法官员额制的新问题及其应对_拜荣静

法官员额制的新问题及其应对

拜荣静

（兰州大学法学院，甘肃兰州 730000）

摘要：最高人民法院发布的《第四个五年改革纲要（2014—2018）》再次明确提出建立法官员额制，并提出了部分配套措施，而且试点法院也纷纷展开了员额制改革的试点工作。作为司法改革的重要组成部分，法官员额制符合司法运作的一般规律，其对于司法效率的提高、司法公正的推进有着十分积极的作用。但是法官员额制改革虽尚未全面展开，其遇到的问题却已逐渐呈现出来。问题的产生原因一部分是由于当前我国的司法制度造成的，另一部分则是员额制改革所必然遇到的问题。因此，对于员额制改革，一方面要抱着积极应对的态度，支持改革的进行；另一方面，要积极解决改革过程中遇到的问题，提供相应预案，未雨绸缪，以减少改革的阻力，推动改革的顺利进行。

关键词：法官员额制；入额；法官助理；遴选机制

作者简介：拜荣静（1971—）男，河南孟县人，兰州大学法学院教授，主要从事刑事诉讼法、证据法学研究。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2016)02-0055-08 收稿日期：2015-11-21

当前，我国司法改革正在按照既定部署进行，法官员额制作为其中一个重要环节，对我国以审判为中心的诉讼制度完善有着非同一般的意义。推行法官员额制符合审判权运行的一般规律，无论是在宏观层面还是在微观层面，均有利于我国司法制度的良性发展。“本次司法改革应该确立以尊重和服从司法规律为立足点，以中国国情为参照的改革战略。以尊重和服从司法规律为立足点，就是要尽可能地按照司法规律去考虑司法制度层面的设计规划，否则，今天的改革举措很快就会成为明天的改革对象，这种情形如果发生在经济领域，问题也许不大，但是，发生在国家政治制度领域，就可能蕴含很大风险。”［1］最高人民法院早在1999年发布的《人民法院五年改革刚要》中就明确提出：“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证质量和审判效率的前提下，有计划、有步骤地确定法官编制。”并在此后不同时期分别制定了对法官进行员额制改革的文件，只是员额制改革始终未能实质推进和全面展开。在前期试点过程中，履职法院做了大量制度建设，取得了阶段性成果，但是也暴露出一些问题。

一、法官员额制的推行机理

（一）优化司法资源配置

法官员额制最基本的内涵就是确定法官员额，将各个法院法官人数固定化，使其专职行使

●司法改革专题

特约主持人：陈瑞华

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审判权，至于与审判相关的其他事物则交由专门的人员去处理。这样就为法官节约出了大量的时间和精力专门审理案件。将法院的其他人员分为司法辅助人员（书记员、法官助理、法警、执行人员）和行政人员，使其各司其职，这样就极大地优化了司法资源配置，发挥“1+1>2”的效果。人们常说团队的配合才是最有效的运作方式，司法资源同其他资源一样也是有限的，只有对其进行合理的配置，才能确保其发挥最大的作用。法官员额制的确立就是为了让法官从纷繁复杂的与审判关系不大的各种事务中解放出来，进而直接从事自己的专职审判工作，以提高审判工作的效率。

（二）以审判为中心公正司法

在我国，司法公信力历来为人们所诟病，当然这并非仅仅由于我国司法工作人员素质不高造成的。近些年来随着我国司法培训和业务提升的加强，法官的素质已有大幅提高，但是司法公信力依然是人们关注的焦点。审判活动的运作无非包括两个方面——法官和司法制度。如前文所述，法官的素质在不断地提升，而司法公信力依然未达到人们的期许。这时就要关注司法制度设计的合理与否，因为法官最终要受到司法制度的制约，所以制度的合理与否才是决定司法公信力的主要因素。当前，我国对法官并未确立明确的制度和职业保障，这不仅使法官与“正规化、专业化、职业化”的具体要求有着不小的差距，而且使得法官在审理案件的过程中适用法律无法达到统一标准，甚至不会为达到某种标准而努力。这样就给了法官自由裁量的相对空间。法官员额制为法官入额和退出确立了明确的标准，而且对法官的工作内容也有了明确规定，法官只需要做好自己的分内之事，不再受到其他因素的干扰。此外，对法官的职业也提供了充分的保障，消除了其后顾之忧，这就极大的保障了法官工作的平稳性和安定性，使法官在审理案件时可以完全按照法律和内心确信去认定事实并适用法律，这对于提升司法公信力无疑有着巨大的作用。

（三）承办案件的问责机制

在所有社会公正中，最引人注目的无疑是司法公正。司法作为维护社会公正的最后一道防线，其对正义的追求和实现是其存在的基础和价值体现。随着近些年来“佘祥林案”“赵作海案”“呼格案”等一批冤假错案的平反，人们对法官的关注度也大大提高。毕竟法官作为案件的裁判者，裁判结果的正确与否与其有着直接的关系。错误的裁判结果不仅对当事人的权利造成了重大侵害，也使国家司法权威性蒙受损失，严重破坏了公民对司法的信任。因此，对冤假错案的承办法官有必要实行问责机制，这一方面有利于警示法官公平公正办理案件，另一方面也体现了国家对司法公正的追求和人民权利的维护。但是由于我国现行司法制度的不完善为法官问责机制的实行带来了很大的困扰，尤其是法官身份的模糊性，使得案件的实际裁决者难以明确，“审而不判”的现象大量存在。法官员额制则为破除这一障碍提供了良好的途径，即“让审理者裁判，让裁判者负责”。实行法官员额制就明确了法院的法官数量，明确了法官的职责范围，这样法官在审理案件时就会自动避免甚至阻止外界的干扰，进而公平公正地审理案件。

（四）法官职业化的内在要求

法官职业化是司法队伍建设的内在要求，只有一支高度职业化的法官队伍，才能高效地完成繁重的审判任务，因此法官职业化建设也是我国司法改革的重要目标。2014年十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”。2015年最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》将“全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”作为此次司法改革的任务目标。由此可见，法官职业化改革已成为我国司法改革的重心所在，法官职业化改革已变得刻不容缓。法官的职业化需以法院人员的分类管理为前提，以法官员额制度的确立为基础。法官员额制一方面要求法院人员的分类管理，以区分法官和其他人员；另一方面，要求法官入额的严格选拔，以保证法官队伍的整体质量，这就大大提高了法官的专业化水平，满足了法官职业化的内在要求。任何职业的进入都需要以一定的标准予以衡量，法官员额制的设立就是为从事法官职业确立了必要的条件。但是法官员额制改革不应当被看成是某种人员资质筛选机制的建立，也不应当被看成是为法官单独序列利益增收所做的制度铺垫，而应当被作为一种法官身份确认和认同机制的实践。［2］法官职业化与法官员额制度可以说是互为表里的关系，法官要实现职业化的要求必然要进行员额改革，而法官员额制度的确立也为法官职业化铺平了道路。

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二、法官员额制试点改革引发的新问题

（一）制度革新与制定法的冲突

制度革新必须有相应的法律与之相适应，尤其是关于国家某项制度的改革更是如此。法官编制改革最早源于1999年最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》，其中第34条规定：“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确立法官编制。”虽然改革纲要未明确提出实行法官员额制，但已初步提出了对法官定编工作的研究。2001年6月30日通过了修订后的《法官法》提出了实行法官员额制，但新修订的《法官法》并未对法官员额制进行相应的明确规定，相反，其中有些规定还为现在推行法官员额制设置了障碍。《法官法》第2条规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”即法院中具备审判职称的人全部为法官，而第50条则规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”通过分析可知，第2条认为拥有审判职能的全部人员为法官，而第50条则要求确定法官员额，使其成为真正的审判法官。《法官法》一方面以距离的方式确立了法官的范围，另一方面又要求通过员额比例确定法官，这就造成在法院中法官的数量大于非法官，因此就与法官员额制的要求相冲突。另外《人民法院五年改革纲要》第33条规定：“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。”即要求取消助理审判员，但是《法官法》第2条依然将助理审判员列为法官，而且规定了比其他法官更为简便的任免程序。于是在现实中就造成了大量由助理审判员审理案件的现象，对案件的质量产生了一定的影响。此外，助理审判员的大量存在也为推行员额制改革带来了不小的困难，因为助理审判员在法官中占有很大的比例，但是他们的资历各方面相较于其他法官又不占优势。因此，他们是成为入额法官希望最小的一部分人，所以也是对员额制改革反对最激烈的一部分人。

（二）员额比例的确立标准

法官员额比例的确立标准是法官员额制实施过程中遇到的一个不可回避的问题，员额的多少直接影响到员额制改革的效果。如果员额比例过高则降低了司法效率，浪费了司法资源，就失去了进行员额制改革的意义；如果员额比例过低，则加大了法官的工作量使得法官不堪重负，难以保证裁判质量进以及司法公正的实现。所以确定合适的员额比例标准，对于员额制改革的推行而言有着重要的意义。但是由于我国地理及人文环境的巨大差异，法官员额比例要确立合适的标准，依然存在较多的困难。首先是地域问题，我国地域面积广阔且各省面积极不均匀，而且我国各级法院的设立均与行政区域划分保持一致。因此就导致有的法院管辖面积广阔，有的法院管辖面积狭小，这对法院的员额确立就会产生很大影响。其次是辖区内的人口数量，我国的人口数量也同样分布极不均匀，西部地广人稀，东部人口稠密。一般而言，人口越多案件数量越多，因此所需的法官数量也较多，但是并不能排除某些例外的存在。再次是经济发展因素，由于位置、政策等各种因素的影响，地区经济发展不平衡是必然的，这种不平衡性就会导致案件的多寡及难易的差异。经济越发达，则案件纠纷越多，案件也越复杂，因此所需的法官员额也越多；反之，则越少。最后是法官的素质，法官的素质直接影响到办案效率和办案质量。法官的职业素质越高办案效率就越高；反之，则越低。以上四个因素只是影响法官员额比例确立标准的主要因素，如果仅考虑单个因素的影响，确立员额比例的标准并不困难，但是当各种因素同时起作用时，确立一种合适的标准无疑是一个巨大的挑战，况且其中的许多因素又是不断变化的。

（三）员额制与案件数量的持续增长与相对增多

随着经济的发展以及公民法律意识的增强，案件数量的持续增长是必然的，而且这种增长不仅包括简单案件也包括复杂案件，甚至还会出现以前尚未出现过的疑难案件，这都给法官员额制的实施带来了新的挑战。同时，员额制使得一线承办案件的法官数量减少，在立案持续上升的情况下，也会导致法院承办案件数量的相对增长。法官员额制最基本的要求是确定法官人数以加强法官的专业化、职业化和正规化，最后建立起一

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支精英化的法官队伍。法官员额制要求法官的人数的固定化，但是另一方面案件数量是不断增长的，案件的复杂性也是不断增加的，这种静态的内在要求与动态的挑战之间存在着不容忽视的矛盾。当然，并不是说目前这种法官管理模式更好，也不是说法官的数量就一定要和案件的数量成正比，但是案件数量的增加必然要求法官员额的变化，而如何处理好这种变化则是解决问题的关键。如前文所述，法官员额制要求法官数量的固定化，但是不能认为这种固定化就是一成不变、从一而终的，而是根据实际情况的变化相应地增加或减少法官员额。所以，在法官员额制建立后，要考虑为这种“固化”，设立一个动态的标准，根据这种标准来应对案件持续增长和相对增多所带来的挑战。因此，如何处理好法官员额与案件数量增长的关系是实施法官员额制度所必须完善解决的问题。

（四）法院领导入额后办案的理想与现实

法院虽为司法机构，但案件和人员管理仍然需要行政权进行串联，各级法院的院长、副院长以及庭长、副庭长既是法官也是所在机关或部门的主要负责人。因此，法院领导除了要履行司法职能外，还要履行相应的行政职能，甚至许多党的事务，在很大程度上后者可以说是法院领导日常履行的主要职能。不可否认，法院的大多数领导都是从基层一步步做起的，自身有着丰富的审判经验和办案水平，完全符合法官入额的条件，但事实是这些在各方面都符合一名正式法官要求的人员在入额后能否真正履行起作为法官的职务，则是值得怀疑的。如前文所述，由于我国行政管理色彩的浓厚，在司法机关同样如此，事实上就目前而言，法院领导几乎不参与法院日常案件的审理活动，其主要工作就是处理党务及行政事务。就如通常的理解，领导即为管理者，是用来处理管理事务的，而一线的法官才是处理案件的。但事实上，司法活动有其自己的规律，无论是一线法官还是法院领导都不能脱离实际的审判事务，否则就不能占用法官员额。因为法官员额制的设定，使得法官员额成为一种稀有资源，必须“一个萝卜一个坑”，否则就会造成资源的严重浪费。法院领导入额是一种必然趋势，因为他们是目前优秀法官的重要组成部分，但是法院领导入额后的办案要求则是需要深入探讨的，因为理想与现实的差距或许正是改革成功的关键所在。

（五）入额法官遴选机制的合理性

法官入额需要确立一定的遴选机制，而遴选机制的合理性则关乎到法官员额制的顺利实施。遴选机制包括遴选机构的设立、遴选主体的构成、遴选标准的制定以及遴选对象的要求等，每一项标准的执行都需要制定相应的规则。我国自实行统一的司法考试后，《法官法》和《法院组织法》都做了相应的修改，对于法官的选拔也都制定了相应的规则。但是随着法官员额制的确立，之前的选拔机制已难以适应新的制度要求，而与新的选拔机制——员额制相对应的入额法官选拔机制则尚未制定。由于之前我国对法官入职要求的宽松化，相应而言，对于法官的选拔政策也相对宽松，也就在一定程度上影响了法官素质及办案效率。法官员额制的设立旨在我国建立一支正规化、职业化、专业化的法官队伍，因此对于入额法官的遴选机制必然会设立更高的标准，当然这也是建立法官员额制必须面临的问题。①此外，遴选机制的公正性依然是值得关注的问题，这种公正性不仅要体现在对于程序公正的追究，也要体现在对于行政因素的摆脱，即入额法官的遴选不再是唯上论，而是唯才论、唯德论，只有这样才能保证遴选的法官是符合要求的法官，是称职的法官。

（六）入额法官与法官助理的职责定位

实行法官员额制必然导致目前法官队伍的分流，根据我国《法官法》的规定，最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员均为法官。但是实行员额制后则只能有一部分法官才能成为入额法官——即真正意义的法官，而未入额的部分“法官”则可以成为法官助理，为法官开展审判工作提供辅助。法官助理实际上并非法官，因此也并不直接参与案件的审理活动，只从事一些审前和审后的辅助性事务工作，所以法官助理也只是在自己的职责范围内对案件负责。入额法官则要从事案件审理的核心工作即审判，摆脱审前审后纷繁的边缘性

①就目前试点地区的机制来看，有两个较明显的如前置程序。一是入额考试，试点过程中对于试题内容（包括笔试和面试）没有统一标准。造成公正性难以体现，也发现有老同志考不过年轻同志、水平很高的同志考试没有过关的情形发生。二是入额遴选委员会。这个委员会设在什么机构才能体现出其公正、高效的特点不能明确，而且，由那些人员组成也没有形成统一意见。

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工作，或者说案件在来到法官这里以前都是“量”的积累，只有到了法官手中后才产生“质”的变化，但是划清量变与质变的界限则是十分关键的。目前，我国实行的是“案卷一体主义”即主审法官从头到尾均接触案卷。当然这也引来了对于法官“先入为主”“未审先判”的批评，实行法官负责制后，法官助理要分担许多法官的审前事务。但是哪些工作应由法官做，哪些工作应由法官助理实施，需要予以明确。

三、问题产生的原因及其解析

（一）司法权认识的归位

法官员额制改革不只是简单的法官选任规则的变动，而是关乎着整个司法体制的革新，因此也有着“牵一发而动全身”的效果。就目前我国实施员额制改革遇到的新问题而言，其产生的原因是多方面的，既有宏观的司法体制方面的因素，也有微观的制度操作方面的原因。但是无论是宏观方面还是微观方面，司法权自身的准确定位都应当是关注的焦点。“法院在司法裁判的决策问题上仍然没有改变行政审批占据主导地位的基本格局。中国法院仍然没有形成法官统一行使审理权和裁判权的制度，法院内部仍然存在着从院长、副院长、庭长、副庭长直至审判长的行政审批机构，那种带有行政会议色彩的审判委员会也在继续发挥着司法裁判的决策作用。”［3］司法独立是司法权正当行使的前提和内在要求，实行法官员额制自然要求增强法官的独立性，摆脱“请示”模式，也远离“审者不判，判者不审”的司法尴尬，真正实现“审理者裁判，裁判者负责”。如果不能对司法权进行正确归位，则员额比例标准就难以确立。因为员额比例的确立就是要明确司法权与行政权的界限，使其各司其职，互不干涉。现行法官按照公务员管理，导致法官入职门槛较低、行政化加剧、人员结构失衡、成长空间有限。大量占据法官资格的人员并不从事审判工作，而审判一线的法官为了解决行政级别又希望到行政管理部门任职，加之法院的行政职数有限，导致法官成长进步的空间全被挤在庭长、院长一条通道上，进一步加剧了法院内部的行政化，影响了法官依法独立公正行使审判权。［4］并且由于司法机关同样适用和行政机关一样的公务员编制，使得法官都对应相应的行政级别，而这又直接关系到个人的工资福利待遇，所以法官就会非常在意自己的“行

政级别”，因此在审理案件的过程中，难免会受到行政因素的干扰，尤其是审理行政案件时更是如此。另外，司法独立还涉及法院领导入额的问题，法院领导一般都有着丰富的审判经验和较老的审判资格，但是另一方面，他们很久没有亲自审理案件，其入额后在审判事务上是否会亲力亲为以及如何处理与其他法官之间的关系，都关系到司法独立的问题。

（二）法官工作量的核定与测算标准

如前文所述，法官员额的确立受案件数量、人口数量、经济发展状况、法官素质等诸多因素的影响，当然这些因素最终要归结为案件数量并最终转化为法官的工作量，所以法官工作量的核定与测算标准直接影响着法官员额的确立。法官的工作量主要为核心审判工作，即“在案件处理过程中，必须由职业法官亲自完成或者在场完成的具有独立决策性质的审判工作”［5］。由于各个地方案件数量的多寡不同，各级人民法院办理案件的难易不同，所以各个法院的工作量也有很大的差别。同样是基层法院，西部偏远山区与东部经济发达地区相比，法官一年所承办的案件数量自然有很大的差异。不能说办案多的法官素质就高，效率就高，在案件数量相同的条件下，员额可以划定得更少；反之，就相应增加法官员额。因为工作量不能简单以办案数量来衡量，因为案件难易不同所需时间就不相同，而且不同类型的案件审理期限也各不相同。另外，法官素质也会影响到法官的工作效率，就整体而言东部地区的法官因为招录条件相对严苛，其业务素质在一定程度上要高于西部地区，因此在同等条件下，东部地区的法官工作效率要高于西部地区。所以在确立法官员额的时候，法官工作效率可能成为影响员额数量的一个重要因素。法官工作量的核定与测算标准作为影响法官员额设立的一个重要因素，在制定的时候不能仅仅考虑一些与之相应的“正相关”的因素，还要考虑一些“负相关”的因素，综合各方面的影响，进而确立一个合适的标准。

（三）法官助理预期提升机制的缺失

员额制的目的就是把目前我国广义的法官进行分流，只保留最核心的审判法官，并使其成为入额法官，而其他人则成为司法辅助人员，其中有一部分则成为法官助理，当然，这也是进行员额制改革所确定的配套措施之一。法官助理作为法官的助手，为法官审理案件提供必要的帮助，

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进而在司法实践中不断积累经验，为最终成为入额法官做准备，这也是吸引其他人员成为法官助理的原因所在。此外，法官助理虽不具备法官的身份，但是理应为其提供独立的编制，纳入司法系统，而非纳入行政系统。因为法官助理作为法官员额制的重要组成部分，是入额法官的后备军，是实现入额法官新老交替和良性循环的根本所在。“司法辅助人员作为法官储备蓄水池，不是一潭死水，而是充满流动性的活水，应畅通其进出渠道。”［6］所以为法官助理设置必要的提升机制以提高其工作积极性是必不可少的。目前，我国法官员额制改革试点工作已经深入展开，但是对于法官助理的身份定位及其提升机制并未涉及，使得法官员额制改革在实行过程中遇到了诸多困难，这些困难主要体现在实行法官员额制改革之时和员额制改革之后。在员额制改革之时：由于目前我国对法官身份定位的泛化，使得在法院工作的许多人都有法官的身份——而无论其是否具体参与案件的审判工作，并且我国将法官纳入了公务员序列，因此法官身份也就和一般的公务员没有任何区别。实行员额制改革以后，法官的待遇和荣誉感将大大提高，社会地位也有很大提升，法官身份也会成为很多人追求的对象，所以进行改革时原来的那些法官都想要成为入额法官，而由于法官助理预期提升机制的缺失更增加了对失去法官身份的担忧。另外，由于未能入额的“法官”在年龄上已经没有任何优势，所以要想通过员额的空缺来进行填补入额几乎没有可能，而法官助理提升机制的缺失又湮灭了他们仅存的希望，因此他们对员额制改革可能持一种消极的态度。在员额制改革之后：法官助理最大的目标就是最终能成为入额法官，而法官助理本身也是入额法官的蓄水池，但是如果缺失预期提升机制，则法官助理的吸引力就会大大降低，这一方面会导致法官助理数量不足，进而致使法官难以得到必要的辅助，不能专心从事本职工作，最终又要陷入烦琐的案件事务当中，难以自拔；另一方面则会导致法官后备人才的缺失，不利于法官的后续培养。

（四）法律职业共同体认识的差异

法律职业共同体的形成是法律良性运行的重要保障，员额制改革作为司法改革的重要组成部分，其顺利进行需要一个完善的法律职业共同体的推动。“如果不能够造就一大批尊重规则、追求正义的法律家，并且使这样的法律家来操作法律的程序，那么，制定再完备的法律规范，设置再合理的司法制度，最终的结果仍将是徒劳无益”［7］297理想的法律职业共同体，其成员有共同的职业认同，对法官职业有着共同的尊敬和向往，并且各成员间的收入差距不大，甚至法官有着更优越的福利待遇，这也为法律职业共同体的良性循环提供了便利。但是由于我国目前对于法律职业共同体的认识差异，各法律职业共同体之间并未形成统一的价值认同和价值追求。“法官是坚守法治精神的最后一道防线。如果法官对法律适用的正确理解和对法治精神的坚守受到公众及律师的质疑和攻击，那么律师职业的发展也这能在夹缝中生存”［8］从优秀律师中选任法官的提议已倡导多年，先不说成效如何，假设这些优秀律师愿意成为法官，这种转换不仅仅是工作环境的转换，更是思维方式和价值追求的转换。作为律师，其以当事人的利益为出发点，通过寻找各种有利于当事人的法律法规和证据以维护当事人的利益。而法官扮演的则是裁判者的角色，根据法律和双方当事人提供的证据做出公平的判决。法官在案件审判的过程中必须毫无私心，以事实为依据，以法律为准绳查清案件事实居中裁判。所以律师转向法官必然要面临重大挑战，因为这不仅关乎到主观方面的重大变化，还关系到客观案件的审理结果。同样作为职业共同体的大学教授和其他法律职业者向法官的转化也面临着同样的挑战。法官员额制的实施，其目的在于提高审判效率，促进司法公正，而对法律职业共同体认识的差异增加了这种目的实现的不确定性，甚至带来了新的挑战。

四、完善法官员额制的基本方向及建议

（一）释明员额制的内涵以破解误判

制度改革遇到困难是必然的，但是困难大小及多少则在一定程度上取决于改革者对于改革配套设施的完善，对于改革内容的明晰。误解有时则是改革的最大阻力，因此实施员额制改革首先应当对员额制内涵进行阐释，使公众以及改革的对象能够及时了解改革的方向及其优点，破除他们可能产生的对改革先入为主的误判。对于员额制内涵的释明可以通过以下方式进行，以便能够及时传达到当事人和公众。第一，通过新闻媒体，新闻媒体作为一种新闻媒介有便捷、快速、受众人数广的特点。因此，可以通过媒体向社会宣传员额制的内涵以及改革的方式，使改革的当事人

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和公众能及时了解改革的政策和内容，避免因信息不畅而产生的误判。当然，另外一方面需要注意的是网络媒体在传播信息时也会存在一些误解或虚假信息在里面，所以一定要对此有一定的预案，对于已经产生的误解要及时予以明晰。第二，要及时召开新闻发布会，重大事项的改革理应经由正式的官方渠道向外公布，最高人民法院作为最高级别的司法机关理应第一时间召开新闻发布会向外界传达员额制改革的内容及步骤措施，为改革的实行铺平道路。第三，扩大试点法院，虽然目前在个别省已经实行了试点，但由于试点的地区实行的标准不一，也加大了外界的疑惑，所以在试点过程中应制定统一的标准，并逐步扩大试点范围，实践是最好的证明，通过试点的成功能使改革更加顺利。

（二）司法改革应接入制定法范畴

法律规范的制定是实施员额制改革的保障，没有法律规范的保障，员额制改革就没有依据，就无法最终成型并实现预期效果。所以在员额制改革正式实施之前，应当制定与其相衔接的法律规范，确立相应的配套措施。因为“在司法保障不足、司法独立性欠缺、司法责任边界不明晰的情况下，法官收入不高，工作量大，晋升空间有限，没有独立的地位和缺少职业尊严，却要面对司法责任终身追究，甚至可能在信访压力和维稳的逻辑下因当事人的闹访和自杀而被迫辞职，导致法官支持改革的积极性不高、司法机关自我改革的动力不足。而由于配套举措的缺乏，很可能导致制度在实施中走样，背离改革的初衷”［9］。而其中最为重要的就是对我国《法官法》进行必要的修订。现行《法官法》制定于1995年修改于2001年，共53条，其中第50条对法官的编制进行界定，但界定十分笼统，而且还有相互矛盾之处。许多内容已与法官员额制改革不相适应，甚至有些内容还会成为员额制改革的羁绊，所以对《法官法》进行修订已刻不容缓。另外，虽然最高人民法院自1999年开始先后发布了四个五年纲要，而且几乎每个纲要都要对法官员额进行强调，但并未有实际的行动，况且纲要仅仅是一种纲领性文件，只是表示法院今后的工作方向，所以难以实际上成为改革的依据。对《法官法》进行修订，笔者认为以下几个方面的内容是必不可少的：第一，法官员额的比例确定标准，这是确立法官员额的基础所在，只有明确了法官员额的比例标准，各地才

能根据自己的实际情况推行员额制度，确定法官人数。第二，法官遴选机制，法官遴选和退出机制的设立为法官的流动提供了依据，有利于法官的新老交替。第三，法官助理与员额法官的职责分工，这有利于明确法官职责，提高办案效率。第四，法官独立，法官独立是司法独立的重要内容，只有法官独立才能保证案件审理结果的公正。

（三）入额法官遴选的规范化

目前，法官员额制已经在多地试行，取得了一定的效果，也发现了相应的问题，而入额法官遴选的规范化则是需要积极解决的主要问题，因为这关系到法官员额制能否最终良性运行的关键所在。在选择法官时，不能简单地论资排辈，而是要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来选拔，不能搞“一刀切”。［10］实现入额法官遴选的规范化，首先要制定相应的遴选规范，目前的《法官法》已经不能适应员额制改革的需要，尤其是关于法官选拔部分的规定难以和员额制相适应，因此《法官法》对于入额法官的遴选应做规范、细致的规定，以作为遴选法官的法律依据。其次要选择合适的遴选主体，虽然最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》明确提出要成立遴选委员会遴选入额法官，但是对于遴选主体的确立仍未予以明确。“其实法官遴选委员会设在哪里并非问题的关键，关键在于如何通过技术设计，确保遴选委员会的独立性和公正性，足以防止委员会成为一个摆设而其所在的机构却成为权力核心。”［11］笔者认为，遴选委员会作为遴选主体，其人员组成对于遴选的规范化有重要意义，而且法官是一项实践性和理论性要求都非常高的职业，所以遴选委员会作为中立的遴选主体应当摆脱行政束缚，具备广泛性和自主性。遴选委员会可以由经验丰富的法官、优秀的律师、高校的资深法科教授以及其他有丰富司法经验和社会经验的人组成，并且组成人员不应有职务高低的要求，而应以其资历和职业道德水平为依据。此外，遴选委员会成员组成应当是临时的而非固定不变的，这样有利于遴选过程和结果的公正性，也有助于摆脱行政因素的干扰。再次要明确遴选对象，法官助理作为入额法官的后备军应当成为主要的遴选对象，此外优秀的律师、高校的老师以及其他从事法律工作的人员都可以成为遴选的对象，自愿报名，然后择优录用。另外，在考察遴选对象时，注重经验和

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学历，要求既重视实践也重视理论，当二者产生冲突时，要以资历优先考虑，这也是因为“随着社会的发展，司法需要考虑多元价值的平衡，法律适用不再是简单的三段论，法官面对不确定的概念或者是没有先例可循时经常需要作价值补充，如果法官的价值观偏离社会主流较远，将难以获取民众对司法的信赖”［12］。最后要确立遴选程序，程序作为实体的保障，对于公平、公正的实现不可或缺，所以应当设立一套完整的遴选程序，其内容包括纵向的遴选程序和横向的监督程序。此外，对于入额法官应设立相应的试用期，只有在试用期内合格后才能正式成为入额法官，对于试用期内不合格的遴选对象要予以淘汰。而对于在遴选过程中违反公平公正原则甚至违法违规的参与者，要实行严厉的惩罚机制，甚至终身不得参与法官的遴选。

（四）法官助理和和入额法官责任分解梳理

早在1999年《人民法院五年改革纲要》中就作出了设立法官助理，取消助理审判员的规定，但是十多年过去了，法官助理制度一直未能真正实施。而《法官法》又将助理审判员纳入了法官的行列，这就使得法官助理和助理审判员的制度转换更加困难，当然这也与我国的法官员额制未能真正实施有关。当前我国加大了司法改革的力度和进度，法官员额制的设立已指日可待，因此作为相关的配套措施，法官助理制度也会予以制定。法官员额制实施以后，法官的数量相较于目前会大幅减少，因此面对不断增多的案件，法官助理的设置必不可少，而且每位法官都会配备相应的法官助理，至于数量则需要根据实际情况而定。法官助理作为法官的助手，只是司法辅助人员，因此，一旦确立了法官员额制度，法官与法官助理之间的职责应当有明确的分工。法官助理作为法官的助手应当为法官审理案件提供必要的帮助，但是这种辅助性工作应仅限于业务性工作，如审查起诉材料、依法调查取证、接待当事人、辩护人、代理人等，而法官则专职开庭审理和做出判决。如此便可使法官从烦琐的审判事务中解放出来，专职审理案件，大大提高审判效率和质量。此外，随着案件的增多，可以增加法官助理的人数，而对于法官员额则不必做过多的变动，这就符合了法官员额制的要求。法官助理作为法官的助手，其选拔应来自于正式的法科院校。另外，法官助理在耳濡目染中也会积累丰富的司法经验，因此可以作为入额法官的后备军，这样也会增加法官助理的工作积极性，提升工作质量。

参考文献

［1］郑成良.司法改革四问［J］.法制与社会发展，2014，（6）.

［2］丰霏.法官员额制改革的目标与策略［J］.当代法学，2015，（5）.

［3］陈瑞华.司法裁判的行政决策模式：对中国法院“司法行政化”现象的重新考察［J］.吉林大学社会科学学报，2008，（4）.

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［5］王静，李学尧，夏志阳.如何编制法官员额：基于民事案件工作量的分类与测量［J］.法制与社会发展，2015，（2）.

［6］李桂红，叶锋.司法改革语境下司法辅助事物管理模式的构建［J］.上海政法学院学报，2015，（4）.

［7］贺卫方.司法的理念与制度［M］.北京：北京大学出版社，1998.

［8］蒋惠岭.司法改革能否改出强有力的法律职业共同体？［J］.中国法律评论，2014，（3）.

［9］徐昕，黄艳好，卢荣荣.中国司法改革年度报告（2014）［J］.政法论坛，2015，（3）.

［10］邢世伟，赵欢.贺小荣：法官员额制不能简单论资排辈［N］.民主与法制时报，2014-08-04（11）.

［11］傅郁林.以职能权责界定为基础的审判人员分类改革［J］.现代法学，2015，（4）.

［12］姚莉.比较与启示：中国法官遴选制度的改革与优化［J］.现代法学，2015，（4）.

［责任编辑：康敬奎］

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JOURNAL OF SOOCHOW UNIVERSITY（PHILOSOPHY & SOCIAL SCIENCE EDITION）

No.2, 2016 A Future-Oriented Outlook on Practice: A Review of the Philosophical Foundation for the

Social Critical Theory of Yugoslav’s Practice School

Huang Xiao-han Dong Ji-jie

Abstract: With “practice” as its theoretical foundation, Yugoslavia’s practice school’s core is to point to the present from future. It is social criticism in nature. Its major concerns include the relationship between man and practice, exploring the source for disputes in the framework of the school, revealing the dialectical methodology and laws governing practice, analyzing normal and estranged practice, and promoting man’s potential and creativity to engage them in social reform. Not simply academic discourse, the school’s outlook on practice is a dialogue between specific socio-historical realities and the socialist practice, and therefore should be tested by future.

Key Words: “man”; practice; Yugoslavia’s “practice school”; social criticism

The Judge Post System: Challenges and Solutions

Bai Rong-jing

Abstract: The Supreme People’s Court issued the “five fourth year reform program（2014-2018）”, proposing the establishment of the judge post system and some supporting measures. Some courts have launched a pilot reform of the post system. As an important part of the judicial reform, the judge post system is in accordance with the general law of judicial operation, and has a positive effect on the improvement of judicial efficiency and the promotion of judicial justice. Though the reform of the post system has not yet been started in large scale, problems have gradually emerged partly due to the existing judicial system itself and partly due to the reform of the system, whose solutions are of paramount importance to the reform of the judge post system. Confidence in and support for the reform are necessary on the one hand, and solutions must be found to facilitate the reform on the other.

Key Words: Judge post system; number of posts; assistant judge; judge selection system

On the Relief of the Right to Basic Medical Services

Xu Zhong-yuan Weng Wen

Abstract: Though not a right stipulated in the constitution, the right to basic medical services is the embodiment of social rights and the right to health. As part of social rights, the right to basic medical services should have legal remedies. Basic medical service remedies include basic medical security relief, basic medical insurance relief, basic medical aid relief, and the right to basic medical service appeals. Medical needs necessitate proactive public services, which belong to the category of administrative legal act to play. The right to appeals, if prescribed in a scientific and reasonable way, is the guarantee for basic medical service rights. It should be made in accordance with the nature of the citizens’ right to basic medical services. Legislation should have articles regarding the accountability for the infringement on the right to basic medical services.

Key words: the right to basic medical services; social rights; necessity; relief path

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