关于深化国有企业改革的实施方案

关于深化国有企业改革的实施方案

（2017年2月23日）

为贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《中共省委、省人民政府关于深化地方国有企业改革的实施意见》（冀发〔2015〕21号）精神，进一步推进全市国有企业改革，结合实际制定如下实施方案。

一、总体要求和目标

为认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会，省委八届十二次全会精神和市委八届八次全会精神，深入学习总书记系列重要讲话;坚持和完善基本经济制度，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展；坚持社会主义市场经济改革方向，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体；完善国有资产监管体制，坚持增强活力和强化监管相结合，切实做到两者的有机统一，防止国有资产流失。构建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；加强和改进党对国有企业的领导，充分发挥企业党组织政治核心作用，为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑；坚持积极稳妥统筹推进，突出问题导向，分类实施，试点先行，典型引路，把握好改革的次序、节奏、力度，确保扎实进行、务效。

到2020年，全市国有企业要在全面深化改革的重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合社会主义市场经济发展要求和市情的国有资产管理体制，现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，产业转型升级取得重大进展，造就一批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一批具有创新能力和竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、竞争力、影响力、抗风险能力明显增强。

——国有企业股份制改革全部完成，发展混合所有制经济取得积极进展。国有企业法人治理结构更加健全，优胜劣汰、经营自主灵活、部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。

——国有资产监管制度更加系统成熟，监管手段和方式不断优化，监管的科学性、针对性、有效性进一步提高，2017年底前实现全市经营性国有资产集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实。

——国有资本配置效率显著提高，国有经济布局结构不断优化、主导作用有效发挥，加快转型升级，做好增量，盘活存量，主动减量，战略性新兴产业和现代服务业比重明显提升，国有企业重组整合取得重大突破，2018年底前基本完成劣势企业和低效无效资产退出。

——国有企业分离办社会等历史遗留问题得到妥善解决，2018年底前基本剥离国有企业办社会职能和机构，政策性破产、辅业分离改制、厂办大集体改革等历史遗留问题妥善解决。

——国有企业党的建设全面加强，反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善，国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥。

二、主要任务和措施

（一）实施国有企业分类改革和监管

1、按照功能定位划分国有企业类别。根据国有企业的战略定位、发展目标及在经济社会发展中的作用，将国有企业划分为商业类和公益类两大类别。

商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要行商业运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。包括两大类：一是主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业。该类企业以市场为导向，以增强国有经济活力，提升品牌价值和影响力，实现国有资产保值增值和企业经济效益最大化为主要目标，主要包括工业、交通、电力、商贸流通、金融、信息等类企业。二是主要承担重大专项任务的商业类国有企业。该类企业以完成国家和地方政府战略或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益。主要包括政府投融资平台、重要交通枢纽和基础设施等企业。原则上县级政府不再新设竞争性的商业类国有企业，具备条件的存续企业将管理权上移到市级国资监管机构管理，其它存续企业实施改制退出。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。主要包括国家战略物资专项储备、城市供水及供气、地铁公交路网、市政公用运营资源等类企业。

市国资委负责市属国有企业分类情况汇总、备案及报市政府批准工作。2016年9月底前基本完成各类企业的功能界定。

2、推进国有企业分类改革。主业处于充分竞争行业的商业类国有企业：以调整股权结构为改革重点，原则上都要实行股份制改革，国有资本持股比例结合实际

有序进退，着力推进整体上市，提高直接融资比率，努力使其成为省和市同行业中具有较强竞争力和影响力的企业。主要承担重大专项任务的商业类国有企业：在改革中一般保持国有资本控股为改革基础，支持鼓励非国有资本参股，对属于竞争性业务的下属企业，向各类社会资本开放，全面实施股权多元化改革，推动企业按照市场规则，提高资本运作能力和资源配置效率，确保完成各类重大专项任务，放大国有资本功能。

公益类国有企业：可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，鼓励非国有企业参与经营，重点在企业部管理引入市场化机制，推动企业提高公共服务效率和能力。

3、实行国有企业分类监管。在划分国有企业类别的基础上，2017年基本建立分类监管体系。主业处于充分竞争行业的商业类国有企业，主要考核企业经营业绩、国有资产保值增值和市场竞争能力指标；主要承担重大专项任务的商业类国有企业，考核经营业绩指标的同时，重点建立与承担任务相适应的考核评价指标体系，对企业服务全市战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业及完成政府特定任务情况进行考核。公益类国有企业，在考核中要引入社会评价，主要考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，区别不同情况适时增加考核经营业绩指标。

（二）加快建立和完善现代企业制度

1、实行监管企业股份制改革。一是尚未实施公司制改革的企业，要在2016年进入改建程序，2017年底前完成公司制改建，同时要积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推进国有企业上市融资；二是对已经实施股份制改革的企业，重点形成股权结构多元、股东行为规、部约束有效、运行高效灵活的经营机制。国有重点骨干企业在2018年底前、其他正常经营国有企业在2017年底前都要实现股权多元化；三是根据国家、省及我市的有关规定，对以保障民生为主的、尚未脱离垄断性质的水务、城镇交通基础设施等少数特定企业，允许将部分国有资本转化为优先股。

2、健全和规公司法人治理结构。充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，实现规的公司治理。重点推进国有独资公司、国有控股公司董事会建设，规董事长、总经理行权行为。一是加强董事会部制衡约束。市属国有独资公司在2017年底前，全面引入外部董事，2018年底前，形成企业董事会中外部董事人数大于部董事的较为规的董事会制度；除总经理外，经理层成员一般不进入董事会；落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任；国有独资公司、国有控股公司的董事会，职工董事的比例不得低于董事人数的五分之一；二是改进董事会和董事评价办

法，强化对董事的考核评价和管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任；三是建立外部董事人才库，2017年6月底前利用国家、省外部董事人才库资源，或从现职国有企业领导人员中选聘一批经验丰富的同志转任专职外部董事；四是强化监事会监督作用，2016年底前国有重点骨干企业监事会主席全部配备到位，监事会中职工监事的比例不得低于监事人数的三分之一；五是切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预；六是充分发挥国有企业党组织的政治核心作用。2016年底前，市属国有企业中党组织书记、董事长分设的，调整为一人担任。大型企业党组织书记同时担任企业其他主要领导职务的，应设立1名专职副书记。董事长、总经理一人担任的，按照要求完成分设。

3、建立国有企业领导人员分类分层管理制度。一是上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理，广开推荐渠道，依规考察提名，严格履行选用程序。参照中央和省有关部门对企业领导人员管理的方式和层级，进一步规市属企业领导人员管理，明晰各方面的权责和相关程序；二是重点推行企业经理层成员契约化管理，由企业董事会负责同经理层签订聘任协议，约定聘任期限、岗位目标、薪酬待遇、奖惩条件等事项，明确相应的权利、责任、义务，严格任期管理和目标考核；三是选择一个市场化程度较高、董事会运作规的企业开展职业经理人制度试点，董事会按照市场化方式选聘和管理职业经理人，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，2016年底前完成试点方案制定工作，2017年基本完成试点工作；四是合理增加经理层人员市场化选聘比例，市属商业类国有企业对新进入经理层人员，全部通过部竞争、公开招聘、市场选聘、公推竞聘等方式产生，公益类国有企业也可根据实际逐步提高企业经理层成员市场化选聘比例。金融、证券等有特殊监管要求的行业还要符合行业监管部门对企业领导人员任职资格的要求和程序。加快建立国有企业领导人员退出机制。

4、优化和完善企业薪酬分配制度。一是建立健全与人力资源市场价位相适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工积极性；二是加强国有企业负责人薪酬管理。对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，任期激励收入按照5:3:2的比例分三年发放，国有企业部不得为负责人发放各种名义的奖

金及实物奖励。处于垄断地位的国有独资和国有控股企业负责人薪酬必须严格执行中央和省市有关规定，国有参股企业负责人也要参照执行；三是对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。采取多种方式探索完善市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配中长期激励机制，对参与市场竞争程度较高的企业，绩效年薪调节系数要高于其他行业；四是健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规国有企业履职待遇、业务支出，严禁将公款用于个人支出。

5、深化企业部用人制度改革。一是建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，通过委托人才中介机构推荐等方式招聘特殊管理人员，创新招聘机制；二是建立健全并严格执行分级分类的企业员工市场化公开招聘制度，切实做到信息公开、过程公开、结果公开，严格准入制度，提高招聘质量，从源头上保证国有企业员工的能力水平；三是建立健全并严格落实员工退出机制，真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。（三）以管资本为主完善国有资产管理体制

1、转变国有资产监管机构职能。一是科学界定国有资产监管机构作为国有资产出资人的监管边界。以出资关系为基础、通过公司法人治理结构依法行权履责，国有资产监管机构依法制定或参与制定公司章程，将国有企业章程作为行使出资人权利的重要手段和基本依据。2016年6月底前依法确立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向管资本为主的转变；二是严格落实“三个归位”。2016年6月底前将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子公司的管理事项归位于母公司，2016年底前将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位；三是国有企业部要将更多经营决策权力从集团公司和母公司下放给处于生产经营第一线的企业，提高企业运营效率，集团公司和母公司重点从管资本角度对国有资产保值增值等情况进行考核。

2、改革国有资本授权经营和监管体制。一是由国有资产监管机构提出改组或组建国有资本投资、运营公司的方案。可选择规模较大、实力较强的公司作为国有资本投资、运营公司试点，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育，有效整合资源、资产、资本、资金，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、改革重组、有序进退，促进国有资本合理流动。2016年6月底前完成试点方案制定，2017年基本完成试点工作；二是科学界定国有资本所有权和经营权的边界。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权围的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职

责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任；三是开展国有资本出资人向其全资、控股公司董事会授权的试点，2016年6月底前完成试点方案制定，2017年基本完成试点工作。适时开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

3、实现经营性国有资产集中统一监管。一是2017年底前，将国家规定统一监管的国有资本、党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备进入国有资本投资、运营公司条件的，授权国有资本投资、运营公司经营管理；二是除政府授权履行出资人职责的国有资产监管机构外，党政机关、事业单位不再出资新设国有企业；三是建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。2020年国有资本收益上缴公共财政比例提高到20%-30%，2019年前，更多用于解决国有企业历史遗留问题，以后重点用于保障和改善民生、投向科技创新、推动传统产业转型升级、发展战略性新兴产业、支持国企之间重组整合。

（四）优化国有资本布局和结构

1、整合重组国有企业，优化配置国有资源。按照重组整合一批、创新发展一批、清理退出一批的总体要求，对全市国有企业整合重组。一年整合重组，二年理顺部关系，三年取得明显成效，成为市本级经济发展新动力。2016年一季度召开会议，动员发动，调查摸底，摸清底数；二季度进行全面审计，掌握家底；三季度由市国有资产监管机构按企业功能分类并按照产业相同、行业相关、主业相近的原则，制定城建、交通、金融、物流、粮油食品、地产、旅游、国有资产运营等投资集团的重组整合方案，2016年底前开始实施集团层面的整合重组，2017年理顺企业的部关系。整合重组过程要主动寻求与在邢央企、省企进行联合重组，完善和优化产业链，加快技术、管理、生产经营模式和商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。同时，在整合重组过程中要按规定进行社会稳定风险评估，切实从源头上预防和减少社会矛盾，确保本次改革工作稳妥推进。

2、加快劣势企业和低效无效资产退出。一是对不具备竞争优势、缺乏竞争力的企业，通过多种方式加快国有资本退出；存续企业要及时对低效无效资产进行清理盘活，提高国有资本质量；二是处于竞争行业的市属商业类国有企业，3年不能进入市同行业竞争力前五位的，划入国有资本投资、运营公司进行整合重组；三是按照先易后难的原则，对已吊销营业资格或经审计长期无实际业务的“僵尸企业”坚决关停退出，2017年底前提出退出方案，2020年基本完成处置工作。

3、大力实施创新驱动发展战略。一是抓住京津冀协同发展重大战略机遇，利用“互联网+”，充分发挥国有企业在大众创业、万众创新上的示和引领作用，积

极推动区域创新资源互联互通，努力打造京津冀协同创新发展共同体；二是深化产学研合作。2018年底前，实现全市国有骨干企业与高等院校、科研院所建立合作关系全覆盖；三是建立健全创新成果转化激励机制，下放职务科技成果使用、处置和收益权，支持科技创新能力强的国有重点骨干企业实施股权激励试点，对有重要贡献的科技人员和管理人员实施股权和期权激励，2016年6月底前完成试点方案制定工作，2017年基本完成试点工作；四是完善经营业绩考核制度，加大技术创新在考核中的比重，明确国有及国有控股企业研发投入视同利润的考核措施。

（五）探索公有制的多种有效实现形式

1、稳妥推进混合所有制发展。一是搞好混合所有制试点工作。对已实行混合所有制的企业，着力完善现代企业制度、提高资本运作水平；对适宜混合所有制改革的国有企业，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜控则控、宜参则参，发挥市场机制作用，成熟一个推进一个，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表；二是混合所有制改革要坚持依法合规，符合法定履行程序，确保公开公平公正，切实保护混合所有制各类出资人的产权利益，杜绝国有资产流失；三是探索实行混合所有制企业员工持股。按照“试点先行、优选对象、严格规”的要求，开展员工持股试点，以增资扩股、出资新设为主，科学制定试点方案，同步制定股权流转和退出办法，探索对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等优先持股，建立激励约束长效机制。2016年6月底前完成混合所有制和员工持股试点方案制定，2017年基本完成试点工作。

2、支持国有资本与非国有资本渗透融合精准对接。积极引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，进一步增强国有资本的控制力和带动力。一是根据企业改革发展的实际需要，鼓励各类非国有资本参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目。支持各类公、私募基金参与国有企业改制重组，打造一批体制新、机制活、市场竞争力强的混合所有制企业；二是充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，在公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业等重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

(六)坚决防止国有资产流失

1、强化企业部监督。一是完善企业部监督体系。集中发挥监事会、审计、纪检监察以及法律、财务等部门的监督合力，建立完善企业部联席会议监督制度，增

强制度执行力；二是建立审计部门向董事会负责的工作机制。完善各项审计配套制度，设立独立审计部门（与财务、监察、产权等部门分设），建立多部门联动的审计监督机制，有计划、有组织的独立开展财务、效益、跟踪、风险等各类部审计，实现离任审计全覆盖，逐年增大任中审计比例；三是全面落实企业总法律顾问制度。加快实现总法律顾问专职化、高管化、专业化和100%在岗率。通过公司章程等形式，切实发挥企业总法律顾问在经营管理中的法律审核把关作用，保障企业依法经营、合规管理；四是落实企业部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督；五是加强企业职工监督，健全以职工代表大会为基本形式的企业管理制度。

2、建立完善高效协同的外部监督机制。强化出资人监督，加快国有企业行为规法规制度建设，加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节的监督。一是强化专业检查，开展总会计师由履行出资人职责的机构委派试点，2016年底前完成试点方案制定工作，2017年基本完成试点工作；二是加强和改进外派监事会工作。明确职责定位，强化外派监事会与有关专业监督机构的协作，加强当期、事中监督及监督成果运用，建立健全核查、移交和整改机制，不断增强监督的有效性和针对性。2017年6月底前实现国有企业外派监事全覆盖；三是健全国有资本审计监督制度体系。实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度，对企业进行一年2次的定期审计，对企业重要部门和重大项目实行不定期的专项审计；四是加大对企业领导人员违纪行为的查处力度，对有关责任人员依纪依规严肃问责；五是建立监督工作会商机制。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察等监督力量，加强统筹，创新方式，共享资源，减少重复检查，提高监督效能。

3、健全国有资产和国有企业信息公开制度。一是国有资产监管机构建立统一的信息公开网络平台，负责依法依规、及时准确披露国有企业信息，推进、指导、协调、监督所监管国有企业的信息公开工作；二是国有企业建立健全企业信息公开工作制度，并明确负责信息公开工作的部门。遵循公正、公平、便民的原则，及时、准确地公开国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设国企；三是认真处理群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举，及时回应社会关切。充分发挥媒体舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

4、严格责任追究。一是建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为；二是建立健全企业国有资产的监督问责机制，对决策不规、经营管理不善造成国