图说公共产品和服务提供机制

图说公共产品和公共服务提供机制

附件：相关规定

一．政府投资边界的规定：

（一）《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号），推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。

（二）《政府投资条例（征求意见稿）》，第六条〖资金投向〗政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。国务院对政府资金投向另有规定的，从其规定。

（三）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）（三十三）优化政府投资使用方向。政府投资主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。

（四）《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年7月5日），科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。

（五）进一步明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构，提高投资效率。

二．经营性、可经营性、非经营性：经营主要反映了成本、价格（收益）的关系，和公益的概念不是一一对应。非经营性项目本身一般不存在价格基础。

（一）《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号），推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。

同样规定有：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

（二）《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号），对可经营性好的城市污水、垃圾处理设施，采取特许经

营、委托运营等方式引入社会资本，通过资产租赁、转让产权、资产证券化等方式盘活存量资产。

（三）《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

（四）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）经营性、准经营性、非经营性，

（五）《政府投资条例（征求意见稿）》，第十一条〖直接投资〗对于本级人民政府事权范围内的政权建设、公益性和公共基础设施等非经营性项目，需要政府投资占主导地位的，可以采用直接投资的方式，通过拨款投入。

第四十条〖选择项目管理单位或者组建法人〗采用直接投资方式的非经营性投资项目，一般应当通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的建设实施，建成后移交项目使用单位。

采用资本金注入方式的经营性投资项目，实行法人责任制，应当按照批复的项目建议书、可行性研究报告组建法人，但已有法人的除外。

（六）《企业国有资产评估报告指南》（中评协[2008]218号），非经营性、经营性

（七）《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（２０１０年１２月３１日）对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用，引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。

（八）《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》(财建[2005]355号) 第十四条项目单位收到投资补助后，必须专款专用，单独建账核算，并分别按如下情况进行财务处理：

(一)对非经营性建设项目的投资补助按财政拨款有关规定执行。

(二)对经营性建设项目的投资补助作为资本公积管理，项目单位同意增资扩股的情况下，可以作为国家资本金管理。

（九）《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年7月5日）非经营性、经营性，

三．运营：运营是个动态的概念，主要通过项目、或者单位本身通过性能、技术、管理的优化组合、研发升级实现成本优化，从而提高收益、经营能力。而非经营性项目一般不存在运营的空间，项目本身的质量和性能可以画上等号。

四．政府融资与项目融资：《预算法》禁止地方政府通过企业进行举债，政府如果通过企业融资并且主要由公共财政偿还的（包括形式上的非经营性资产转让、社会投资新建），实际是政府通过企业举债行为，也不符合《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）的规定。项目融资，项目所产生的债或回报主要通过项目本身的所产生的现金流解决。

五．区分一般政府购买服务和PPP购买服务，划清政府参与边界：

政府购买服务属于政府采购中的一种采购类型，《政府采购法》的采购对象包括：工程、货物和服务；《政府采购法实施条例》规定：政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。按照十八大要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式的要求，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，意见中明确，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。十八届三中全会《决定》指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》要求：推进公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过）第三节创新公共服务提供方式，推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。

笔者整理于二O一六年八月六日