中国国土空间规划内涵

第一章理论概要

第一节问题导向一、现实问题

（一）规划的基本要义科学发展，

规划先行。由于规划本身的特性要求，一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但近年来，随着市场经济深入推进，经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能逐渐退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。

（二）规划的怪乱现象

（三）规划的现实问题

◆规划龙头约束缺失：规划不做不行，做了也不怎么行。

◆规划重编制轻执行：规划编制时兴师动众，编制完不理不睬、视而不见。

◆规划形式主义盛行：规划规划、纸上画画、墙上挂挂。

◆规划衔接问题突出：规划之间不衔接等于零，衔接后更等于零。

◆规划随意问题严重：规划就是领导一句话。

总之，规划说起来重要，做起来不要，最后干完了，才发现有个规划还是很重要。

1、面临环境

2、问题思考

造成规划现实问题的原因是多方面、多层次和长期积累形成的，通过分析可以归纳为以下几个主要原因：

总之，从十八大及十八届三中全会发布《关于全面深化

改革若干重大问题的决定》以来，到十九大胜利召开，我国

经济社会发展走进了新时代、踏上了新征程，对发展和管理

方式提出了新要求，深化推进规划体制改革，建立空间规划

新体系，推动规划体系及管理方式创新，确保空间规划的权

威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

全面转变发展方式全面提高发展质量

简政与放权并重管理与服务相宜

深化空间规划改革

重构空间规划体系新时代、新使命

新思想、新理念

新征程、新要求

二、解决路径

习近平总书记非常重视规划，视察多地规划及规划展馆，亲自指导北京市城市总体规划修编，并旗帜鲜明提出：“规划科学是最大的效益、规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

（一）规划的必要性

（二）规划的本质回归

（三）规划路径探索

第二节政策背景

纵观我国“多规合一”发展历程，梳理其政策背景，总体来看处于试点总结阶段。结合目前的实际推进状态，可以将试点总结阶段细分为三个子阶段：探索试点阶段（2003年至2012年）、正式试点阶段（2013年至2015年）、深化试点阶段（2016年至目前）。

一、探索试点阶段

二、正式试点阶段

三、深化试点阶段

第三节概念内涵

一、概念定义

空间规划是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。

（一）多规

◆多个的数量问题：

◆规划的界定问题：

（二）合一

◆“合”什么

◆怎么“合一”

二、认识误区

（一）神秘化

◆“多规合一”过分上层化

◆“多规合一”过分政治化

◆“多规合一”过分缥缈化

小结：空间规划与“多规合一”并不是虚无缥缈、深不可测，其实“多规合一”就是一项落地性、操作性很强的管控规划，是很具体的一项落实空间规划改革的工作，是具有工作方法和路径的一套专业技术体系。

（二）浅显化

◆逢规必“多规合一”

◆两规、三规视同“多规合一”

◆城市总规修编视同“多规合一”

◆统筹城乡规划视同“多规合一”

◆国民经济规划视同“多规合一”

◆国土空间或主体功能区规划视同“多规合一”

小结：不是把规划叫“多规合一”就是“多规合一”，两规或三规合一不全是“多规合一”，而是“多规合一”的主要合规内容或第一阶段工作内容。完成“多规合一”“一张图”才算完成了“多规合一”的核心任务。其他规划的编制或修编需要与相关规划衔接协调，同时，须以“多规合一”一张图为依据进行管控约束。

（三）形式化

（四）简单化

（五）复杂化

三、理论体系

空间规划在“统筹‘五位一体’总体布局，贯彻落实十八届三中全会关于深化生态文明体制改革，坚定不移实施主体功能区制度和战略，建立生态文明制度体系，实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化”进程中，是“四梁八柱”的重要支柱和重要承载。

空间规划理论方位图

图1-1空间规划理论方位图四、主要目标

五、理论路线

围绕空间规划的四大目标任务，结合以上空间规划的理论政策方位，进一步研究梳理和理解认识，可以明晰形成空间规划完整的理论路线图:路线1：注重控制线落地。以主体功能区为基础，依托两个评价，划定“三区三线”，实现主体功能区在市县精准落地。

路线2：建立空间规划体系。通过构建全国一张图实现全国统一；通过规划期限统一、基础数据统一、指标目标统一、用地分类统一、空间分区统一“五个统一”实现相互衔接；通过国家、省、市县三级管理实现分级管理；最终建立健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。

路线3：强化空间用途管制。按照统一用地分类标准，通过开发强度管控、建设用地总量约束，确保用地性质一致、土地权属唯一，达到空间用途的有效管控。

路线4：提升空间治理能力和效率。通过法规标准建立，空间规划信息平台建设及体制机制创新等，实现空间治理治理能力现代化。

通过以上路线图，最终将达到优化国土空间，提升空间治理能力和效率，建立健全国土空间保护制度、推进生态文明建设，建设美丽中国。

图1-2空间规划理论路线图

第四节中心任务

一、“一张蓝图”理解

（一）不是既往认识的“一张蓝图”

（二）应该是什么样的“一张蓝图”

二、“一张图”的形成

（一）绘制规划底图

以主体功能区规划为基础，开展资源环境承载力评价和

国土开发适宜性评价。

依托两个评价，科学确定城镇、农业、生态三类空间，形成三类规划功能区，科学划定城镇开发边界、永久基本农田、

生态保护红线三条控制线，明确开发强度和空间管控。

其中，生态保护红线主要包括：识别区域重要生态功能区、生

态敏感区/敏感区以及禁止开发区，划定区域生物多样性维护生

态保护红线、土地沙化敏感性生态保护红线、江河湖库敏感性生

态保护红线、森林生态保护红线、禁止开发区生态保护红线等。（二）叠入生成一张图

三、“一张图”的管理

（一）如何保证“一张蓝图”干到底

1、时常“一张蓝图”干不到底：除体制机制原因之外，主要问题一是管控不到位、二是人为干预。

2、怎么能“一张蓝图”干到底：解决以上两个问题的主要途径，就是技术手段和机制保障。

（二）“一张蓝图”干到底的手段措施