重点项目建设面临的困难

重点项目建设面临的困难问题分析与解决对

策

2006年是实施“十一五”开局之年，三亚大兴调研新风。市委、市政府高瞻远瞩，根据三亚经济社会发展的需要，确定了六个事关发展大局的重大调研课题。按照省委常委、市委书记江泽林关于三亚要以推进重点项目建设为抓手，进一步扩大投资需求，拉动三亚大开发、大建设、大发展，实现三亚经济社会更快更好地发展的指示精神，以市委副书记、市长陆志远为组长，市委常委、秘书长赵普选，市人大常委会副主任林志坚、市政府副市长陈家忠、市政协副主席余根淼为副组长，由市发改局为牵头单位，市政府研究室、市国土局、市建设局、市规划局、市财政局、市审计局、市国资委、市执法局、市房管局共同参与的第二课题组，对我市2006年重点项目建设推进情况进行为期一个月的调研，全面摸清了我市70个重点项目在推进中面临的困难和问题，寻求了解决制约重点项目建设“瓶颈”的良策，形成了《三亚市2006年重点项目建设面临困难问题分析与解决对策》的调研课题。本调研课题分为两部分，第一部分为主题调研报告，第二部分为调研报告的附件材料，合计约79000字，并汇编成册。

江泽林对重点项目调研课题高度重视，作了重要的批示，

并亲自到多个重点项目进行现场调研，切实解决实际问题，有效地推进重点项目建设。江泽林的重视、率先垂范进行现场调研和办公，对推进重点项目建设起到关键性作用。下面，我主要从开展重点项目调研的重要意义、调研活动的基本工作情况、重点项目总体推进情况、加快推进重点项目建设四个层面，对整个调研课题进行概括性的阐述。

一、开展重点项目调研课题的重要意义

三亚目前正处于中下收入发展水平阶段，重点项目建设是破解三亚“三低一小”问题的必然选择，是弥补发展能力不足的关键举措，对拉动三亚经济社会快速发展起到决定性的作用。通过开展重点项目调研课题，全面摸清重点项目建设遇到的困难问题，提出具体解决措施，推进重点项目顺利建设，对促进今年政府工作开好局、起好步，确保实现“十一五”规划和2006年经济社会各项预期发展目标，实现国民经济跨越式发展有着重要的现实意义。

世界银行《1999－2000世界发展报告》对高、中、低收入国家的划分标准是：人均GDP在745美元以下的为低收入国家，746至3030美元为中下收入国家，3031至9205美元为中上收入国家，9206美元以上为高收入国家。我市2005年人均GDP仅有14558元（相当于1800美元），按世界银行划分标准，目前三亚的发展

水平只处于中下收入阶段。我市“十一五”规划纲要已确定到2010年人均GDP达到25600元（相当于3160美元）的预期目标，意味着三亚将跨入世界中上等收入的门槛。按国际经验，人均GDP1000美元到3000美元之间，是一个国家或地区的黄金发展期，但同时也是矛盾多发期。在未来五年时间内，三亚要从中下收入发展水平阶段进入中上收入发展水平阶段，必须要以重点项目建设为切入点和突破口，通过推进重点项目建设拉动三亚经济社会快速发展。

———三亚所处发展机遇期要求加快推进重点项目建设。三亚经济经过连续8年的两位数增长，已奠定了良好的发展基础，从三亚自身的资源特色、区位优势、产业分工和战略机遇来看，决定了“十一五”是三亚大开发、大建设、大发展，打造实力三亚、活力三亚、和谐三亚、魅力三亚的关键时期。因此，加快推进重点项目建设，才能把握好机遇，调整区域产业结构，培育经济增长点，增强经济自主增长能力，壮大经济总量，增加地方财政收入，促进三亚更快更好发展。

———三亚面临发展环境要求加快推进重点项目建设。随着经济全球化的迅猛发展，国内外产业的区域性转移不断加快，“9+2”泛珠江三角洲区域经济合作和“10+1”中国———东盟自由贸易区建设呈现加速之势，海南大特区与大都市圈的互动合作更为频繁，为三亚在更高层次上参与国际和区域间的分工合作提供了条

件，但与此同时，中国———东盟自由贸易区建设也使三亚旅游业和热带农业面临着东南亚国家及台湾地区的强劲冲击，标志着三亚发展环境是机遇与挑战同在、困难与希望并存。只有加快推进重点项目建设，才能进一步提高发展的基础支撑力，提升发展的承载力，增强经济核心增长力，为三亚经济发展夯实坚实的基础。

———三亚破解重大难题要求加快推进重点项目建设。目前我市城乡二元经济结构十分明显，经济总量小，产业结构和财政收入结构不合理，以旅游业为主的产业体系脆弱，造成“三低一小”问题多年来一直制约着三亚经济规模化发展。“十一五”是三亚“一产发展、二产突破、三产提升”、产业结构全面优化升级的黄金时期，通过加快推进重点项目建设，可以有效地推进产业结构优化升级，增强产业核心竞争力，改变产业结构的脆弱性，促进三亚经济社会持续快速发展。

———三亚弥补发展能力不足要求加快推进重点项目建设。我市发展起步时间短，城市建设起步慢，仍属于投资拉动型发展城市，城市综合竞争力弱，城乡统筹能力不强，城市可进入性差，社会事业发展滞后，城乡差距拉大趋势仍未改变，部分低收入群众生活困难。加快推进重点项目建设，才能更好地改善投资环境，扩大对外开放水平，增强投资吸引力和经济综合实力，增强城市载体功能，拓展城市发展空间，推进社会主义新农村建设，提升社会事

业发展水平，加速三亚城乡一体化进程，统筹三亚城乡经济社会协调发展。

———三亚增强发展环境优势要求加快推进重点项目建设。随着改革开放的不断深化，地区发展的竞争已经演化为开放环境的竞争，我市当前的投资环境仍有许多不尽如人意之处，从政府职能转变到机关作风，从信用体系到投资政策，从法制环境到舆论氛围，都有许多地方与富民强市的目标不合拍，与加快发展的任务不适应。2006年是我市的“发展环境年”，抓好投资发展环境建设，创造便捷高效的投资服务体制，加快推进重点项目建设，才能更好地营造良好的发展环境，提升投资吸引力和综合竞争力，不断增强三亚发展的新优势。

二、调研活动的基本工作情况

“边调研、边推进”是第二课题组开展调研活动的特色。市领导在带队对我市2006年全部重点项目进行调查摸底的同时，又采取现场办公形式帮助项目业主排忧解难，整个调研活动取得了丰硕的成果。

（一）开展调研活动概况

省委常委、市委书记江泽林指出，推进重点项目要大胆解放思想，切实高效服务，要在调研中好好剖析问题根源，寻找解决问题的科学方法，探索重点项目制度化建设，构建起具有三亚特色的重点项目长效管理机制。在短短一个月时间里，江泽林书记亲自深入到海棠湾开发、大隆水利枢纽工程、南山货运港、六道湾渔港、三亚湾新城、体育会展中心、时代海岸、临春山水国际村、西环铁路改造、太阳湾度假酒店、红塘湾国际高尔夫球场、红沙大桥、文明生态村建设等30多个重点项目进行调研和现场办公，或专题听取项目汇报，了解情况，提出对策，对重点项目推进工作起到了指导性作用。

陆志远市长在主持课题分析和确定调研方案时明确指出，第二课题组的调研工作要采取“边调研、边推进”的形式，通过摸清影响2006年重点项目推进的主要问题，提出有针对性的措施和建议；并强调要突出重点，找准问题，敢于碰硬，措施操作性强，确保按时高质量地完成调研任务。各位市领导边开展调研工作，边协调解决问题，有效地推动了重点项目顺利建设。陆志远市长专门召开了6次市长办公会议和15次现场办公会议，研究了阳光海岸、市一中等项目开发建设中遗留的历史问题，并提出了具体的解决措施，责成各相关部门限期完成。赵普选常委就红塘国际高尔夫球场等6个项目进行了现场办公，林志坚副主任就体育会展中心等4

个项目进行了现场办公，陈家忠副市长就大隆水利枢纽工程等8

个项目进行了现场办公，余根淼副主席就鹿回头高尔夫球场等4

个项目进行了现场办公，并都协调各方关系，帮助业主较好地解决了实际问题。在各位市领导的具体指挥和亲自带队下，第二课题组深入一线，采取召开座谈会、实地考察、走访查询、发放问卷调查表等形式，对我市2006年全部重点项目逐一进行了调研。

在第二课题组撰写调研报告的过程中，江泽林书记还多次作出重要批示，要求第二调研课题组在充分调研的基础上，系统地、有针对性地提出加快推进重点项目建设的配套管理措施，并对构建三亚重点项目投资建设风险防范预警机制提出了具体要求，指示预警机制要科学、简明，具有较强的实际操作性，并对预警机制中的业主实力、法人结构、投资进程、资金闭合等重大事项提出了明确的要求，同时还强调征地拆迁工作要坚持以人为本，切实维护好、实现好人民群众的根本利益。

（二）调研活动取得的成果。通过深入调研，第二课题组全面摸清2006年我市70个重点项目在推进中面临的困难和问题，寻求了解决制约重点项目有序建设“瓶颈”的良策，形成题为《三亚市2006年重点项目建设面临困难问题分析与解决对策》的主题调研报告，还提出要尽快制定17个相关的管理规定及制度的建议。为详细说明各个重点项目存在的具体问题，还附上《三亚市2006年重点项目建设存在问题及对策个性清单》。同时，形成了《政府

全额投资项目存在问题及对策》、《政府土地出资项目存在问题及对策》等5个专项报告，并起草了《三亚市重点项目投资建设风险防范预警机制》、《三亚市农村宅基地管理办法》等5个管理制度。可以说，此次调研活动取得了三个显著成果：

———调研报告在系统剖析重点项目共性问题的基础上，以项目清单的形式，个性化地反映了70个项目的具体困难问题，并分别提出了解决措施。

———提出并起草了加快推进重点项目建设的若干制度性措施，力求构建重点项目长效管理服务机制。

———通过分析政府投资和社会投资在重点项目计划投资总额中的比重，揭示我市重点项目已实现了由政府投资为主向社会投资为主转变，对下一阶段如何转移重点项目工作重心，落实重点项目推进责任制，规范重点项目管理，将起到较好的指导和促进作用。

三、2006年重点项目推进情况和面临问题

2006年我市重点项目在推进过程中，都不同程度地面临着这样那样的困难问题，这些困难问题具有个性问题，也有共性问

题，其中少部分是容易解决的问题，大部分是解决难度较大的问题。

（一）重点项目基本概况。2006年我市70个重点项目总投资416亿元，年度预期完成投资42.5亿元，占年度全社会固定资产投资预期55亿元的77%。70个重点项目有36个社会投资项目、30个政府全额或部分投资项目、4个政府土地出资项目，涉及到经济社会各个领域。其中，属于基础设施项目19个，旅游项目11个，农业项目16个，工业项目3个，社会事业项目12个，房地产开发项目8个，其他项目1个。重点项目从是否已开工建设来划分，分为有在建项目和前期工作项目；按项目推进情况来划分，也分为推进总体顺利、推进基本顺利、推进难度大三种情形。其中，39个在建项目中，推进总体顺利项目19个，推进基本顺利项目16个，推进难度大项目4个；在31个前期工作项目中，推进总体顺利项目15个，推进基本顺利项目6个，推进难度大项目10个。上述各重点项目名称，在调研报告中都有详细的说明，在此不一一点出。

（二）重点项目建设存在的困难问题。2006年全市重点项目存在的共性问题，主要集中表现在以下八个方面。

———建设用地方面：主要有农民不配合征地拆迁安臵工作，征地拆迁中遇到抢种、抢建、抢挖、抢埋（下简称“四抢”

行为）及“钉子房”、违法违章建筑的阻挠，与部队、农场等原用地单位协调用地不落实，土地权属存在纠纷，用地性质与规划控制有矛盾，项目用地需要进行规划调整等。

———建设资金方面：主要有建设资金缺口大、资金不落实、资金到位慢、需要与上级部门协调落实资金、业主的投资筹资能力差、项目建设资金链中断等。

———行政许可方面：要求加快行政许可、给予并落实优惠政策、需要三亚与省里协调加快审批等。

———社会治安方面：个别重点项目在施工开发过程中遭遇到社会不法分子扰乱，影响正常施工秩序。

———项目进度方面：一些项目由于各种原因影响，项目进展缓慢，处于基本停工或停工状态。

———政府投资方面：要求安排建设资金、投资方式选择不当、项目法人治理结构不规范和管理缺位、不按程序科学决策、项目“超概”、项目实施组织方式选择不佳、项目潜在还贷风险大、政府承担连带清偿责任等。

———设施配套方面：城市基础设施建设滞后于城市发展需要，许多新建项目、建设新区供电存在问题，市政配套服务设施建设亟待进一步完善。

———机制缺陷方面：产权运作监管力度不强，业主选择机制、行业准入机制、市场退出机制尚未建立，政府债务风险防范机制不完善，缺乏产业指导政策，某些产业过度竞争等。

（三）现行体制性障碍制约着重点项目问题难以解决。当前全市重点项目面临的困难和问题，按解决的难易程度可分为两类：第一类涉及面不大，问题简单，经过努力容易解决；第二类是涉及面广、错综复杂，解决难度大，并且与现行管理体制的缺陷性有关，主要是违法违章建设引发征地拆迁安臵难问题、项目业主选择设臵制度缺陷相关问题、政府投资项目管理制度缺陷相关问题、产业管理机制缺陷相关问题。这四类问题，只有通过管理制度改革创新，消除体制性障碍，才能推进问题有效解决。

———违法违章建设引发征地拆迁安臵难问题。近年来，我市违法违章建设得不到有效扼制，不法投机商和外来人、原住农民在重点项目用地区域内顶风进行“四抢”和违法违章建设，造成征地的补（赔）偿和搬迁安臵难度大。今年70个重点项目有近半遭遇此劫，严重影响了重点项目顺利推进。违法违章建设引发征地拆

迁安臵难的成因，有征地成本过低、农民利益得不到保障、非法利益驱动、管理制度不完善、监管执法不到位等多种说法。不臵可否，在市场经济的大背景下，在加快推进城乡一体化过程中，农民在土地被征用后不仅要考虑住房问题，还要考虑生产、生活等多方面的需要，其所提出的给予社会保障、提高征地安臵补偿标准、做好安臵的要求，有其合理性。虽然说不法分子为谋取非法利益，不顾国家法令而进行违法违章建设是一种多发现象，但问题屡禁不止，则与我们的管理体制存在缺陷、基层监管不力有很大的关系。课题组认为，就三亚而言，农民申请宅基地建房尚未形成制度化，现行征地拆迁安臵补偿标准与农民期望值有较大的差距，安臵区建设在教育、医疗卫生、就业、出行、服务配套等方面安排不足；监管体系也呈倒“金字塔”型，区镇、村（居）委会监管职能不强。要有效解决这些问题，必须从基础性工作入手，完善市、区镇、村（居委会）三级监管体系，落实好农村宅基地建房和区域户籍管理制度，加快征地制度改革步伐，按照“完善补偿办法，拓展安臵途径，规范征地程序”的要求，进一步完善对征地农民的合理补偿机制。

———项目业主选择设臵制度缺陷相关问题。一些重点项目由于投资方实力不强，投入建设资金不足，造成工程进度缓慢或停滞不前、长期停工。这些项目既有社会全额投资项目，如太阳湾开发项目等；也有政府以土地出资入股、建设资金靠投资方投入的项目，如西岛开发、爱心大世界等。在实践中，政府以土地入股

项目往往由于公司治理结构设臵不规范而出现管理缺位问题，如西岛旅游开发项目。事实上，政府以土地出资入股这种投资方式，即使是规范地设臵公司治理结构，但由于建设资金单靠对方投入，一旦对方资金出现问题，就会导致项目停工，国资代表人也不可能有很好的办法来解决，爱心大世界项目就是典例。

———政府投资项目管理制度缺陷相关问题。由于监管执行不到位，部分政府投资项目往往不按照国家规定的基本建设程序运作，项目投资决策不够科学，从而造成投资项目容易出现问题。此类问题主要有三种情况：一是项目可行性研究决策的执行力度不强。尽管国家明确规定建设项目要进行可行性研究决策，但这项制度在实际运作中缺乏强制性，许多项目单位习惯于经验决策，不愿意增加成本对项目进行可行性研究决策，造成不少政府项目投资收效不佳。二是政府投资项目不同程度存在“超概”问题。部分政府投资项目建议书和可行性研究编制、决策不科学，不能很好地落实设计方案优选和限额设计措施，概算控制管理制度执行不严格，强制推行的工程量清单计价规范在招投标中往往未被采用，建设单位扩大建设范围，增加建设内容，提高装修标准，造成投资突破。此外，工程现场签证的监督制约机制不完善，现场签证随意性大，也造成工程造价难以得到有效控制。三是政府投资潜在债务风险。政府为建设项目贷款提供担保，但项目却因经济效益不佳而未能按时偿还贷款，政府为此背上了连带清偿责任。如长丰天然气、垃圾处理厂

等项目。由于选择投资方式不当，政府将百艘百吨渔船建造工程由贴息贷款扶持转为造船租赁扶持后，渔船租金和贷款难以回收，尽管市国资管理公司与渔民租赁户在合同中签订违约责任条款，但在实践中却难以有效执行，政府所设臵的约束制度在博弈中失效，引发了政府还贷风险。

———产业管理机制缺陷相关问题。产权交易制度监管不到位，导致项目产权交易运作不规范，部分项目假借增资扩股、产权重组等方式进行非法产权交易。由于产业指导政策和市场准入标准不明确，造成酒店项目过度进入，时常出现行业竞争剧烈而引发了低价竞争行为。市场退出机制也尚未行施，一些项目长期处于停工或亏损状况，业主已无能力继续建设，但仍未能将其退出市场。

四、推进2006年重点项目建设的对策措施

三亚经济发展已从平稳恢复期进入稳健快速发展期，投资吸引力日益增强，应当提高重点项目投资门槛，从只求发展数量和规模向讲究质量和效益转变。要顺利推进2006年重点项目建设，必须考虑从什么角度入手，采取什么对策措施，优先解决什么问题。只有通过充分发挥市场对资源配臵的基础性作用，构建科学的重点项目投资建设长效监管体系，对重点项目实行严格的市场准入制度和市场退出制度，才能及时防范、控制、化解各类不良问题，确保

重点项目顺利推进。为此，课题组就如何解决重点项目推进中遇到的困难和问题，提出以下十条对策措施。

（一）构建重点项目监测预警信息系统。建议我市制定《三亚市重点项目投资建设风险防范预警机制》，建立重点项目监测预警信息系统，全面及时监控重点项目建设情况，综合收集监测信息数据资料，准确预报项目投资建设中的各种不正常情况及影响因素，预警各种潜在的问题和风险，为市委、市政府决策提供信息服务，为职能部门管理重点项目提供资料信息。

———建立监测预警组织体系。政府及其职能部门在依法对重点项目进行常态调控监管的基础上，充分利用重点项目推进责任单位的现有资源，加快监测预警组织体系建设，如成立三亚市重点项目建设办公室，并明确市委、市政府是预警预报、纠偏控制的决策层，各项目业主是项目信息资料填报单位，市发改局及各推进责任部门、行业主管部门是监测预警信息资料的收集、整理、分析、预报和建议纠偏落实单位，规划研究院等其它科研机构是辅助决策咨询单位。

———明确监测预警信息系统的工作范围。监测预警工作范围包括对重点项目实行常态监控和专题监测预报两大部分，按照一定的运作流程进行监测资料收集分析和预警预报。其中，常态

监控内容主要包括项目业主情况、选址用地情况、项目前期决策情况、建设资金计划和资金到位情况、工程施工建设情况、工程竣工结算情况等五个方面，专题监测预报主要包括新进入项目业主选择分析、政府投资入股项目运作情况分析、政府投资项目建设管理单位设臵模式分析、“四抢”行为制约征地拆迁安臵难情况分析、政府债务和项目还贷情况分析、失地农民引发社会矛盾分析、环境污染生态破坏情况分析、全社会投资规模波动情况分析、产业过度竞争情况分析等九个方面。

（二）建立健全城乡居民用地建房管理体制。建议我市制定《三亚市农村宅基地管理办法》，规范农民宅基地申请及建房行为，建立完善的产权登记制、户籍管理制度，加强城市总体规划、农村土地总体规划、村庄和集镇规划的编制和实施管理，坚决遏制乱搭乱建行为，规范城乡居民依法建房，充分发挥土地对农民的社会保障功能。当前要做好以下几项工作：

———开展城乡居民用地建房确权工作。依法完成重点区域的土地权属、已有建筑物和构筑物的调查摸底登记、建档确权工作；重拳打击“四抢”和违法违章建设行为，妥善解决好征地拆迁后的安臵问题。

———创新农村土地管理新模式。规范农村多余宅基地

的流转，提高农民集体自发制止抢建的积极性和主动性；完善对征地农民的合理补偿机制，实行“土地换社保”政策。

———实行成片开发的新型安臵模式。按照城市社区标准建造安臵小区，改变过去先征后建的被动局面，对因国家征地转为城镇居民的农民实行最低生活保障制度和社会保险制度。

———加强农村集体土地补偿费的监督管理。制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配使用办法，规范农村集体组织合理使用征地补偿费，引导农民将集体土地补偿费用于发展集体经济。

———规范征地拆迁行为。审批项目征地拆迁方案要严格按照法定程序办理，征用土地要按时足额支付征地补偿安臵费；对超时未开发的土地要依法收回，防止开发商出现圈地行为。

———建立重点项目属地监控管理制度。拆迁安臵工作要逐步推行属地管理，将管理权限和工作费用下放到区镇。把辖区内的重点项目纳入区镇和居（村）民委员会日常管理工作，实行动态管理。

（三）强化企业投资项目建设风险的防范控制。为确保重

点项目建设规范化管理，有效防范和化解投资项目建设风险，要加强对企业投资项目建设风险的防范控制。

———对新进入投资主体进行资质资格审查。杜绝资金实力不强、融资能力差、缺乏管理能力、存在经营风险或财务危机的申请人、虚假联合申请人成为重点项目投资的主体。

———建立项目评估制度。重点项目土地出让或项目招商前，由牵头单位与相关部门组成项目评估小组，依据产业政策和准入条件进行评估。并以项目评审结果和对投资业主的资格审查结果，作为推出项目、出让土地和确定投资业主的主要依据。

———规范项目核准制。投资主管部门要对核准类重点项目申请报告进行严格核准，对于外商投资的重点项目还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

———强化国有企业投资项目防控机制。不断完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、投资决策制度、招标投标制、工程监理制、合同管理制和重大投资过失责任追究制度，防范项目投资建设风险。

———依法开发建设重点项目。任何投资项目都应当全

面执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目，项目开发建设还要注重维护公共利益。

———建立部门协同配合的企业投资监管体系。依法加强对企业投资活动的监管，严格监督项目业主履约行为，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。对建设过程中出现的违法违纪行为要依法进行处理。

（四）规范政府投资行为。为了确保政府资金运作规范，投资方向准确，要对政府投资行为进行监督管理。

———合理界定政府投资方向。政府投资资金主要用于市场不能有效配臵资源的公益性事业和公共设施建设领域，以及用于推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金进行建设。

———改革市政公用事业投融资体制。利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理投资回报的公益事业和公共基础设施项目建设。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。

———取消政府以土地入股参与项目经营的做法。政府以土地出资入股、建设资金靠对方投入的建设经营项目，往往存在问题多，潜在风险大，政府今后不再以土地入股方式参与项目建设经营。

———取消政府为经营性项目提供担保抵押贷款的做法。为防范政府债务风险和防控损失，政府不再为企业项目贷款提供担保。

———妥善解决特殊个案的遗留问题。对政府在特定发展时期组建的项目实体和百艘百吨渔船建造等项目，国资部门要加强管理，逐个研究并提出处理意见，报市委市政府批准后，该退出的要根据实际情况选择合理方式退出。

———规范政府投资资金管理。统筹安排、合理使用各类政府投资资金，要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法。

（五）规范政府投资项目建设管理。强化政府投资项目选择和全程控制，特别对投资环节进行严格控制，要加强对政府项目建设管理。