公共管理案例分析[1]

A、案例分析：公共管理与中国改革

我国自20世纪80年代以来，随着经济体制和市场经济体制的转轨，公共管理所涉及的领域中各种与改革不相适应的矛盾和问题逐渐暴露出来。虽然经过20多年不懈的改革、调整，但是，多年的历史积弊想在短时间内全部解决是不现实的。

归结起来，我国目前公共管理改革面临的主要问题包括：1、政府财政压力依然很大；2、在行政立法和执法上，存在重立法、管理，轻执行、监督等现象；3、政府机构依然庞大，政府职能虽然有所减少，但随着改革过程中不断出现的新情况、新问题，政府的新职能也在增加；4、政府及其公务员的服务理念还较差，长官意识严重，存在官僚主义和腐败行为；5、人事成本居高不下。机关、事业单位仍然存在大量冗员；人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成；6、行政效率低。机构层次多、职责不清，互相推诿、扯皮，缺乏服务意识、成本意识等，使政府组织和非政府组织无法走出“追求高效率——低效率——无效率”的循环。

综观各国公共管理改革实践，虽各有特色，但也有共性。对中国来说，所采取的是渐进或分阶段进行的改革方式，即“摸着石头过河”的模式。在这种改革的开始阶段，进行具有特色的试验，当取得成就和经验之后再加以推广；表现形式是体制改革由点到面，即抓住重点突破，进而逐步深化和渗透到全局的过程；具体的做法是先试点后推广，即任何改革措施的出台，都先在某个地方或企业进行试验，取得经验后再全面推广。中国的公共管理过程也是这样一个过程。

借鉴国外的公共管理理论和实践结合我国的实际，我国的公共管理改革可着手于以下几个方面。

答: 1、构建适应WTO要求的公共管理体制；2、按照私营部门的管理方法建立“企业型政府”；3、进一步精兵简政提高服务意识和效率；4、加强公共管理法制建设；5、推进公共管理民主化和信息化改革。

案例一:

1、案例内容介绍：北京限字当头解决拥堵是否可行

北京的街头每天都要上演无数场免费的“汽车展示会”。尤其是上下班的高峰期，一辆辆汽车像生了病的乌龟趴在一条条马路上，步履蹒跚，动弹不得。北京市代市长王歧山在SARS 危机后公开表示：最头痛的是交通问题。

的确，再没有比堵车问题更能够触痛北京人烦恼的神经了。所以，当市政府有关部门提出要限制发展私家车和对黄标车（尾气排放量达不到排放标准的车）采取限行举措时，舆论的焦躁海洋就像被扔进一块石头，叫好叫坏之声皆不绝于耳。

数据显示：1996年北京市机动车只有100万辆，到2003年已增加1倍，达到200万辆。其中私家车就有120多万辆。2002年全市新增机动车27.6万辆；而2003年前8个月，全市又新增机动车24.6万辆，已经逼近2002年的总数。

面对汹涌而来的汽车潮流，北京在很长时间里一直手足无措。多年来的堵车状况没有什么改善。

据了解，20世纪80年代初期，有权威部门对2000年北京汽车发展数量的预测仅仅是70万~80万辆，而事实上，在新世纪钟声敲响之前，北京市汽车总量就足足比这一预期数字多出近100万辆。在2000年，北京市有关部门又曾预测，到2010年北京机动车保有量才会突破200万辆，没曾想，这个数字提早7年就实现了。为此，所有在北京生活的人们都付出了拥堵的代价。

为何出现这么大差距？一些官员的习惯性解释是，经济发展那么快，以致许多公共（如首都机场）都提前达到目标容量。

通过提高牌照费、养路费、燃油费、停车费等做法来限制私家车，是东京、纽约等国际大都市的共同做法。但限车的前提是通过引导，实现城市道路和交通资源的最优化配置。而北京市道路交通资源管理方面存在的问题该如何解决是摆在北京市政府面前的一大难题。

在出租车和私家车大幅增长的同时，北京市地铁和公共车加起来对城市交通的分担率却不足30%，离80%的期望值相距甚远。公共交通的吸引力在下降。

许多去过欧美国家考察的人士均认为，与东京、纽约、巴黎等国际城市相比，北京的马路并不比人家窄，停车场不比人家少，车辆也不比人家多。但交通拥堵现象却日趋严重，难以缓解，以致严重影响城市运转效率，成为经济发展的重要瓶颈。一家大型出租公司老总对中国《新闻周刊》说，抛开别的不谈，单单十字路口的管理、出口和路标设置的混乱，就使得现有交通资源的使用效率大打折扣。

除了提出要限制发展私家车外，北京市有关部门还针对一些车辆采取限行举措。北京市公安局和环保局联合宣布，从2003年9月1日开始，在部分路段对黄标车限行。

北京市环保局有关负责人对媒体解释说，限制黄标车是为了改善交通状况，提出大气环境质量。他们从今年3月就开始研究、认证这项规定的可行性，所以这项规定“绝不是仓促出台的”。但黄标车主们却普遍有遭遇突袭的感觉。因为，限制黄标车出行的措施，从发出通知到开始执行，只有一个来月的时间。他们的质疑是：这项措施涉及30万辆车，事关数十万人的利益，为何事前不搞听证？从3月份就开始研究、论证，为什么外界一点不知道？据了解，黄标车改造的费用动辄三五千元，有的多达数万元，一些进口车根本就没办法改。但两部门对其新政策带给这部分人的损失，没有考虑做出任何补偿的规定。

一位车主在互联网上质问：按北京市的规定，一部汽车使用寿命私家车为10~20年，我们在1995年买的汽车，符合当时的所有法规。为什么突然要让旧车实行新标准，这符合法律吗？（资料来源：中国《新闻周刊》，根据作者胡奎的文章改编）

2、思考题：你如何评价北京市政府的限制措施？试从公共管理的角度加以评析。

第一，北京市政府应该建立和完善政府信息公开机制，建立多元的信息系统，确保多元信息过程的常规运作。通过良好的沟通和有效的信息交流，整合和协调公共管理的行动。广大车主不满的主要原因之一是政府公布信息的突然性太强，让人措手不及，这有损人民利益。因此，建立有效的危机管理信息系统是十分重要的。这一信息系统也可在公共事件的早期预警方面发挥作用。更重要的是，一旦出现类似情况，信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调行动。

第二，为维护社会整体利益，而对个人利益有所损害，要由政府实行公共补偿。这一措施这在国外是很普遍的。改善交通是政府公共服务的一部分，对应的是社会整体的利益和安全，其相应的成本付出应由政府承担，而不应当是个人独自担承。政府应把个体经济利益摆上适当的位置，实现了二者的有效平衡。这样才有利于培养民众的社会责任心，百姓对政府也会更加信任，更有安全感，以便形成良好的利益互动机制，形成应对公共事件的高效运转的社会机制。

第三，系统分析造成北京拥堵的多方面原因，多渠道解决这个问题，而不能仅仅靠这一个措施。比如交通问题除了车辆过多的原因，还有道路本身的问题、交通设施不完善、标志信号模糊、甚至信号不健全等问题。就针对各方面问题提出多种解决方案。

案例二：

1、案例内容介绍：“公地悲剧”、“卫生死角”与公共治理

古希腊哲人亚里斯多德曾经断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”犹如一句谶语，长沙市银盆岭老鸦冲“一座垃圾山，十年

搬不走”的“公地悲剧”的上演恰不幸被言中。十年，一道山清水秀的天然谷地被堆积成臭气扑天的垃圾山，直至影响周边居民日常生活与身体健康；十年，相关管理部门推诿扯皮的“责任死角”在政府与市民心理之间又活生生开辟出一道“天然谷地”。

英国科学家哈丁用“公地悲剧”描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的恶果。在老鸦冲谷地这块产权不明的公共用地上，社区居民乱倒垃圾，不缴费用的“搭便车”行为，企业、街道办事处、环卫部门责任划分不清相互推诿的行为，使诸如垃圾清运之类简单的公共管理工作陷入了“集体行动的困境”之中：“我不做总有人去做”，社区居民将垃圾随手一扔，方便省事还不失动作潇洒；“别人出钱我不出照样能办好”，拖欠乃至不缴卫生费用或期冀政府买单，每个理性居民的最优选择均是“不缴费”；“我不管总有人去管”，企业盼着社区管，社区盼着环卫部门管，“多一事不如少一事”，况且是费力又费钱的公共事务。每个人都被困在一个迫使他在有限范围内无节制地追求自己利益最大化的“纳什均衡”中，“尽管各方都有解决问题的强烈愿望，但却始终没能明确各方的责任，无法形成解决问题的合力”，结果正如哈丁设想的一样，发生的是一场无人缴费、无人管理、垃圾成山的“公地悲剧”。勿庸置疑，垃圾堆积的不仅仅是一座臭气难闻的“卫生死角”，也堆积出相关部门在卫生管理中“踢皮球”的一块“责任死角”，更透露出政府在城市公共事务管理中的弊病与危机。（《湘声报》04－04－22）

2、思考题：如何解决城市管理中的“卫生死角”问题？

可以通过政策配置或制度安排来达到目的：

第一，产权明晰，责任明确。公共资源的使用必然有时间和空间的限定性，并确定负责任的提取方式，以使公共资源可持续发展。边界的不清晰和非确定性，只能使公用资源过分提取直至耗竭（天然谷地环境的恶化）。公共产品或公共服务的提供也要落实到事，责任到人，否则无人负责，一片混乱，公共产品供给势必短缺，公共组织效率势必缺失，公共秩序无法安排（“公地悲剧”发生）。因此，应按照“谁主管，谁负责”，“谁受益，谁交费”的原则，合理界定居民、企业、街道办事处和环卫部门四者的责、权、利关系，化“责任死角”为产权明晰、职责明确、自主经营的“责任田”。土地代理所有者享有土地的处分、收益权利，环卫部门、街道办事处分别为城市公共卫生的主管部门和协管部门，在社区公共卫生设施（垃圾站）和垃圾清运工作中负有不可推卸的责任。社区居民作为直接受益人，也应为垃圾清运工作买单付费，积极缴纳卫生费用。

第二，市场交易，降低外部性。公共物品的消费是非排他的和不可分割的，我消费，你也消费，我付出成本进行消费，你不付出成本也可得到同样的消费。这表明正外部性的存在。“公用地”过度使用，我要得到最大利益，你也要满足最大利益，于是资源耗竭——负外部性出现了。为降低外部性，使收益与成本对称，必然要对公共产品或公共服务的提供引入市场交易的办法，垃圾有偿处理制度正体现了这一点。在垃圾山治理工作中，也可引入市场运作的办法，如通过让渡老鸦冲谷地部分使用权解决垃圾清运中经费不足的问题，通过企业外包方式破解社区公共卫生管理难题。

第三，沟通协调，自主治理。无论对于公共产品的供给，还是公共政策的执行都少不了协调机制和契约机制。没有协商就无法达成公共事务管理的契约，也就无法形成公共管理的秩序安排。同时，有了建立在信任基础上的契约和规则，就建构了公共组织，就可以开展“多中心治道”和进行集体公共选择。垃圾成山的“公地悲剧”的发生，凸现出当地政府和主管部门协商服务不到位和作为不够问题。发挥政府在公共事务管理中的沟通协商职能，引导企业、社区和居民建立自主治理的非政府组织（NGO），如成立社区卫生管理委员会，形成委托——代理关系，完善社区公共卫生管理制度和居民公约等契约机制，规范居民卫生行为，不失为解决问题的一条有效途径。

第四，理性激励，合理监督。要克服集体行动的困境，使行动个体所在的集团具有越来越

强的相容性，达到“众人拾柴火焰高”的目的，必须解决集体与个人之间的利益关系问题。即通过建立赏罚分明的激励机制和明察秋毫的监督机制，克服个体“搭便车”行为，最大实现公共利益和公众福祉。如对乱扔垃圾和拖欠费用的单位或个人课以罚款，对推诿扯皮的管理部门深究其责，乃至曝光批评等。

B、案例分析：非营利性组织

在大陆法系中，将私法人分为社团法人和财团法人两类，其中非营利性社团法人和财团法人也就是我们所讲的非政府组织。而在英美法系没有公法人与私法人的划分，非政府组织可以是非营利公司，也可以是协会，还可能是公益信托（Trust）。

相比较而言，我国对非政府组织的分类和界定非常不统一，缺乏明确一致的标准，因而存在诸多争议，一般认为，我国非政府组织可分为以下几类：

第一类，社会团体。是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体包括：1）学术性社团：各类学会、研究会等；2）专业性社团：各类从事专业业务的促进会等；3）联合性社团：各类联合会、联谊会（同学会、校友会）等；4）其他群众团体：工会、共青团等。

第二类，行业组织。包括行业协会、专业协会、商会等。行业协会是由同一行业生产或经营的企业组成的团体。专业协会或称职业协会，是从事同一职业的人员组成的团体，目前有律师协会、医师协会、会计师协会和足球协会等等。商会则没有具体的行业或职业划分，一般以地域为范围，包括不同规模、不同行业的企业代表或是企业家行业组织。

第三类，民办非企业单位。指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。

案例一：

1、案例内容介绍：中国非政府组织的兴起与发展

中国的非政府组织兴起于1949年新中国成立之初，当时由于处于国民经济恢复发展时期，会计师事务所、协会等非政府组织在政府与企业、政府与社会之间起着沟通和协调关系的作用，承担了大量具体事务，为促进经济恢复发展发挥一定作用。1956年以后，我国实行计划经济体制之后，政府成为全能型政府，所有社会成员及其活动都处于高度集权的社会控制下，非政府组织没有独立地位和自主权利，自发成立的民间组织纷纷解体。只有少数特殊团体，如“民主同盟”、“九三学社”作为民主党派留下来。非政府组织类别十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协、工商联等群众团体，其经费由国家财政拨款，受同级党委的领导，具有官民双重属性。

1978年党的十一届三中全会以后，随着全党工作重心转移，计划经济逐步向有计划商品经济过渡，并于1992年正式提出建立社会主义市场经济，政府组织撤出一些社会管理领域，开始放权和还权于企业、社会，不断地减少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制。这一些时期，我国的各类非政府组织如各类协会、学会、事务所等也相继崛起。但发展规模、数量都较小，社会影响力不大。20世纪90年代中后期，在向市场经济过渡过程中，伴随着所有制成分多元化、转换国有企业经营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革的逐步深入，非政府组织有了很大的发展空间，其具体表现是社会团体数量急剧增加，民办非企业组织发展迅猛，志愿者活动以及公民参与社会经济活动、公益活动的热情日益高涨，已初步形成具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的非政府组织体系，其活动涉及到了生产、流通、消费、社会保障等领域。如1994年12月，中国青年志愿者协会成立，之后全国已有29个省（市）成立志愿者协会。同年，我国第一个民间慈善团体湖南慈善基金会成立，各地纷纷响应，并成立了全国性的中华慈善总会。在上海

成立了上海市帮困基金会，依靠社会力量救济和帮助困难职工。根据我国2001年12月31日进行的第二次全国基本单位普查结果显示，到2001年末我国共有机关、事业法人102.6万个，居（村）委会79.2万个。截至2002年年底，全国共登记社会团体13.3万个，登记的民办非企业单位共有11.1万个。

2、思考题：简述我国非营利性组织发展的社会背景。

改革开放后，从国家与社会关系的角度看，强国家——弱社会的格局发生了重大的变化。原来的高度集中的计划经济体制逐渐淡出，与之相应的高度集权的政治体制也大为松动。无论是经济领域还是政治领域都在自上而下地下放权力，全能型的政府机构大幅度削减。在中央与地方的关系中，地方获得了许多的自治权。在国家放权的过程中，出现了大量的政府做不好、市场又不愿做或也做不好的社会公共事务方面的问题，这为中国的非政府组织的兴起提供了广阔的空间。而中国二十多年来的社会变迁则为中国非政府组织的兴起提供了社会生态背景。我们国家现在正处在一种由“总体性社会”totalism）向“后总体性社会”的转型中，其中一个重要的标志就是资源在整个社会中分布结构的改变，作为一种结构性的变迁，这种变化必然会对后总体性社会中的民间组织的发展产生深刻的影响。

案例二：

1、案例内容介绍：“儿童村丑闻”与慈善监督盲区

一个曾被公认为充满爱心的“阳光儿童村”竟然暴出丑闻：“慈善”的村长付妈妈涉嫌利用儿童敛财(6月10日南方周末报 )。当儿童的痛苦经历成了商品，当慈善成了牟利的工具，谁来为我们的爱心找条出路？

惊闻这则消息，我们在愤怒与痛苦之余，也开始怀疑我们的同情和慈善之举背后的结局。爱心阳光下隐藏着多少不可见人的黑幕？有一个“慈善”的付妈妈，又有多少个“爱心”的李妈妈、张妈妈？在媒体披露付妈妈的“慈善”面具后，面对孩子们对记者的仇恨与说谎行为，我们不得不追问爱心付出之后的社会价值：爱心没有错，但爱心的结果有了对错。我们的爱心，是不是摧毁了一个孩子将来作为一个完整人格的人的精神价值？当那些曾经捐赠善款的人知道自己的爱心被人利用时，当那些正准备献爱心的人却要花费巨大的成本保证爱心的正确结果时，我们的爱心之路已越来越窄。

一个正态的社会，不可缺少对弱者的同情与帮助。一个发展的社会，更需要“儿童村”、“福利院”等非牟利组织，来填补在社会救助中“政府失灵”和“市场失灵”的空白。美国把非牟利体系和宪法看成是启动美利坚的两个车轮。美国人自己也说，假如没有政府，他们照样活得好，但如果没有非牟利机构，美国就完了。

没有约束的人性不可信赖，对道德的完美要求往往潜伏崩溃的前景。付广荣的阳光儿童村仅仅因为收养的是“不是孤儿的孤儿”，无法注册而成为非法组织，已经凸显出我国立法的滞后。儿童村财务状况混乱也透露出慈善监督的盲区。退一步说，即便儿童村合法注册，在没有完善的制度监督下，类似沈阳阳光儿童村的合法慈善组织，也难免出现赢利经营的“逆向选择”。在一些“希望工程”、慈善捐助、爱心活动中，我们已感觉到越来越浓的商业色彩。在媒体对付妈妈的“慈善”行径一片谴责声中，我们更应反思我国慈善事业立法保障和制度监督的空位。只有建立完善的慈善监督制度，保证让善款“装在玻璃做的口袋里”，真正做到善款善用，我们的爱心才能善始善终。

2、思考题：结合上述的这种情况，如何对非政府组织的运作进行监督，请谈谈你的看法。答：面对上述案例中所叙述的情况，我们不得不思考该如何对非政府组织的运作进行监督。我们认为，最主要的还是应在思想上高度重视非政府组织大发展问题，将其置于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度，妥善处理政府、企业、非政府组织三者关系。（一）明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。首先，应正确认识非政府组织现象，

坚持一分为二与两点论，不应将其一味视为洪水猛兽。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流，应认识到它是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。其次，对非政府组织应顺势而为，因势利导，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。再次，非政府组织属于公共管理科学范畴，应在多学科结合基础上，充分运用公共管理的专业知识与专业手段加以研究解决。

（二）加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，统一健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”的局面。（三），政府必须监管非政府组织的设立和相关活动，避免非政府组织的消极作用，更要支持和引导非政府组织实现独立性，保证非政府组织名副其实，其中的关键是在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之间寻求平衡，探索监管的科学途径，实现依法适度监管。（四），对非政府组织加强引导，加强非政府组织的独立性和规范性，要靠非政府组织自己的努力，使组织机构和运行方式更加适应发展的需要，增加可信度和创造性；还要有健全的法律制度，为非政府组织的发展创造一个健康、积极和稳定的制度环境。

案例三、

1、案例内容介绍：“炸楼是民意所向”

六朝古都南京市是我国著名的旅游城市，市内古迹、山水、园林等旅游资源奉富。为保持传统的山水园林式的文化古都风貌，该市在规划上一直实施一个深受市民拥戴的“显山露水”计划，“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带正是这一计划的重要内容。为了营造这一自然人文景观走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出了巨大牺牲。然而某电信公司却在这一风景带内投资建设了30多层的多媒体大楼，引起了多位人大代表、政协委员、专家以及众多市的猛烈批评。很多人认为该楼严重破坏了鼓楼地区的和谐景观，应该炸掉。到底该不该炸掉，如何确认这个问题，涉及多个主体即利害关系人之间的相互作用，主要有：电信公司、市规划局、人大代表、政协委员、普通市民、政府领导、专家、记者等。

电信公司是建设本楼最大的受益者，从企业自身的利益考虑，不同意炸楼，认为本楼的建设不构成政策问题。该市规划局是负责城市规划的部门，是本楼建设的审批者，为了维护自己的权威及其利益，不同意炸楼。部分人大代表、政协委员，根据民众的意见和自己的认识，要履行参政议政的职责，要求把楼炸掉。普通市民由于环境意识的增强和对生活质量的要求，极力主张将楼炸掉。有关政府领导对该楼建设项目存在争议，但一些领导认为宁可丢官也要对得起老百姓，把楼炸掉。各方专家从不同的角度和侧面分析对高楼建设存在分歧。新闻媒体能够对事件的发生发展情况进行报道，对高楼事件起到一定的影响作用。

2、思考题：请结合本案例，从公共管理的程序化功能和任务性职能分析说明如何正确地做

出决策?

答：从上述案例中可以看出，决策是管理者为解决各种问题，达成特定目标而制定与选择行动方案的基本管理职能，它贯穿于任何社会组织的一切管理活动过程之中。从动态运行的角度，即决策的程序化功能来看，公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、选择和实施方案等一系列基本步骤与内容。

首先，围绕南京市的高楼事件发生的激烈争论，由于不同主体之间存在着相互的利益冲突，他们都从自身的利益和价值观出发在政策问题及解决方案上存在分歧和冲突，而且他们之间是相互制约的。因此，必须吸收主管城市规划的南京市政府规划局、营建多媒体大楼的某电信公司和位于“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带的政治领袖、公民代表(利益集团代表) 、智囊团（专家）、大众传媒代表等，参与这一政策问题的政策确认过程，畅所欲言、各抒己见、集思广益，在民主化和科学化的基础上，逐步形成主流意见，然后把炸楼事件提上政府

议事日程，并且由公共管理的核心主体政府做出相应的决策。

其次，作为公共管理的任务性功能，一项公共决策必须从经济、政治、文化、社会的角度进行观察分析，统筹兼顾，既要考虑不同主体之间的利益关系，又要高度关注区域的定位和未来发展方向，不能急功近利，盲目决策。

最后，城市和乡镇的规划都应当通盘考虑，未雨绸缪，科学审慎地进行，尽量防止各种资源的浪费和流失。

案例四、

1、案例内容介绍：国税局改革

如果问美国人最恨什么，那么一定会说国税局(Internal Revenue Service，IRS)不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火冒三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996年，国会决定用预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把国税局1997年的年度预算从1996年的数字基础上砍掉10％，同时对总统提出的要求也以砍掉20％的比例作为回应。

最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务以创造税收，但是又把审查的重点放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为过分渲染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会上甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其他问题上的调查与听证。（陈振明主编《公共政策分析》第334页）

2、思考题：分析上述案例，扼要说明美国国会为何和如何对政府及其政策进行监控的。请联系实际，谈一谈如何进一步改善我国公共管理的政策监控机制。

答：当代西方各国掀起的新公共管理运动，以追求“3E”（economy,efficiency,effectiveness，即经济效益、效率，影响力）为目标，开始关注政府的合法性和公共部门对公众的回应能力等问题。

从上述案例说明，由于美国的各种税收过多，中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，设备落后，人浮于事等原因，引起立法机构国会的强烈不满。为减少或降低税收，简化税收结构，促进国税局的改革，提高国税局的工作效率，国会决定采取相应措施对美国政府（总统和国税局等）及其政策加以施压和监控。与此同时，美国政府对此被迫逐步做出相应的妥协。

首先，国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统。其次，国会众议院拨款委员会大幅砍掉国税局1997年的年度预算和总统提出的财政要求；再次，国会召开了一系列的特别听证会，专门讨论解决国税局存在的严重问题，打算通过提案方式把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。又次，克林顿总统为了避免此项提议获得国会通过，迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。最后，1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人

利益，尽快完成改革，并作进一步追踪调查与听证，监控和落实美国国税体制的改革。

我国改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，以政府为主体的公共管理体制和机制发生了重大的转变和进步，并且产生了举世瞩目的显著社会效益和经济效益。但是，在公共管理的科学化和民主化进程中，我国的公共管理依然存在不少亟待改革完善的地方。例如：公共管理决策主体多元化的问题，人民政府必须倾听广大人民群众的呼声，加强政务处理法制化的意识和能力，尤其要充分尊重和发挥好人民代表大会这一权力机构和立法机构的重要作用，进一步加强对各级政府财政收支的监控、重要立法、政府的主要人事任免等重大事项的监督，真正体现人民群众当家作主，充分行使管理国家重要的权力，为建立和完善行为规范、办事高效、运转协调的公共管理体制和机制奠定坚实的基础。

案例五、

1、案例内容介绍：2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会即将在长沙召开之时，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营的中巴车辆必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400――600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共交通秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。

2、思考题：如何提高公共管理执行的效率？

答：公共管理以服务民众、维护秩序、和谐发展为主要目标，而实现这一目标的重要手段在于科学合理的公共管理计划的设计。由此，作为建构公共秩序的公共管理计划必须坚持渐进性和灵活性相统一的原则，整合各方利益、减少摩擦且尽可能消除计划障碍和隐患，从而提高公共管理执行的效率、增进社会效益和达成公共利益。具体而言，包括以下四个方面：第一，公共管理的目标是服务大众，即满足人民的物质和精神需要和促进整个社会健康、和谐地发展。首先，人民的物质需要既有量上的要求，更有质上的追求，当量已经饱和的时候，对质的追求就突显出来。中巴车是由于公交运力的缺乏而出现的，公交量上的缺乏使人们无暇顾及对质的要求。如今，物质上的满足使人们提出了精神上的追求，即使在公交车上，人们也需要宽敞、整洁、文明、闲适的环境，需要摆脱乘车的负担，相反要转化为一种身心的愉悦和精神的满足因此，脏、乱、差、危的中巴车显然不能满足人们精神上对公共交通质量的追求。再次，公共管理的出发点和归宿就是实现整个社会健康、和谐地发展。中巴车容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、影响城市形象等缺陷，不仅带来了中巴车运营秩序的极度混乱，甚至威胁到人们的生命安全，损坏了市容市貌，与整个社会健康、和谐发展的目标背道而驰。

第二，实现公共管理目标的重要手段是在合理制度规范下建立良好的公共秩序。人的理性的发挥不等同于野蛮状态中人的本能的冲动，它需要一个制度和规范予以引导和协调。这个制度的安排和规范的约束就体现为公共秩序。因而人和整个社会是在公共秩序下得以存在和发展的。在现代社会中，公共秩序的理解，其一，就字面意义而言，它指一种交通秩序，任何车辆都要遵守城市的交通规则。中巴车乱插乱挤、争客不休、“热情过度”极度超载、违规占道影响交通、躲避交警肆意违章、黑烟弥漫污染环境等都极大地扰乱了公共秩序，建立良好公共秩序就必须从铲除这一根源着手。其二，就起深层意义而言，它体现为社会主义市场经济体制下的竞争秩序。市场经济体制作为一种制度安排，也就是一种公共秩序，其核心

就是竞争秩序。中巴车乱插乱挤、违规占道、极度超载的行为就是典型的违背市场竞争规则，破坏市场竞争秩序，对其取缔是维护市场秩序、建立良好公共秩序的必要举措。

第三，公共管理计划的制定和执行必须遵守渐进性和灵活性相统一的原则。公共管理是一个连续性和稳定性的过程，因而计划的制定和实施也是一个渐进的过程，当然也不能缺乏灵活性。中巴车出城的话题由来已久，政府也相应制定过一些管理计划，但执行上的不力导致问题一再复发。在城运会的特殊要求下，政府强制性要求中巴车出城也不失为一个灵活而果断的举措。但是，公共管理计划制定上的渐进性与执行上的间断性却形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好执行给这次本该合理的计划的执行带来了不利的影响，使利益相关人感到时间上的仓促性和心理上的难以接受性。

第四，公共管理的服务对象是人民大众，因而其制定的公共管理计划必须整合各方利益，减少摩擦，尽可能消除计划执行过程中的障碍和隐患，提高计划执行的效率和价值效应。公共管理其实就是一个利益的协调和整合过程。中巴车出城的计划首先要考虑的是直接利害人即中巴车公司和司机的利益。一方面要衔接好中巴车出城后的线路问题，使中巴车在城区以外有线路可跑，有乘客可载，尽量避免中巴司机的下岗、失业。另一方面，对出城中巴适当进行补偿是整合利益的重点，不能对中巴呼之则来、挥之则去，补偿必须合理，让计划实施过程中的相关利害人能够从物质上和心理上接受出台的新政策，从而减缓计划执行上的障碍和隐患，提高公共管理执行的效率和价值效应。

案例六、

1、案例内容介绍：湖南的发展战略

湖南，作为中部地区的省份，与我国两次大的区域发展战略的调整所带来的最直接的政策效应擦肩而过、在这种机遇又失、焦虑仍在的大背景下，湖南何去何从？

湖南的现状

从湖南的现状来看，一个最明显的特征是：湖南缺少标志性的“核心竞争力”。从全国来看，凡是经济发展势头强劲，经济运行状况良好的省市都有着自己标志性的“核心竞争力”。要么是得天独厚的区位优势，如北京、上海；要么是领先一进的政策优势，如广东、福建；要么是探索出一种成功的区域经济发展模式。如江苏的“苏南模式”、“浙江模式”等等。然而，反观湖南，这种核心竞争力就显得有点模糊。

(1)从湖南的农业来看。湖南是“农业大省”。自明清大举开发洞庭湖以来，湖南在中国就一直扮演着天下粮仓的角色。建国以后，湖南的农业大省地位又进一步得到了巩固。目前，湖南的多种农产品依然在全国占有重要的份额。如稻谷产量在全国排第一．商品粮外调量居全国第一。在改革开放之前，湖南凭借农业产值的大块头，GDP总量最好时位居全国的第八位。然而，近几年来虽然在农业结构优化、农业科技发展、农业产业化上取得了一些成效，但传统农业所固有的弊病同样也束缚了湖南农业的进一步发展。比如，农业整体结构不止，农业产业化程度提高不快，产品加工水平低。现在，湖南的农业产值在全国的位次开始下降，农业的传统优势正在弱化。

(2)从湖南的工业来看。总的来说，湖南的工业有两大特征。一是工业门类齐全，工业基础较好。国家统计的39个大类的产业中，湖南除石油开采外，应有尽有。二是产业结构比较集中，重工业大于轻工业，而重工业中又是以原材料工业为重点．加工业比重偏低。据湖南省政府经济研究信息中心产业处的一份报告记载，1999年湖南轻工业与重工业的增加值之比为43：57。轻工业中，以农产品为原科的轻工业与以非农产品为原科的轻工业分别占全部工业增加值的35.3%和7.8%；重工业中采掘业、原料工业、加工工业分别占全部工业增加值的5%、33.1%和18%。据此判断，湖南处于重化工业中以原材料工业为主的阶段。由于惯性的作用，目前湖南重工业投资仍处于上升阶段，而轻工业的投资却处于下降趋势。这种

以资源和原材料加工为主的“偏重”型产业结构既为湖南打下了良好的工业基础，也导致了湖南工业目前面临着诸种困难。

(3)从湖南的区位来看。湖南经济学界对湖南的区位认识基本上可以分为两种观点。一种是“十字路口论”。“十字路口论”者认为，湖南北依长江经济带，南靠华南经济圈。东有沿海经济带，西有西部大开发。而湖南正好处于“连南接北、承东启西”的十字路口。另外，湖南处于广州与武汉两大城市之间，北方武汉是重工业基地，南方广州是轻工业基地，南北之间存在着很大的经济发展的结构差。再看东西，东边是发达省市，西边是我国相对落后的地区，因而东西又存在着经济发展的梯度差。这种同时处于结构差与梯度差交错地带的特征，无疑使湖南具有了得天独厚的区位优势。另一种是“半边缘论”。“半边缘论”者认为，

湖南作为中西部地区的前沿，从经济地理上看属于“半边缘区”。在过去的十多年里，由于湖南没有形成一个强大的“呼吸场”，吐纳周边地区的生产要素。充分吸引“核心区”的产业、技术和资本向边缘区的转移，因此，在发达地区工业高速发展的前期，湖南的各种生产要素以比其他中西部地区更快的速度向发达地区集聚。而当发达地区工业化走向成熟时期，其扩张效应逐步发挥时，湖南又由于自身的水平低，缺乏大量吸引发达地区转移出来的产业、技术、资本的能力。

最终导致湖南的区位优势变成了区位劣势。

农业传统优势的弱化，工业结构不优，再加上区位的相对边缘化以及享受优惠政策的时滞，导致了湖南经济总体实力和竞争力的下滑。比如，GDP总量占全国总量的比重由1990年的4%下降到2000年的3.8%。痛定思痛，性格倔强的湖南人开始反思．探索发展湖南的战略。全面制定、实施战略

（1）倾力实施工业化战略

2001年11月份召开了省第八次党代会，会上最终确定了湖南发展工业化的

战略。随后，湖南省委、省政府颁发了《关于大力推进工业化进程的决定》。从已经出台的相关文件来看，湖南这次推进工业化进程的总体思路是：立足于现有的基础和条件，坚持市场导向、政府引导、聚集发展的原则，以结构调整为主线，推进体制创新、科技创新，以信息化带动国民经济的快速发展。

就结构调整而言，主要包括以下三个方面。一是调整产业结构。目前，湖南的三产比重中一产比重为21.3%，高出全国平均水平5.4个百分点。二产比重为39.6%，低于全国平均水平11.3个百分点。因而，在提高第一产业的发展水平的同时，将会着力提高二、三产业的比重。预期在“十五”末三次产业比重调整为15:44:41。二是调整农业结构。三是调整城乡结构。目前湖南的城市化率是29.75%，比全国要低6.3个百分点。湖南的工业化水平不高，城市化率比工业化率还要低3.55个百分点。这表明，湖南的城市化水平滞后于工业化水平。

城市化滞后，制约了工业聚集发展，而工业聚集度低，又严重制约了城市的扩张。因此，湖南在“十五”规划中，城市化率的预期目标是36%，比2000年高出6.25个百分点。

进行两个创新，即体制创新和技术创新，是实现湖南经济快速发展战略的重要组成部分。就体制创新而言，湖南具有中西部地区的通病，即国有经济比重大高。目前，湖南中等规模以上企业中，国有及国家控股企业仍然占到三分之二以上。而这些企业中进行了改制的只有三分之二，而就在这三分之二的企业当中，还有三分之一改制不彻底。因此，从今年开始，湖南将在三个层次对企业进行体制创新。一是在大企业中建立规范的现代企业制度。二是在中小企业实行全面的产权制度改革。三是以后新办的企业要全面进行市场运作，而重点是通过招商引资新办一些效益好的企业。就技术创新而言，通过发展高新技术产业，以信息化带动工业化，重点建设新型显示器、IC芯片开发、软件产业、计算机及应用产品、传感技术产业基地。

（2）长株潭一体化战略

针对湖南省的城市发展水平还比较低，城市化落后于工业化和全省经济的发展，决策者们提出了长株潭一体化的战略。一方面促进城市的发展，增强城市的综合实力；另一方面，以长株潭经济圈子为核心，辐射带动全省经济的发展。

长沙、株洲、湘潭三市位于湘中偏东，彼此相距40公里---50公里，其间有铁路、公路和湘江相连，构成了湖南省社会经济发展的“金三角”。这三座城市集中了全省半数以上的大学、研究所、高新技术产业和高级科技人才，是湖南省人文和经济的精华所在。对湖南省而言，长株潭经济一体化将构筑一个规模宏伟、实力雄厚、结构新颖、可持续功能突出的特大型的城市群体。它以长沙、株洲、湘潭三市市区构成核心区，周围市、县成为边缘区，再外围则为辐射区。长株潭的空间开发形式是三市三足鼎立，辅以卫星城镇，间隔足够绿地，中部空心化的复合型生态化都市区。在产业结构上，长株潭三市各有侧重，便于优势互补，共同构成协调发展的大型城市经济体系。长沙作为省会，应强化省城的中心职能，侧重发展高新技术产业、高附加值加工制造业和高层次的第三产业。株洲作为南方重要的铁路枢纽和重化工业城市，应重点发展有色冶金、交通机械、新型建材、基本化工、芝麻纺织等工业部门，同时加强其商贸流通职能。湘潭作为传统的重工业基地，应抓紧对现有企业的技术改造，努力提高钢铁、机电、火电、军工、精细化工、食品、纺织等部门的经济效益，抓紧培育名牌工业产品。目前，长株潭经济一体化的前期项目已全面启动，比如，建立三市一体化的交通网络、电力网络、金融网络和信息网络，大规模治理三市工业“三废”污染的环保项目正在实施。湘江风光带、湘江产业带的规划和长株潭三市产业结构规划也分别制定出来。此外，三市经济一体化必须要有三市行政一体化、产业一体化作为支撑。这就要求改革现有的管理体制，打破不合理的条块分割，实行产业集团化经营。可以说，长株潭经济一体化是一个长期的发展战略，需要逐步推进。（资料来源：《湖南战备》，载《决策咨询》，2002（7））2 案例问题：请根据案例所提供的情况，分析湖南的工业化战略、长株潭一体化战略所处的环境及实际运作中将会面临哪些问题？

答：本案例所涉及的问题是公共部门战略管理中如何制定战略规划及实施战略，即如何就面临的挑战，在分析组织所处的环境后如何进行战略抉择; 战略制订后实施过程中又会有什么情况。从湖南发展所面临的环境看：地处中部地区的湖南，由于缺少标志性的“核心竞争力”，虽然是农业大省，但产值在全国的位次下降，传统优势正在弱化；以资源和原材料加工为主的“偏重”型工业目前也面临着诸种困难。在区位上，由于自身水平低，缺乏大量吸引发达地区转移出来的产业、技术、资本的能力，最终导致湖南的区位优势变成了区位劣势。在面临两次大的区域发展战略的调整时，丧失了发展机遇。

就湖南制订的发展战略来看，湖南将面临如何调整经济结构及工业结构；如何处理好引进的新办企业与老企业之间的比例；在城市化落后于工业化和全省经济发展的情况下，如何带动全省的城市化快速发展；在长株潭经济一体化中如何打破三市现行管理体制与行政壁垒，实现行政一体化、产业一体化；以及长株潭城市群发展与全省的其它各城市之间的城市化冲突。

案例七、

1、案例内容介绍：

据2005年10月18日的《中国青年报》报道，2000年3月湖南衡阳县工商体制实行改革，局里1995年到改制前分来的50多名大中专毕业生，先后被分流到局里的市场服务中心（后与工商局脱钩），负责每月收取摊位费。从此，这些人身份各异。由于缺少相关的文件资料，这些大中专毕业生虽然不满，但都服从了安排，完成了从行政干部到勤杂人员的身份转换。然而，被分流的苏建军等人后来得知，局里的改制没有按照上级有关部门的文件要求执行。

毕业于原省农业学校的洪清秀称，从分流工作开始，到自己被宣布到市场服务中心任勤杂人员，这期间没有召开过任何会议，也没有公开相关文件。人员的分流都是由局里个别领导到各基层所开会，直接宣布某某出局。

据了解，衡阳市工商体制改革的文件规定，在1994年到1998年4月15日期间分配进工商局的苏建军等28名大中专毕业生，属于第一类应“上收”范围，但在衡阳县的工商改制中，他们基本上都被划到了分流行列。

令这些大中专毕业生不解的是，就在他们被分流的同时，一些违规招收、调入的关系户人员，却堂而皇之地优先“上收”进了工商部门。记者在采访中，一名知情人士提供了《衡阳县工商局工商体制改革中上收的关系户》详细名单，显示有34人是1994年以后违规进入工商局的非政策性安置人员，他们大部分是工商局领导干部的亲戚子女，还有的是县委、县政府有关领导的亲属。

由此可见，违反政策把大中专毕业生分流出去，目的是要给一些本应参与平等竞争的“关系户”腾出位置和编制。

2005年9月，记者两赴衡阳对此事进行调查。衡阳县工商局的一名老职工对记者说，在这次改制分流中，受伤害最大的是被分配进工商局的几十名大中专毕业生。这些人大多是农家子弟，被分流后，在衡阳县一个集贸市场收摊位费和门面费，140多人干40人的活，每月工资600多元。而原衡阳县工商局的一名负责人告诉记者，最后上报的“上收”人员名单，他和很多局领导实际上并没看到。

2、问题，如何切实加强对我国公共权力的制约和监控？

答：衡阳工商违反政策把大中专毕业生分流出机关，而给本应参与平等竞争的“关系户”和“子弟兵”腾出职位和编制的做法，其实是“父

亲英雄儿好汉”和“权力世袭”等恶习的最新翻版。当其将大中专毕业生完成从行政干部到勤杂人员的身份转换，又把领导干部的子女在行政机关安置就绪后，实际上也就完成了公权力在其代际间的传递和交接。而被分流出去的大中专毕业生，也并非其本人有德才上的瑕疵，而是因为大多为农家子弟，他们的父辈没有留下能够庇佑他们的雄厚资本，所以才导致其在改制分流竞争中不战而败。而那些“关系户”和“子弟兵”唾手拥有吃“皇粮”的职位，则表明公权力通过封闭运行而已完成其“代际传承”或“隔代交接”，属一种典型的“潜世袭”现象。

自古以来，国人素有“上品无寒门，下品无士族”的说法，衡阳工商部门公然以“关系户”和“子弟兵”排挤“寒门子弟”的分流举措，正是此种弊端的一种死灰复燃。此种现象公然流行，使得许多无才无德的官宦子弟享受到了专权横行所衍生的“代际传递效益”，同时也是“熟人社会”和权力“内部人控制”等黑箱运作的必然结果。这就使得其父母社会地位愈高，拥有权力愈大，社会关系愈广，动用社会资本为其子女“谋职”服务的能力也必然愈强。更值得指出的是，连决定衡阳工商“代际传递效益”的权力，都分明属于民众赋予其行使职责的公共权力，如今却遭滥用，实属公权私用之典型，更是对社会发展的最大不公，故理属封杀之列。

如何切断公共权力在代际间的“传递链条”？其实，类似衡阳工商的权力代际传递链条的核心环节，无非是“用人权”如何运作。而在衡阳工商分流改制过程中，其“用人权”是一种“黑箱运作”，被分

流的大中专毕业生，既见不到相关文件，更对“领导决定”没有抗辩的权利，却只有服从的义务。尤其是那些“子弟兵”和“关系户”堂而皇之地吃上“皇粮”，更无需向社会尤其是利益相关者做出任何资讯性的交代。这正说明，时下一些公权力运作缺乏必要的制衡和监督已到了何种惊人的地步，难怪在一些地方或机关，会出现“一人掌权、鸡犬升天”的集权盛况。

因此，从公共权力的强制性来看，唯有与之同样具有极大强制力的权力才能够与之抗衡，即建立完善的权力制约和监控机制来规范政府公共权力的运作。其中，扭转我国权力监控主体与客体之间的附属型隶属关系尤为重要。监督主体依据一定的法律法规对公权力行使机关进行制约，这种制权活动应该不受任何其他机关、组织或个人的非法干涉，尤其不应受到被监督者的控制。否则，丧失这种独立性，就会出现“虚监”、“弱监”的现象。除此以外，监控主体还必须具有与被监督者相对应的监控权力，如发现监察对象违法越轨行为后的惩戒权、撤销权等，而不仅仅停留在目前的监察建议权利非常有限的监察决定权。对公共权力的限制和监督必须设置一个具有实际权力和足够权威的监控机制，即用强力对抗强力，惟有如此才能真正使公权力这匹“脱缰”的烈马束手就擒、循规蹈矩。

此外，对于处于改革转型期的中国社会而言，政府必须确立一个基本理念：政府是凌驾于社会之上的公共权力主体，既然我们历史地选择了市场经济模式，就选择了市场经济体制下的政府职能，政府就需要加快从微观管理走向宏观管理、直接管理走向间接管理、单一管理

走向多元管理的进程。自治组织、社会中介组织作为介于政府与市场之间的单元，在许多国家已被证明能够分担从公共权力控制下转移出来的大量社会公共管理事务，缓和政府与市场的尖锐交锋，有效制约公共权力的非法膨胀。尽快在中国培育一批真正意义上的自治组织，将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给这“第三只手”则成为一剂良药。

针对中国国情，我们在培育这类自治组织、社会中介组织中应注意：首先是合理分工，很大程度上就是合理赋权。在政府和自治组织均能履行的许多职能上，依靠社会自治机制的作用，往往能取得更好的效果。如在行业管理的许多方面，政府依靠行政手段也能达到维持市场秩序的目的，但国际上的诸多实践表明，依靠行业协会进行行业自治管理，更有利于促进行业的发展和市场自身规范机制的健全，从而达到逐渐减少公权力制下的权力资源的作用，缩小公权力扩张的空间。因此，一种可能的分工思路是：在政府不能或不愿做的事情上发挥自治组织、中介组织的作用，政府予以充分的赋权和支持；在政府行政手段和社会自治方式均可完成的事情上，尽量发挥自治组织的作用，而政府只去履行市场和自治机构都无法完成的职能。同时，在分工的基础上，合作与监督，互相促进，共同增进社会公益。具体而言，自治组织、中介组织承担一部分政府原来的职能，也需要从政府获得相应的资源。政府有责任为它的发展和规范创造良好的法律政策环境，才能有利于这“第三只手”的强健成长，实现对政府公权力的监督和制约。

C、公共危机管理过程

1、公共危机预防与准备

从经济学的角度来讲，对公共危机管理来说，最合理，最有效率也是最经济的资源配置方式是对危机进行预防和准备，尽最大的努力消除危机或是减轻危机对资源的浪费。

①危机意识的建立。

培养危机意识，是危机预警的起点。在和平时期，人们往往缺乏危机意识，所以通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，能够使政府和公众培养危机意识，就像不断的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的为体培养消防员的消防意识，能够使消防员时刻做好防火的心理和物质准备。

②建立危机预警制度。

建立危机管理的预警制度主要从进行预见治理方面着手。公共危机预防的目的除了对未发生的危机进行预警之外，还要预料危机解决后的未来可能情势，给公共危机处理提供类似雷达的平台，在一个政治环境中最简单的方法使设立未来委员会，能够像程序一样分析未来趋势，形成未来可供选择的方案，为危机管理的预警提出建议和目标。

培训：绝大多数人没有处理危机的经验，所以必须借助于他人的经验，对公众进行培训与教育，让每个人知道危机发生时应该如何应对与处理。

教育：首先是危机心理准备及承受力教育。应通过各种渠道进行广泛、科学的危机教育，一方面让人们了解各种危机爆发的可能性，中一方面让人们充分了解与认识面对危机时应采取的正确态度与方法。教育还包括具体警告教育，就可能发生的危机，提前向社会发现警告，并采取行政指引。

演习：将培训和教育的内容不断演习与训练，让大家熟悉最佳处理程序与学会相互协调配合。

④建立有效的信息传播系统

通常情况下，任何危机的发生都会使公众产生种种猜测和怀疑，因此，危机的处理部门要想取得公众的信任，必须采取真诚坦率的态度，设立公开、迅速、统一的信息发布方式。

2、公共危机处理

①树立处理危机的正确态度：镇定，重视，专业。

镇定。这是处理危机最重要的心态。要求危机处理者要保持清醒的头脑，正确地判断危机发生的状态，科学地组织危机的处理。

重视。危机处理者必须对一切危机保持高度重视，对危机可能的发展状况保持高度的关注，减少危机的大面积破坏。

专业。专业的危机处理专家会为我们带来事半功倍的效果。

②公共危机处理领导小组履行职责。

建立专门的、有各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机制，赋予其专门权力并提供充足的资源，在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门，各地区的危机管理中的活动以共同应对危机。

③危机评估及分析。

危机发生时，对危机正确分析与判断，是危机处理关键的第一步。具体程序为：组织人员，收集信息→形成基本的调查报告→制定危机处理对策。但是，危机刚开始发生时所能得到的信息很不充分，需要迅速决策与处理，不能完全等待全面调查研究结果出来后再进行决策，因此，请专业人士参与危机评估与分析十分重要。因此，危机发生时要以最快的速度设立危

机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备，以便迅速调查危机产生的原因及其影响程度，全面实施危机控制和管理计划。危机处理机构根据有关法规，集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制定出有效的危机处理方案和对策。

④启动危机处理计划，正确处理危机。

⑴根据危机特点对危机处理计划进行修改与补充，并且随机应变。

⑵主动出击、快速决策。

⑶隔离危机，缩小危机的破坏面。

⑷调查危机产生的原因，努力消除危机产生的根源，从根本上控制危机。

⑸调动各方面的力量，统一指挥，共同处理危机。

⑹必要时重要人物亲赴现场，发挥人格魅力，树立公众应对危机的良好心态。

⑺发挥有效的沟通在危机处理中的重要作用。

3、公共危机善后处理及恢复管理

①公共危机善后处理

⑴对危机所造成的有形的人、财、物等方面的善后处理。

⑵对危机造成的无形损害进行善后处理。

⑶对危机处理进行总结与评估。

②公共危机恢复管理

⑴人员恢复

危机造成人力资源严重损失，因而补充人员、调配人员是危机恢复中的首要问题。其次在心理方面，要弘扬一种更为人性化的组织文化，倡导团队精神，团结一致，共同承担责任。

⑵运作恢复

主要指将社会生活、生产及其他工作恢复到危机前的正常状态。

（三）对非正常集体上访事件的处理。

1、预防。初始阶段抓超前防范。

应对非正常上访事件首先是以预防为主。这一阶段应注重3个方面工作：

一是重视初信初访，许多非正常集体上访，都与当地领导对群众的初信初访重视不够紧密相关。群众的初信初访，一般都是正常上访，如果初信初访解决不好，就可能导致非正常上访。

二是从异常上访的苗头抓起。要及时发现异常现象，主动了解情况，化解矛盾。非正常集体上访在发生之前，有一个酝酿过程，当地领导和有关部门负责人要及时捕捉信息，主动做工作，把异常行为化解在萌芽状态。

三是从消除诱因上下工夫。必须对社会上可能引发非正常上访事件的因素密切关注，及时做工作，消除非正常上访事件的诱因，从根本上解决问题。解决非正常集体上访必须把握脉搏，对症下药，施以治本之策。

2、处理。发生阶段抓措施到位。

发生非正常集体访后，首先，有关方面要与发生非正常集体访的所在单位取得联系，要求所在单位主要领导迅速赶到现场，进行疏导教育，承诺解决问题，表明态度，迅速控制局面，千方百计地做好疏导劝阻工作。其次，对上访的主要人物进行教育。非正常集体上访不论多大规模，都有其为首者，要重点对他们进行法制教育，做好其思想转化工作，并通过他们做其他人的工作。第三，从反映的意见中，分析非正常上访的真实原因，分清是否有个别人利用群众制造事端。对个别不听劝阻，坚持无理要求蛮横纠缠的，要依照《信访条例》和有关法律、法规采取必要的强制手段，但必须有理、有利、有节；注意政策，注意方式方法，把握好“火候”，绝不能对大部分群众采取违法行为。对发生恶性事件的，要尽快依法果断

处置，防止事态扩大。

3、守法。处理阶段抓严格执纪。

对上访人反映的问题要认真调查处理，重点把好三关。一是调查取证关，对所提问题要一一调查核实，用足够的证据说明问题，不能凭想象、凭感觉判断正误，更不能凭单方证据证实问题存在与否。二是处理关，必须依法处理。对反映属实的问题要严格按照党纪条规和有关法律、法规处理，取信于民，不袒护，不徇私情，不做“夹生饭”。三是回访关，跟踪调查处理的结果并及时通报。在调查与处理结束时，必须在最短的时间内，向上访者通报调查与处理结果，以对事件有清楚的交代，防止由于拖延时间产生新的非正常上访事件。对反映属实的问题讲清处理意见，对反映不属实的问题要向上访者进行必要的解释，并教育他们据实反映问题。

4、“倒查”。对发生的非正常集体上访由上级纪检、组织、信访等有关部门联合进行“倒查”。

一查上访人是否向责任单位反映过此次上访反映的问题；二查责任单位的调查处理情况；三查责任单位接待上访时的态度如何，哪个环节出了问题追究哪个环节相关领导的责任，进行责任追究。

5、反思。平息后进行深刻反思。

处理工作完成后，要认真总结，查找工作中的漏洞，制订改进措施，认真制定处理非正常上访事件的工作程序、工作原则以及工作条例，为今后的工作打下良好基础。

三、案例分析

案例1：

1、案例内容：公共危机事件多发呼唤统一立法

四川猪链球菌疫情还没有过去，沈阳又突发炭疽病疫情，真是一波未平，一波又起。再看看每天的新闻，诸如台风入侵、洪水泛滥、矿难事故、突发大面积停电等自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件总是令我们紧张。用一句话说，我国已经进入了突发事件高危期。

这些公共事件的处理，直接关系到民心安定，关系到国民经济的发展，有资料显示，2003年，我国因各种突发危机事件造成的损失共达6500亿元人民币，相当于损失当年我国GDP 的6%，2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，造成直接经济损失超过4550亿元。公共危机事件除了直接损失意外，还造成了公众心理恐慌、生活节奏被打乱等不可估量的间接损失。

实际上，从非典疫情到禽流感，从开县井喷到北京密云游园踩踏事件，从四川猪链球菌疫情到沈阳炭疽病……这些突发公共事件及处理，已经暴露出了诸多问题。如信息管理系统落后，现在基本上都是以部门为单位逐级汇报，使得信息分散或者部门垄断，难以统一调集，迅速汇总；各部门“各扫门前雪”，不管“不管他人瓦上霜”，缺乏必要的沟通和协作，没有统一的应急指挥系统，削弱了处理突发事件的合力；整个公共服务体系薄弱，监测制度几乎没有，应急设施不完备，相关危机事件的应急预案缺乏，更说不上多套方案操练有素，很难应对公共突发事件的冲击。一般都是问题比较严重，影响较大后，各部门才在领导的高度重视下展开行动；公共危机事件之后的问责也缺乏必要的法律规定，使得有些本应该承担责任的单位和个人逍遥法外。

可惜的是，我国到现在还没有一部处理公共危机事件的基本法律，虽然有些相关的法律、法规，但基本上都是针对不同类型的突发事件，各个部门分别立法，相对分散、不够统一，甚至出现了法律规范之间的冲突。我们无时无刻不面临着潜在危机事件的威胁。（资料来源：

浙江在线新闻2005-8-9）

2、思考题：从立法的角度分析，我们应如何有效加强对公共危机的管理？

答：首先要完善公共危机立法。我国目前缺乏统一的公共危机的基本大法，各级政府以及政府各部门的权利和责任缺乏明确的界定，不利于在突发事件或公共危机爆发时的统一指挥和管理。为加强对公共危机事件的管理，应尽快制定出台《公共危机法》(或《紧急状态法》)，并在《宪法》中明确规定紧急状态制度。

目前，由于没有统一的规定各种危机事件的“紧急状态法”，所以，导致了政府在处理不同危机事件时所根据的法律依据有所差异，政府所能采取的紧急应急措施也不尽一致，特别是这种以部门和专业危机处理模式为基础的危机管理机制不可能应付灾害并发的问题，如果同时发生一种以上的危机事件，政府就没有办法依法迅速建立统一的危机处理机构。

在现代法治原则的支配下，只有通过制定法律来调整紧急状态下的各种社会关系，才能防止紧急状态的发生导致整个国家和社会秩序的全面失控。因此，制定了关于在紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利之间以及公民权利与公民权利之间关系的紧急状态法是一个国家紧急状态时期实行法治的法律基础。

另外，还要从制度上加强官员的责任意识。目前，我国启动的政治问责制主要是同体同责，而不是异体同责，缺乏持续性。应加强人大的问责制，把质询对象由国家机关扩大到国家机关的工作人员。完善问责制，需要进一步的制度创新。

案例2

案例内容：密云事故暴露公共危机管理中的“软肋”

2月5日晚7时45分，北京密云县密云公园中发生了严重的游人踩踏事故；这场恶性事故造成了37人死亡、15人受伤。

谁也没想到，就在元宵节之夜会发生如此惨剧；原本热闹喜庆的迎春灯展竟然会夺走37条活生生的生命——他们当中大多是女性与孩子！

事故原因并不复杂：元宵节观灯游人骤增造成密云公园人员拥挤，一游人在公园桥上不慎摔倒，引起身后游人拥挤踩踏，最终酿成37死15上的悲剧。

事故发生之后，中央领导马上做出重要批示，北京市领导亲赴现场指挥部署，各单位部门火速救援；政府部门在事故发生之时回应如此迅捷，这说明政府对于突发危机事件的处理能力已经今非昔比。但是，这场恶性事故仍然暴露出当前我国政府公共危机管理中存在的一个极大“软肋”，即缺乏对危机预防与危机准备的足够重视。

发生在去年的SARS危机让我们切身体会到政府公共危机管理的重要性，但我们对于公共危机管理的理解还有失片面；在不少人眼中，成功的公共危机管理只是意味着在危机事件爆发之后政府有关部门能够及时应对。殊不知，当代公共危机管理的精义在于危机预防与准备。

密云踩踏事故虽然是突发性的，但却是可以预见到的。此次密云灯展从正月初十开始，2月5日元宵节之前平均每天的游人数为3000左右，而元宵节当天游人数突破3万；事故发生地点彩虹桥既长又窄，最窄处不过3、4米；人数骤增十倍加上彩虹桥特殊的路况，便大大增加了踩踏事故的发生概率。问题是，元宵节游人增加应该是可以预见的，彩虹桥的路况是可以勘察的，踩踏事故也并非百年一见的稀罕事；但为什么有关部门没有预先想到人员拥挤可能造成踩踏事故呢？

事实上，在美国、加拿大等国家，每当举行由众多公众参与的大规模文化娱乐活动，政府中的突发事件管理机构都会事先采取措施（如安排疏导人员、增设临时通道、准备消防急救设备等等），防范因为人员拥挤可能发生的种种突发性危机事件。而在我国，春节、元宵节这样的传统节日往往是大规模文化娱乐活动密集的时期，也是踩踏等类似突发事件的高发时

段；相比之下，我们的危机预防与准备工作则显得远远不够。

2、思考题：对比我国与西方公共危机管理现状，思考我国应如何加强对公共危机的管理。答：密云事故暴露了我国公共危机管理在危机预防方面的重大缺陷，有关政府部门根本没有未雨绸缪、防患于未然的意识，他们更不会知道该实现采取什么样的危机预防与危机准备措施。

根据国际经验，当代的公共危机管理应该是一个由危机预防、危机准备、危机回应与危机恢复四部分组成了循环；危机预防与危机准备意味着采取前瞻性措施预先减少危机发生的概率与降低危机的可能危害，危机回应与危机恢复则指在危机爆发之后采取措施缓解危机的破坏力并减少损失。当代危机管理的实践证明，随着危机可能危害性的日益膨胀，危机预防与危机准备已经成为公共危机管理的重中之重，越来越多的国家选择投入大量人力、物力、财力用于危机预防与危机准备，力求未雨绸缪地防患于未然。

具体到这个案例来说，如果密云有关方面在举办灯展活动的同时做足防范工作，事先多了解一下展览现场的状况、多增加一些疏导人员、多安排一些临时通路、多准备一些急救设备，或许这场恶性踩踏事故就不会发生。