公共危机决策与创新

试述我国公共部门危机决策的困境与机制创新

[摘要]我国正处在经济体制和经济增长方式双重转轨的特殊时期，存在诱发公共危机的潜在的制度及非制度因素。高度重视公共危机管理、建立公共危机的预警机制和干预公共危机尤为必要。危机决策能力是现代政府必备的行政能力。近年来我国公共危机事件频发，暴露了各级政府传统公共危机决策能力的不足与机制的缺陷。我国政府应建立危机的应急决策机制；完善国家危机管理法律体系，建立危机预警系统，开展危机管理素质教育和培训，以提高政府决策者和社会公众防范危机的能力。

[关键词]危机决策；困境；创新

国内外发生的一系列公共安全危机事件，无论是天灾还是人祸，都以巨大的力度和广度冲击与影响着社会各阶层，危机决策越来越成为各国和各级政府谨慎而又积极对待的重大问题，超常规的危机管理比任何常规管理都更能考验政府的决策机制和决策能力。我国正处于跨越式发展与和平崛起的重大战略机遇期，也是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，同时也是危机频发的时期。因此，加强对危机以及对危机决策的研究，对于我国和平崛起、建设和谐型社会都具有深远的意义。

一、公共危机的特点

公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机。公共危机有多种表现和类别：按危机的具体性质划分，公共危机可分为经济危机、社会危机和政治危机。在现代社会，各种公共危机互为因果、相互叠加、传染和扩展，单一性公共危机常常演变成复合性危机。

1、公共危机具有普遍存在性。在现代社会中，公共风险是普遍存在的，因而公共危机具有普遍存在性和不可避免性。如，金融风险广泛存在于现代社会各国的开放经济中，几乎所有实行开放政策的国家与地区都曾受到金融危机的冲击。

2、公共危机具有较强的突发性。由于各种公共风险具有一定的隐蔽性和或然性，往往不易发觉或被隐匿而被推迟和掩盖。比如信用循环性、金融机构的创造信用功能、利益诱导机制和非经济因素，使得金融风险的显露和释放更为复杂，往往不能察觉或发现过晚。由于公共风险的这种隐蔽性和不确定性，导致公共危机的爆发具有突发性强的特点。公共危机是突发的偶然事件，其发生时间难以预测，过程难以控制，结果难以估量。

3、公共危机具有高频发性。公共危机的出现频率在不断提高。近20年来，各种国际间、地区间的危机从来没有间断过，1974年和1979年两次石油危机、1990年波斯湾危机、1991年美元危机、1992年欧洲货币危机、1994年墨西哥货币危机、1997年东南亚金融危机、2000年底的土耳其财政金融危机、2001年的阿根廷经济危机、震惊世界的美国“9.11事件”，还有各种地区间的冲突和恐怖活动，伊拉克战争引发的石油危机以及2003年爆发的非典危机等。不能忽视的是，由于污染的日益严重和生态环境的恶化，洪涝等自然灾害发生越来越频繁，大型和特大型城市由于缺水、缺电等产生的公共危机时有发生。

4、公共危机具有较强的扩散性。由于社会经济领域潜伏的各种风险很少为某种孤立的系统内风险，大部分会扩散辐射到社会经济运行的各个方面。如金融危机的爆发，不仅导致系统性的和全局性的金融动荡，而且影响整个社会经济运行的各个方面。全球化加剧了这种扩散性，如个别国家发生的金融危机会迅速波及到全球范围。

5、公共危机的波及面广。现代社会的公共危机越来越突破地域限制。如1997年爆发的亚洲金融危机先从泰国发端，很快波及马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、新加坡、中国的台湾、香港以及其他国家和地区，又逐步向北波及至韩国、日本，进而危及俄罗斯、中东、欧洲和美国，足见危机的波及面之广。

6、公共危机的影响力大。在现代社会，公共危机所产生的影响在时间上和空间上大大扩大了。公共危机的爆发会导致社会脱离正常轨道而陷入危机的非均衡状态，极易威胁社会公共安全，影响社会稳定。无论是经济危机、社会危机还是政治危机，如果在危机爆发初期没有及时予以控制，就有可能意味着更大危机的爆发。随着经济全球化进程的加速，转轨时期的公共危机日益具有全球化的特征。全球化不仅加速了公共危机的传播，而且会增加控制危机的难度。

二、我国政府危机决策机制的缺陷

1 缺乏独立常设的危机管理与协调机构。我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。每当危机发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足：（1）不具有连续性，危机处理后经验不能够有效的保留；（2）危机处理需要政府各个部门的合作，临时小组每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调；（3）临时小组事前没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案。

2 缺乏危机统一立法。我国虽然已经制定了《国防法》、《戒严法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等一些与危机状态相关的法律，但紧急状态立法仍存在至少三个问题：第一，我国在宪法中没有完整的紧急状态规定，也没有一部完整的紧急状态立法，假若紧急状态产生的原因非常复杂，就会出现无可适用的情况。第二，相关的紧急状态立法没有明确规定政府在紧急状态下权力的行使范围，使某些行政部门过度行使紧急权力成为可能。第三，对公民权利的保障缺乏底线。目前的立法多为行政机关行使权力提供依据，但缺乏在紧急状态下公民合法权利被侵犯如何救济的相关规定。

3 缺乏完善的信息系统。掌握充分的信息是正确决策的前提和条件。虽然我国政府为支持决策建立的信息机构很多，形成了比较完整的信息系统。但是，从满足政府危机决策的需要来衡量，我国信息系统还存在明显的缺陷。（1）信息机构的管理体制不利于政府危机决策。我国的信息机构采取分级管理制，如统计局、信息中心和信访部门等信息机构属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。比如下级政府瞒报、虚报有关数据，导致上级政府决策失误。（2）信息机构人员数量明显不足。从目前来看，我国行政设置虽然有许多隶属于各级政府的信息机构，但总

体规模不大，工作人员及相关专业人员数量明显不足。（3）信息搜集能力薄弱。首先由于我国信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。其次，在信息搜集方法上也缺乏科学性，如单纯依靠下级层层填写、汇总统计报表的方法获取信息等等。

4 缺乏有效的危机管理绩效评估体系。我国现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往直接引起危机者受到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我们的绩效考核体制下，各级政府的理性行为却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰职责。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国公务员绩效考核体制中存在很多纰漏。如对于领导干部的绩效考评，过多的是依赖于一些单纯的经济指标，而忽视了一些综合性社会指标。这也使得我们的一些领导干部认为，只要本地方的经济管理得好就万事大吉了。在危机面前，地方各级领导首先想到的是如何隐满事实，保全自己，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。

5 决策者综合素质不高。在危机状况下，决策者综合素质不高主要表现为（1）责任心不强。在危机发生后，政府决策者并没有重视问题的严重性，没有把危机的处理和自身职责紧密联系起来，而是到了危机发展到相当严重的程度时，才忙于应付；（2）心理素质差。许多政府决策者在面临危机时表现出胆怯、退缩、优柔寡断等不良心理，不能当机立断，延误了时机；（3）知识贫乏。许多政府决策者和公务员平时只是忙于行政事务，没有注重扩阔知识面，因而在危机发生时就难以做到对危机事件进行准确的分析和判断，从而作出从容的决策。

三、加强我国政府危机决策能力建设的基本构想

对于政府来说，要成功的应对化解危机事件，就必须加强危机决策能力建设，提高政府危机决策水平。要在日常管理中建立起政府危机的应急决策机制，加强危机决策意识，完善国家危机管理的法律体系，建立危机的预警系统，加强以绩效为基础的研究以及开展危机管理素质教育和培训。

1 建立健全政府危机管理的应急决策机制。应急决策机制包括设立常设机构快速应对和干部问责纠错机制。常设机构一般由应急处理的核心机构领导，政府各部门加以配合。在美国，这种机构以总统和国家安全委员会为核心。在英国，政府危机管理的一个重要性原则是危机发生一般由所在地方政府负责处理，以便最快捷地救援受困人员，提供灾害所需的资源、人力和信息。由于危机期间情况特殊，紧急情况的处理等只能靠一把手的拍板。因此，需要强化对领导干部责任追究，及时纠正其在决策及政策执行上的失误。

2 树立正确的危机决策意识。作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理，从源头上杜绝危机，有效避免危机事件发生的唯一途径就是树立牢固的危机意识。从以往的教训看，决策者经常对危机潜伏时期的各种症状置之不理，麻痹大意，未能引起足够的重视，结果带来很多无谓的损失。同时，组织的管理者往往受传统思维惯性和认识盲区的束缚，过于相信组织抵御各种危机事件的能力，未能做到居安思危，防范于未然，结果很多原本有足够的时间可以避免或是及时采取各种求援措施把危机局势控制在某一特定

范围内的事件，由于组织管理者的粗心大意，结果导致严重危机事件的发生。因此，我国各级政府决策首先要从关系党和国家生存与发展的战略高度认识危机处理的重大意义，保持敏感度；其次要及时了解非传统威胁形成的各种可能，及时调整更新危机应对战略。在日常的公共危机决策中，以广大群众根本利益为先导，以人为本，采取科学、民主的决策方式，在源头上降低危机发生的可能；再次要在危急的非常规决策中制定行之有效、由地方实施的危机管理计划，并及时总结，以修正调整常规性决策，标本兼治，建立科学合理的公共危机决策与管理机构。

3 制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章制度。我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，但是从整体上看尚存在不少漏洞。因此，为了使政府危机管理法制化，危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，必须重视和加快涉及危机决策、管理的立法。首先，在宪法中对危机状态的确认与政府紧急管理权等作出明确、详细的规定。其次，制定统一的《紧急状态管理法》，明确规定紧急状态的确定和宣布、政府的紧急管理权、政府在紧急状态的回应措施及紧急状态下的法律责任等。最后，制定、完善管理和应对各种各样的危机或紧急突发事件的专门法律、法规。

4 建立危机的预警系统。利用先进的专业技术和现代信息技术建立危机预警系统，制订应对各种危机事件的防范预案并提供相应的人、财、物保障。

5 建立全面的危机决策管理。全面的危机决策管理强调的是以绩效为基础的管理，政府必须设立危机决策管理的绩效指标。政府危机决策管理的指标必须具有可持续性、可衡量性、能够实现性、具有相关性和及时性。另外，危机决策管理的绩效指标必须具有可塑性、有机的与政府管理工作相结合、能够让政府部门和社会接受与反映国际社会的经验等。当然，只有危机决策管理的绩效指标是不够的，还要进行绩效管理，包括绩效的衡量、监控以及持续不断的绩效改进等。

6 提高政府决策者和社会公众防范危机的能力。必须注意在平时就加强对政府官员和公务员的危机管理知识的教育和培训，使其掌握危机应对措施与处理危机的手段。同时要加强对国民危机管理素质教育，在相关的高等院校设立危机处理专业，培养这方面的专业人才，而且要建立专门的危机处理研究机构，对民众宣传灌输危机防范意识，对国家机关，企事业单位的人员进行强制性的、系统的危机处理培训，以提高他们的危机反应能力。

7、积极推动各项改革，化解和消除转轨经济中公共危机的各种诱因。加快金融制度改革，完善国有商业银行的治理机制，降低金融系统的潜在风险；加快国有企业改革，完善社会保障制度，扩大社会保障的覆盖面，加强就业培训和就业信息发布，降低失业率，关注下岗失业引发的贫困人口增加问题；合理划分各级政府在基础教育方面的支出责任，保障基础教育投入的合理增长；增加环保支出，改善生态环境，弥补生态环境方面的欠账。推动和完善各项改革，切实解决转轨经济运行中面临的矛盾和问题，积极化解公共风险，防患于未然。

四、构建政府危机决策机制的意义

加强政府危机决策能力建设，对于国家、政府、社会各阶层和民众都具有重大的观实意义：

1 减少或降低国家和人民生命财产损失的重要举措。当危机发生时，政府决策者由于对未来情况的不确定，面临着巨大的心理压力，其决策也面临着巨大的风险。决策不当，会给国家和人民带来巨大的损失。因此，在危机频发的时代加强政府危机决策能力建设对整个社会来说是刻不容缓的。提高政府的危机决策能力，是减少国家和人民生命与财产遭受损失的重要举措。

2 政权稳定与建设和谐社会的重要举措。由于危机事件具有突发性、不确性和不可估量的危害性等特点，把握并控制危机事态的发展是政府危机状态下刻不容缓的职责。我国正处于社会转型时期，社会贫富悬殊、传统道德文化体系失稳、潜在的社会冲突较计划经济时代加剧，社会不稳定因素大大增加。在这种时代背景下，任何危机事件的发生，都有可能引发一系列隐藏的社会问题，从而使危机变得更加错综复杂和难以应付。如果政府危机决策能力不足，不能在危机状态下及时有效的制定对策，对危机局势进行良好的控制，那么，我国政权的稳定与建设和谐社会的目标就会变得脆弱，甚至得不到保证，因而强化政府危机决策能力至关重要。

3 维护政府权威的有力手段。在危机状态下，政府如果能够把握好时机，及时并正确地做出决策，应对好危机事件，其良好形象和权威就会迅速建立起来。与此相反，政府如果面临危机而惊慌失措，未能迅速而准确地做出决策，及时把危机所造成的损失降到最低，必然使社会和广大民众对政府管治能力产生怀疑，从而导致政府形象、权威受损。因此，提高政府危机决策能力对政府来说是非常关键的。

[参考文献]

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