、国会和联邦体制。

#3联邦政府实际上是美国政府中较小的部分，

仅是%&4$$$个政府单位之一，虽然是最有权力的一个，但据法定的惯例，在立法方面，它的大量的工作属于较低层次。所以改革要想得到法律支持和用法律的形式巩固改革成果，就必须通过法律程序，但这并非易事，例如在公务员改革方面，美国公务员制度的依据

是《彭德尔顿法案》1#%%&年2和《文官制度改革法》1#!5%年2，经

过一百多年的改革和演变，美国公务员制度已经形成了相当成熟和完善的体系。克林顿政府虽然在废除繁文缛节方面有很大成就，但事实上由于人们观念的惯性和长期以来形成的社会认

同，《彭德尔顿法案》和《文官制度改革法》所确立的文官制度已经在美国根深蒂固，尤其是公务员终身制。所以克林顿政府改革只能选择不需经过法律层面就可以进行的内部改革和调整。6#7

,3美国是典型的三权分立的国家，国会和政府互相制约，

#!!"年民主党在国会选举中失败后，

共和党在国会中占据多数议席。克林顿的一些重要改革方案如果得不到国会的认可，是

不可能付诸实施的。克林顿在推动政府改革时，力求在政府与国会的相互冲突中寻找平衡点。在改革中，国会与联邦政府在不少改革问题上达成了合作和妥协，#!!+年5月!日，国家绩效评估委员会’()所做的《关于’()实施情况报告》和《更有意义的政府》!两份报告总结了三年来’()取得的阶段性成就时指出在改革中国会给予了很大帮助，国会已经通过了&/项与’()相关的法律，其中包括有史以来简化最大的政府采购议案，’()中涉及立法的,%$个项目议会已经通过了//项，接近5$项与’()相关的法案已经提上国会议事日程，国会还协助组织了#,$多场有关’()各方面建议的听证会。但是国会在一些问题上还是不可能作出让步，抵制和搁置了克林顿的一些计划，例如，二年制预算制度、医疗改革方案、精简退伍军人保健局、合并联邦调查局与毒品管理局等。#!!/年，戈尔曾构想建立一大批“基于业绩的机构”，但国会并不持积极态度，结果仅建立起专利与商标局、国防任务局及圣路易斯海道发展公司等为数不多的机构。#!!/年，布鲁斯金学会的政策分析家认为重塑政府的败笔在于’()与国会的关系没有处理好。

&3在联邦体制下，

联邦政府与州并不存在直接的领导与被领导关系，各州都有自己的宪法，有自己的立法、司法和行政机关，有较强的独立性。因此，各州在推行联邦政府所倡导的改革时采取的态度和实际做法都各不一样。例如，尽管’()一直致力于实现联邦———州———地方的改革互动和合作伙伴关系，鼓励建立基层政府改革实验室，进行自下而上的改革。但从实施

收稿日期：,$$+.$+.#$作者简介：陈静（#!%#.）

，女，河南洛阳人，北京师范大学政治学与国际关系学院,$$&级行政管理专业硕士研究生，主要研究方向为中外行政改革比较。!文中有关89)的部分资料来自’()的《):;<=>@:’A>BCAD (:=?<=EACF:):GH:B 》

，源于美国政府网站。,$$/年第#期1总第5&期2

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行政论坛

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的结果来看，克林顿政府改革无疑是一场自上而下的改革，#$%的政策都是由上而下单方面推动的，基层的参与度不高，各州及地方官员对此并不关心，缺乏联邦政府和地方的互动。另外改革在由上自下的辐射过程中，由于地方政府各自的利益不同，也导致了政策扭曲和改革目标的弱化。&!!’年，全国会计总署()*在《机构改革实验室的作为情况》中指出，+,个联邦机构和其他实体成立了&-"家改革实验机构，并处理从人事管理到电子政府等各方面的尝试。但是尽管实验机构已经认识到了政府支持他们的发展非常重要，与政府间关于试验的进展情况的交流却很少，一些改革措施对原有的组织文化和行政文化是重大的挑战，一些实验机构负责人认为不能把政府绩效量化成数据，认为这不必要也没有意义，政府绩效数据不具备权威性。在地方政府改革进展不力。

（二）#$%的地位

重塑政府的核心机构#$%并没有实质的政策制订权和实施权，不能影响政策结果，它所作出的建议权威性和强制性很弱。美国功绩制保护委员会在&!!’年所作的一份抽样调查中指出，只有./0的受访对象认为他们所在的机构真正考虑了#$%的改革目标，其余的一些机构对#$%的改革措施反应冷漠。一些改革虽然得到了总统的支持，但是没有相应的立法保障，改革的成果不能得到巩固。&!!"年&月，()*作的《管理改革：#$%的实施情况》报告认为尽管#$%包括.-,项重大计划涉及+/个联邦机构和&,个政府体系，但到&!!"年为止，虽然很多计划项目已经实施，完全实施的仅是很小一部分，它们将在以后的时间继续进行。这里不得不提一下()*，美国国会和联邦机构都十分看重()*的政策研究和项目评估，()*发表了许多报告高度评价了#$%，并对于联邦机构实施#$%的目标给予了建议和指导。&!!.年，()*在《管理改革：()*对于#$%的评价》中高度肯定了#$%，并认为#$%的许多建议是()*提倡了多年但没有得到重视的。()*又在&!!"年作的《最优的实施方法——

—提高政府绩效的新方法》中高度评价了政府改革，肯定了用企业精神改造政府的做法。这在很大程度上减轻了#$%实施改革的阻力。1+2

（三）利益集团

&3任何一场改革都是利益集团之间相互斗争妥协的过程，任何一个利害相关的组织或个人都有自己的偏好次序和行动计划。大幅度的实施重塑政府有可能由于必须撤换的官员太多而引起舆论抵触，工会抵制，甚至招致选票下降，支持率下跌。因此为了重塑政府，就必须有完善的配套措施来解决剩余人员的安置问题。比如在美国的康涅狄格州，劳动部门能够成功实施人事改革就是因为它同时实施了一项提前退休计划。当然这属于地方政府行政改革范围。

+3工会的力量。美国联邦政府的公务员工会对公务员管理有很重要的影响，工会的目标是保护会员利益不受侵犯，保护会员不被随意解雇，根据美国法律工会是有权利与政府谈判的，这样看来，工会的目标与重塑政府裁员的改革是背道而驰的，尽管在改革初期克林顿政府就成立了全国合作委员会，由联邦政府机构和联邦政府雇员工会的代表共同组成。民主党对工会采取的是友好和保留的态度，使改革阻力减少了不少，但是随着公务员制度改革的深入，工会的力量不可避免地突显出来。

（四）推行绩效管理在实践中遇到了评估难、考核难等问题

对此许多政府部门进行了艰苦的探索，取得了一些可贵的进展，如将评估、考核的对象，由过去以个人为主，转向对机构、个人同时进行评估，在某些部门甚至以评估、考核机构的业绩为主，给直接管理者更大的自主权等。不过由于评估、考核的客观性问题没有解决，使得以评估为基础的绩效管理步履维艰。美国人事总署办公厅主任洁尼丝说：“美国目前考核有"个等级，大家都希望将考核变成一门科学，但在实际工作中做不到，只能是一门艺术。”其次，#$%对跨部门的合作项目也没能有效测评，测评结果在下一年度的预算方案中并没有很好体现，测评结果只流于形式。1.2

（五）行政文化

笔者认为行政文化在变革中是最难的层面，传统的习惯势力和思维定势都是不易改变的。官僚制度已经是美国行政一百多年来的文化积淀，尽管效率低下，但是在美国的政治生活中实际起到“铲平经济与社会差别”、“与现代大众民主相伴”和“在法律前面人人平等”的作用，保证了社会的稳定。这种作用与美国人民所崇尚的民主和平等的价值观念，崇尚制度与法定程序而不是依赖个人领导的政治传统交织在一起。

另外，美国民众对于“顾客”的比喻不甚接受，他们认为公民是政府的拥有者，因为公民为联邦政府交纳税款，因此从这个意义上说公民是政府的股东，可以选择消费，而非单纯被动的顾客。

二、关于克林顿改革的几点质疑和批判

（一）理论上的质疑

克林顿政府改革的理论先导是以奥斯本和盖布勒为代表的企业家精神的政府理论，在美国又被称作“重塑政府理论”，它的核心是以企业家精神改革政府。“重塑政府理论”遭到了许多质疑，主要是指责它混淆了政府和私营部门的根本区别，放弃了政府的公共服务职能等。福克斯认为用企业精神再造政府的理论无论在论述风格、内容的矛盾性和材料的援引上都有很大的随意性。莫尔也认为美国再造政府的改革实践是对理论的错误判断，因为他认为关于下列几个问题存在很大争议，而这几个问题正是#$%的前提假设：（&）联邦政府是否和私人部门具有相似的特点；（+）政府活动是否和企业活动一样，在竞争的市场环境下最有效；（.）公务员数量是否反映政府规模，精简了雇员是否就等于缩小了政府规模；（,）联邦机构的管理是否必须遵守和服从预算优先顺序和过程原则。

笔者认为其理论渊源是公共选择理论和放松规制理论，其政策建议来源于上世纪-4年代美国州与地方政府行政改革的经验总结。在公共选择理论看来，政府管理过程的缺陷主要集中在：无法显示对公共服务的真实需求，政府对公共物品供给的单一性和统一性无法满足公民需求多样性和选择性；官僚制政府供给公共物品缺乏效率，导致了预算及政府规模的膨胀。而解决这种制度困境的根本出路就是规制的变革和制度的重新安排。放松规制的目标是既保留民主政治的核心价值，又要提高政府的绩效。在&!!.年戈尔的报告中，放松规制就是一个重要的组成部分。奥斯本是克林顿的重要咨询机构“进步政策研究所”的成员，而盖布勒曾是加利福尼亚州维塞利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理，主持和参与了这两个城市的改革，《改革政府》可以说是他们对政府改革的一种理性探索和经验总结。一种理论肯定具有其合理性和片面性，不能把“企业化政府模式”理解为忽略政府的政治属性和抛弃公共管理中的公平和效率，去追求片面的高效率和高产出，而是换个角度来看待政府的角色，并对政府的行为模式提出一种新的思路。期望政府像

企业那样合理地利用资源，注重投入产出比，提高行政效率。

（二）关于#$%运作的批判

#$%的核心价值观是政府效率、效能至上，以“顾客”满意度为衡量政府业绩的基本指标。但一些学者认为#$%的目标设计本身存在很大缺陷，有待商榷。登哈特就认为，以效率为导向的工具理性会诱导人们只关注达成既定目标的手段，从而导致偏离原有的行政道德和社会价值观。沃斯雷指出#$%缺乏周全实质的民主行政的理论架构。而笔者认为社会公平和公正应该是行政目的的终极追求，一定时期的行政价值观是在一定的行政文化和行政环境中多种价值观形成的合力，政府在一定的时期根据社会主要矛盾和社会发展主要任务，确定有倾向性的价值重点是一种理性的选择，克林顿政府所持有的管理主义导向和维护社会公平和公正并不相悖。所以#$%的问题不在于目标设计，而在于有没有完善的配套改革来保障在改革中维护社会公平和公正，并以一种动态的视角看待改革政策的调整，在公平和效率之间随时作出动态调整，保证在提高政府效能的同时又不以牺牲公平和民主为代价。

（三）重塑信任还是更不信任

戈尔办公室的《国家绩效评价报告》曾说，“在一代人的时间之内，美国人民相信政府的人数，从坚实的多数下降到相当有限的少数。”重塑政府的动因之一就是为了克服政府的信任危机，重塑民众对政府的信任及政府的形象。而在改革的具体操作中又加重了公民对政府的不信任。首先，大幅度的裁减公务员动摇了公务员终身制，在很多联邦机构士气低下，政府的形象并没有因为裁员带来的效率提高而改善，相反，还有很多公务员认为自己的任务加重了，公众认为公务员素质不如从前；其次，美国公民认可的是基于“更完美的工会，共同的国防，国内的宁静，正义，公共福利及上帝赐予的自由”的行政理念，而我们不难发现在“重塑”政府中提高效率、节省开支是放在首位的，这显然违背了美国人对幸福和自由的理解，人们对政府改革的意图容易产生怀疑。不过针对这种情况，&!!’年在庆祝重塑政府第一阶段硕果的周年活动中，克林顿宣布将发起第二阶段的改革，主要任务是重塑()个“高影响力的联邦机构”，这些机构是与公共服务密切相关的机构，主要意图是找回民众对政府的信任，这些机构包括“食品与药物管理局”、“环境保护局”、“学生财政援助局”、“食品安全与监督局”、“美国国内税务局”、“美国邮政局”、“社会福利局”和“移民与规划总署”。另一个主要意图就是停止精简政府人员，这样伤害政府元气，又无助于赢得外界好感，获得政治选票。*+,

（四）关于裁员

首先，大幅度的减员不可避免地会使一些优秀的公务员也离开公务员队伍，破坏了长期以来形成的社会契约——

—公务员终身制，致使公务员和政府之间的信任度和忠诚度都大大下降，不少联邦机构士气低沉。&!!"年美国功绩制保护委员会所做的一份抽样调查表明，在问及联邦公务员是否愿意推荐亲友到联邦机构工作时，愿意推荐的比例是-./，而&!!)年为"./，许多人事部门的官员还认为，联邦职位申请者的素质在下降；其次，缺乏在人员精简之前的充分规划和安排，一些联邦部门是在人员精简之后才作出职能转变的，这和因事设职、因职择人的原则相违背。

（五）政治问题还是管理问题

有的学者认为“重塑政府”在改革的做法上过分强调了管理的技术层面，而忽视了政治层面。笔者认为任何政府改革都涉及政治，在美国政治障碍比较严重的情况下，从管理问题入手，在策略上避开棘手的政治问题，正是信奉中庸之道的克林顿政府的明智之举，在实施政府改革过程中淡化政府改革，显然避免了许多令里根政府烦恼异常的“公共选择的障碍”。当然行政改革在本质上是政治改革，因此，在设计和实施行政改革过程中，不能过分偏重改革的技术层面和策略层面，回避行政改革与政治改革的内在从属关系，失却政治目的。

三、对我国的启示

虽然克林顿政府困难重重，在理论上和实践上受到了双重批判，但是改革的成果和影响是不容忽视的，对于我国来说有很多地方值得反思和注意：

&0行政改革是个系统工程，涉及行政组织结构、组织运行、组织管理方法和组织文化，因此，在改革中要选择适当的时机，努力在政府内部和外部形成改革的环境，以减少改革的摩擦。

)0发动地方政府积极参与改革，形成改革发动者和参与者之间的良性互动。

(0将改革过程中的负效应控制在最小的领域，并不断反馈和修正。不断调整改革的具体操作方法，使改革目标和变化的环境相适应。如，税制改革、福利政策改革和公务员制度改革，应注意在地方的贯彻，兼顾多方面利益，调动地方政府参与的积极性。

+0把财政预算作为推进行政改革的手段。

-0人们习惯当行政管理中遇到了问题就借助制订法规条文来规范行为，但是长久下来制度规定就会越来越多，反而会制造更多的问题，束缚了人们手脚，使行政效率低下。所以，在我国建立完善行政管理制度和公务员制度中要注意规范性和灵活性之间的平衡。

"0变通性地应用企业的某些管理方法，比如目标管理、全面质量管理、战略管理和统筹规划等方法，使政府实现系统化科学化的管理。

.0从美国的经验看，从政府分离出去的职能基本上都落在第三部门身上，这正是美国行政改革中政府规模能够缩小的重要条件，而在我国第三部门和市民社会发展的都很不充分，所以我国目前需要迫切培育第三部门。

参考文献：

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3责任编辑朱永良4