《地方政府学》第一次作业(20200627213017)

地方政府学》课程形成性考核册（一）

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江苏开放大学

国家开放大学开放教育本科 地方政府学平时作业1

第一至第三章 一、名词解释

1、地方政府

地方政府指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政 府。

2、 行政区划

行政区划就是国家根据政治和行政管理的需要， 根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地 理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域 划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。

3、 政府职能

政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作

用。

二、简答题

1、行政区划的作用。

答：(1)合理划分行政区域是科学布局生产力的基础，有利于促进经济的发展；

(2) 合理划分行政区域有助于国际民族自治政策的落实，有助于发展民族地区的经济、 文化事业，巩固各民族的团结。

2、政治因素对行政区划有哪些影响？

答：首先，一国国家政权的性质决定着行政区划的性质;

其次，国家结构形式决定着各国选择不同的行政区划模式;

最后，政府职能转变程度也直接决定着行政区划

3、我国现行地方行政区划存在哪些问题？

答：（1）行政层级多而乱，且幅度偏小

（2）省级行政区数量偏少，且大小悬殊 姓 名:

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得 分:

教师签名:

（3 ）行政区域边界犬牙交错，界限不清，破环了自然经济区域的完整

（4）行政区域名称混乱，有些通名层次复杂

（5）行政区划法律建设不完善

4、我国行政区划发展趋势是什么？

答：清末以来，行政区划变动频繁。首先是抛出了《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》。这两个《地方自治章程》虽然没有实际推行开来，但对后世行政区划调整的影响很大。清代以前，省（道、路）一直都是中央各部门派驻地方的监管机构。到清代顺治以后，府州厅之上，基本上有总督、巡抚藩臬、道三层治理结构，府厅州县之下还有巡检司、镇等治理结构。两个《地方自治章程》实际上是把城镇乡推入了国家行政区划系列。

民国初期，从广州设「市」开始，一个「市」字走遍天下，上下通吃。首先是裁府州厅入县，简单的说，就是把府城、州城、厅治设市，并将府州厅全部打散改成县；随后是等级市制，将市分成特别市（直辖市）、省辖市和县辖市，将镇分为省辖镇和县辖镇。民国时期国民政府直接控制地区的前省会、主要的多国租界地基本上都成了特别市。建国初期，基本

沿袭了民国时期的市制，包括直辖市（华北事务部直辖市）、大区直辖市、省辖市（专级市）和专辖市（县级市）、专辖镇（县级镇）、县辖镇（乡级镇）等。

至1956年撤销大区之后，中央政府第一次全面直接管理整个国家（除台湾地区），民国时期推行的「市县分立、省直管县」带来很大弊端。首先是直辖市的粮食问题，基于「地区自治」的原则，直辖市很难从一路之隔的邻省调粮，于是乎各直辖市纷纷扩地，形成了市管县的先例。至収十年代，各省主要的城市地区均实行了「市管县」，因此八二年《宪法》将中国的行政区划描述为「全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自

治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县」。宪法忽略了省派出机构「地区行署」和市辖区派出机构「街道办事处」，也直接忽略了直辖市和较大的市以外其他市的市下区划。

改革开放以后，各地逐步将地区行署改为市，逐步以「市（地级市）」之名恢复了传统的

府厅州-县二级区划（乡镇也逐渐合并，并逐步弱化）,这既是对传统的尊重，也是对现实的尊重。目前，面临的问题主要是「市辖市」的不便，将来应该能够通过「县级市改区」来解决。

5、制约地方政府职能的主要因素有哪些?

答：（1）国家确定的行政职能的内容。

（2）作为民主集中制地方政府，行政机关存在上下级关系。

（3）经济体制的所有制结构与运作机智。

（4）中央人民政府对行政管理体制作出的安排。

三、论述题

1、“省管县”的改革存在哪些优势和缺点？

答：随着我国县域经济的发展和行政治理环境的变化，行政层级过多导致的高成本与低效率

问题日益显现，在一些地方，现行的市管县体制已经不适合县域经济发展的需要，省直管县

成为今后发展的方向。为了推进省直管县，我国在推行财政省直管县方面进行了积极探索，然后由财政逐步扩大到经济社会等其他管理领域。

一、我国省县关系的历史沿革新中国成立初期，我国实行的是中央—大区—省—（地区）—县管

理体制，当时地区属于省政府的派出机构，所以从地方行政管理体制来看，实际上是大区—省—县管理体制，到1954 年撤销大区，形成了省—县管理格局，在财政上当然也是属于省—县管理格局。

20 世纪50 年代末，省管县格局被初步打破。1958 年，河北省撤销天津地区，设立省辖的天津市，将其所辖的武清、静海等12 个县划归天津市领导，首次改变了我国省—县管理

格局。1959 年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。但这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动，缺乏客观的经济文化基础，很快又恢复了原来的省—县管理格局。

20 世纪80 年代初期，省管县格局逐步被全部打破。改革开放后，为了发挥中心城市的带动作用，市管县体制又一次被推向前台，省管县的格局逐步被打破。1982 年，中共中央第51 号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983 年在全国试行，市管县逐步取代原来的省管县体制。

20 世纪90 年代初期，我国财政省管县的探索阶段。尽管实行市管县在很大程度上推进了中心城市的发展，但是也面临一些问题，为了化解这些矛盾和问题，我国部分省份开始选择部分地区实施扩权强县战略，逐步在财政方面推行省管县的管理体制。

二、我国财政省直管县的现状

对于我国财政省管县体制，大体可以分为以下几种情况，第一种情况是某些省份以实行财政省直管县为切入点，开始在全省推行财政省直管县改革试点，并在经济管理权限、行政审批权限、社会事物管理权限甚至人事管理权限方面做了不同程度的探索，这些省份大部分都是一些经济比较发达的省份，比如浙江省和广东省。第二种是在省内部分地区选择若干试点，推行以财政省直管县为切入点的改革，比较典型的有湖北省、黑龙江省、山东省、河南省、江西省、安徽省、辽宁省等。第三种情况是维持现状，仍然是省—市—县行政管理体制，尚未开展试点。除了上述已经实行省直管县以及在全省已经推行省直管县模式和选择部分县市作为试点推行省直管县模式的省份外，我国其余大部分的省份还没有推行省直管县改革试点。

三、财政省管县的有利方面

（一）调动了县级行政单元的积极性省管县体制在相对提高县级政府政治地位和增强县级政府对经济社会事务宏观调控能力的同时，减少了管理层次，提高了管理效率。省对县的补助、资金、专款、财政收入直达绕开了市级财政，避免了被市级截留指标、资金、项目、利益等情况出现，有利于保证各项资金及时到位，提高了财政支出效率，充分调动了县级行政单元发展经济的积极性，促进了县域经济的快速发展。

（二）规范了省、市、县之间的财政分配关系实行财政省直管县体制，规范了省、市、县之间的财政分配关系，调动了各级发展经济的积极性，促进了市、县的各项财政改革。首先是改变了市级政府的理财思路，变过去靠集中县财力来维持市级政府工作运转为市级政府要靠发展本级经济来带动县域经济发展。

2、中国地方政府职能的发展趋势是什么？答：地方政府职能职能作为上层建筑的组成部分，受制于生产力和经济基础的发展。伴随着全球的信息化、经济一体化、居民生活水平提高等社会条件的变化，以发达国家为代表的地方政府职能正出现新的发展趋势：（1）更重视居民的日常生活（2）服务对象越来越多元化（3）第三部门影响日趋扩大（4）公民参与日益广泛（5）信息化对地方政府职能实现有重要影响。

当代中国地方政府职能的内容十分丰富，从它们同地方居民的关系看，可分为三个方面：（一）建设职能。它是地方政府的主要职能。建设职能是指地方政府建设、经营和管制地方公共基础设施的职能。地方政府的建设职能包括地方规划的职能。环保设施是公共基础设施的重要组成部分，环境保护职能是地方政府建设职能的重要方面，而且，由于地主政府职能的效益目标以生态效益优先，

因此，环保职能在地方政府的职能构成中具有首要职能的地位。（二）保障社会的职能。地方政府保障社会的职能，是指地方政府通过对本地社会性事务方面的管理和服务，确保当地社会的稳定，为当地的可持续性发展创造条件。社会治安管理在地方政府的保障社会安全和稳定中占有突出的位置。社会保障有利于确保社会主义市场经济体制有一个平衡运作的社会环境。计划生育管理是地方政府社会职能中的一个重要职能。中国地方政府的社会职能还包括：户籍管理，流动人口管理，民政管理，司法行政管理，民族和宗教事务管理，侨务管理，社区管理，老年事务管理，外事管理等。（三）促进社会发展的职能。促进当地社会的发展，是当代地方政府的一项重要职能，它具体表现为居民的素质和生活水平的不断提高。随着社会主义市场经济体制的不断成熟与完善，以及民主与法制水平的不断提高，中国地方政府职能在经历转型期的职能转变后，将迈入政府职能现代化的阶段。

地方政府的教文卫体职能包含公共行政和公共服务两个方面。地方政府的教文卫体职能中的公共服务方面，指地方政府拨款、指导和规范教文卫体事业单位提供公共服务。

在这一过程中，中国地方政府职能的发展将呈现趋势是：第一，在职能内容方面，定位将日趋明确。地方政府，特别是基层地方政府，将把为地方居民的生产、生活创造高质量的条件和环境，作为自己工作的目标；政治职能将进一步弱化，而社会职能则进一步增强。提供

和维护公共基础设施，重视环境保护，维护社会安宁，将成为政府职能的主要方面，少量的直接经济职能仅存于中高层地方政府。基层地方政府主要通过完成地方各项社会事务的公共管理和提供必要公共服务，为地方经济发展服务。在这方面，提高地方居民的劳动素质，加强职业技术教育将成为这些政府的重要任务。

第二，在职能实现模式方面，将从管治型走向服务型，即将对社会事务的公共管理转变为向地方社会提供全社会共享的公共物品。在管治型模式里，地方政府以一种居于上位的势态，更多地是从有利于自身管理的角度，寻求完成职能的手段和方式、方法，较少顾及其对民众可能带来的不便；而在服务型模式里，地方政府将真正从“以民为本”的角度，从便利民众出发来寻求完成职能的手段和方式、方法，把完成自身政府职能看作是为民众提供的服务，是对民众应负的责任。因此，依法行政，扩大民众参与，倾听民众意见，加强与民众沟通，政府工作透明化等（如举行听证会，建立新闻发布制度，设置法律顾问和公共关系部门），都将成为政府完成自身职能必不可少的部分。第三，在职能目标方面，将从追求效率、追求社会效益，进而发展为追求综合效益。综合效益是把“生态效益优化、社会效益为主、兼顾经济效益”作为地方政府职能的目标模式。地方政府职能的综合效益，是地方政府所管辖地区的生态效益、社会效益、经济效益的综合平衡