违宪审查中几个问题

我眼中的违宪审查制度

【内容摘要】本文从《监督法》的实施入手，介绍了违宪审查的概念和目前世界范围内的四种违宪审查模式，简要分析了我国违宪审查制度的不足，最后现实的得出自己的结论：要坚定地按照现有模式走下去。

2007年1月1日实行的《监督法》，其中专设一章，对“规范性文件备案审查”作了具体规定，这是在立法法已有的立法监督规定基础上，把司法解释和行政规范性文件纳入“规范性文件”范畴，并由法律明确地作出规定。按照这一规定，如果规范性文件存在违宪或者违反法律的情况，公民和任何组织都可以向全国人大常委会提出来，有关的国家机关也可以提出来。对于受质疑的规范性文件，全国人大常委会可以审查，如确认违法、违宪，按照法律程序，可以撤销相应的规定，亦可以要求制定机关自行改正。不难看出，《监督法》的出台，再次对我国的违宪审查制度作了明确和深化。但是，是不是说我国的违宪审查制度日益完善，且易于实践操作、有效呢？我想在这方面做一点粗浅的或者是不正确的理解。

一、违宪审查的概念

违宪审查，是指有权机关按照法定程序对特定事项的合

宪性进行审查并决定其是否违宪的制度。违宪审查制度，从形式上看，是通过对特定事项是否符合宪法规定进行审查，对于违反宪法行为予以纠正和制裁，保证宪法的实施，维护宪法的尊严。违宪审查追求的价值目标，是通过对违宪行为的审查和处理，保证公民的基本权利和自由，保证国家公共权力的运行符合宪法的精神和人民的利益，维护宪法确立的国家政治、经济和社会生活等方面的根本制度和基本活动准则，其核心在于通过对违宪行为进行审查并予以纠正的机制，确保宪法得到遵守和执行。

二、违宪审查的模式

1803年美国的马伯里诉麦迪逊一案首次确立了违宪审查制度，在很长一段时间内，违宪审查制度在世界范围内并没有得到发展。二战后，各国公民权利意识的普遍提高，全世界人民对法西斯暴行的深刻反省，使得宪法至上观念空前高涨，违宪审查制度也随之在世界上得到了迅速发展。

从违宪审查的主体来看，世界上违宪审查的模式主要有四种：以美国为代表的普通法院审查模式；以德国为代表的宪法法院审查模式；以法国为代表的宪法委员会审查模式；以社会主义国家为代表的最高国家权力机关审查模式。

1、普通法院审查模式，也叫司法审查模式，是指由普通的法院在审理具体案件的过程中附带就所适用的法律的合宪性进行审查的违宪审查模式。这种模式下，法院应当事

人的请求，对当事人认为侵犯自己权利的某项法律或者法规进行审查，如果发现被使用的某项法条违宪，即宣布该法条无效并拒绝适用，这充分体现了三权分立和权力制衡原则，能更有效地保证客观和公正。这种模式的优点在于：（1）公民个人的权利遭受侵害可以提起宪法诉讼，从而得到有效及时的救济。（2）法院通过违宪审查权的行使，有效地制约了立法机关和行政机关，保证了权力的分立和制衡。（3）法律和其它规范性文件的合宪性争议往往在处理具体案件中体现，使宪法得到经常性贯彻和监督，强化了宪法至上的观念。（4）法院严格的诉讼程序使宪法争议的解决具备了有效的司法程序保障。但这种模式也存在明显的缺陷：（1）合法性的质疑。由普通法院行使违宪审查权无异于篡夺了立法机关的立法权，是缺乏宪法依据的。（2）合理性的质疑。首先是违宪审查有无限度，有的话，限度在哪里？其次，因为立法机关可以立法，必然享有解释宪法的权力，司法机关行使违宪审查权，说明它也有可以解释宪法，那么司法机关出现错误怎么办？（3）可能性的质疑。法官要准确表达立宪者的意图是不可能的，因为他根本不可能完全领会立宪时广泛的社会矛盾与冲突。司法活动由法官主观任意性决定。（4）所起作用的质疑。法官在行使违宪审查权的过程中，往往会出现法官在声称依据宪法和法律的同时，却固守着社会旧的社会意识和观念，从而阻碍社会的进一步发展。

2、宪法法院审查模式是指在普通法院之外另设专门的宪法法院集中负责违宪审查的模式。这种模式最大特点是设有专门的宪法法院，而宪法法院是司法机关，不仅可以进行事前审查，也可以通过宪法诉讼的方式进行事后审查。这种模式的优点在于：（1）可以受理公民的诉讼，保护公民权利，又能行使抽象审查权。（2）兼具了议会审查和普通法官审查的优点，保证了违宪审查的统一。其缺点在于：（1）和普通法院行使违宪审查权一样，存在合法性和合理性的质疑。（2）不采用审级制度，容易导致主观断案和草率断案的发生。（3）易受政党政策影响。

3、宪法委员会审查模式是指在国家机构中设立一个专门的宪法委员会负责违宪审查的模式。这种模式优点在于：（1）可以对法律进行事前审查，保证了法律的同一性，也就使得已生效的法律不存在违宪问题。（2）避免了立法机关自己审查自己，又防止了司法机关故意弄权的发生，维护了人民主权原则。缺点是：（1）宪法委员会是政治机关，政治倾向性强，主观随意性较大。（2）主要是抽象审查，不利于保护公民个人的权利。（3）一定程度上阻碍社会的进步和稳定。

4、最高国家权力机关审查模式，又称立法机关审查模式，是指由最高国家权力机关负责违宪审查的模式。我国实行的是最高国家权力机关审查模式。这种模式的最大优点在

于它的权威性和有效性，保证了立法机关制定的法律得以更有效的贯彻和执行。缺点也是显而易见的：（1）理论依据不足。当发生冲突时，如果由代表自己来判断其意志是否违宪，势必造成这种违宪审查机制形同虚设。（2）审查不利。这种模式的实质是立法机关自己审查自己，失去了违宪审查的真正意义，达不到预期效果。（3）审查不能。立法机关往往是最高权力机关，由于权力的集中，处理的事情很多，没有更多的精力对具体案件进行违宪审查。

上述四种模式各有优势、各有不足。分析其特点发现，违宪审查模式的地缘性和历史性非常强。通过上面简单的了解和比较，我国的违宪审查在今天是怎么样一个情况呢？

三、我国目前的违宪审查制度

我国已经建立了具有中国特色的违宪审查制度。由最高权力机关的全国人大及其常委会实施宪法监督工作，进行违宪审查。2000年全国人大制定的立法法根据宪法的规定，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查工作做出了比较具体的规定，2007年的《监督法》又作出了更为具体的规定。

但是，全国人大至今没有进行过一次违宪审查工作，全国人大常委会也没有依据现行的法律规定进行过一次违宪审查工作，这不能不说是非常遗憾的。当年的孙志刚事件，北京大学的三名法学博士曾以普通公民的身份向全国人大

常委会提出对国务院1982年制定的《收容遣送法》进行违宪审查，却没有得到任何回复。或许，孙志刚事件使普通公民开始认识到，何谓法规备案审查和违宪审查制度，这就是一个进步，在推动我国违宪审查制度的发展上是有利的。但我们也看到，由于宪法在规范违宪审查制度方面存在不完善的地方，使得宪法在此方面形同虚设。目前的违宪审查制度存在四个方面的不足：

1、违宪审查主体不明确。宪法规定，全国人大和全国人大常委会是全国的违宪审查机关，根据立法法的规定，实施违宪审查的机关主要是全国人大常委会。全国人大每年仅召开一次会议，且会期较短（大约只有十天左右），而会议议题非常多，必然导致其不可能就具体的违宪审查问题进行审查；全国人大常委会在全国人大闭会期间，行使最高国家权力机关的职权，需要全国人大常委会决定的问题也非常多，同样导致其也不可能就具体的案件进行违宪审查。宪法规定，由全国人大专门委员会会协助全国人大和全国人大常委会进行违宪审查工作，但各个专门委员会各司其职，缺乏一个有效的统一协调机构。修订后的《审查工作程序》初步规定了两种方式，并规定由全国人大常委会的工作机构法制工作委员会承担审查、统筹工作。这两种方式是：（1）国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会可以在没有任何条件的情况下，

向全国人大常委会提出违宪审查请求，常委会办公厅有关部门接收登记后，报秘书长批转有关专门委员会同法制工作委员会进行审查。（2）其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民向全国人大常委会提出违宪审查请求，由法制工作委员会负责、登记，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。有学者提出，全国人大及其常委会在立法的同时兼顾违宪审查，“自己监督自己”很不科学，这种规定本身有违司法原则，“任何人都不能成为自己案件的法官”，不能解决全国人大本身违宪的问题。更有学者提出，这种审查主体的规定本身就是不准备对全国人大制定的法律进行违宪审查。中国人民大学学者胡锦光主张，在全国人大之下成立专门进行违宪审查工作的宪法委员会以解决主体不明确的问题。我认为，这是换汤不换药的做法，在中国现行法律规定和体制下，宪法委员会极有可能是一个空架子衙门，还不如法制工作委员会来的实际和有效。

2、审查范围不周全。从世界范围来看，违宪审查包括规范性文件的审查和行为的审查，目前，我国仅规定了对规范性文件进行违宪审查，没有规定对国家机关及政党等的行为进行违宪审查。即使对规范性文件的审查，也主要是对行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例等层次较低的规范性文件的审查，没有强调对法律的审查。西方违宪审查制度的核心是对立法机关制定的法律违反宪法的情况进行审

查，从这个意义上，我国违宪审查制度的审查对象不是依据宪法实施的法律行为，而是依据法律实施的行为，还不是真正意义上的违宪审查，仅是违法审查。值得鼓舞的是，《司法解释备案审查工作程序》，《监督法》的第三十一条、第三十二条、第三十三条对司法解释的备案审查做出了明确的规定，扩展了规范性文件的范围。对司法解释的违宪审查程序与立法法规定的对行政法规、地方性法规自治区条例和单行条例的违宪审查程序大致相同。这可以看作是违宪审查制度向前又进了一步。

3、审查程序不完善。目前，《立法法》、《监督法》等法律只规定了全国人大常委会负责对行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、司法解释的审查程序，而没有规定全国人大对于法律的审查程序。而且，到目前为止，全国人大及其常委会也尚未开展过一次违宪审查活动。显而易见，现行的违宪审查制度难以有效的开展违宪审查工作、监督宪法的实施。《监督法》对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形，作出了实体性的规定，并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容，有关人大常委会可以予以撤销。“不适当”的情形是: 1、超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的；

2、违反法律、法规规定的；

3、有其他不适当情形，应当予以撤销的。监督法的这一规定，是对宪法和地方组织法原则

规定的具体化，把多年来理解上有分歧、实施起来有困难的原则规定，具体化为可以操作的规定。但是具体化的操作规定仅仅是规定了“可以撤销”，从这个意义上说，我们的违宪审查制度主要目的是维护国家法制的统一，对于人大制定的法律和宪法相抵触问题，没有涉及。所以说，还不算是真正意义上的违宪审查，只能说是违法审查。

四、对现行违宪审查制度的思考

蔡定剑指出，“无论是违宪审查还是法规备案审查，能够引起最高权力机关的充分重视已经是中国社会的进步。”看来，在我国建立起有效、可操作的违宪审查制度是路漫漫兮，任重而道远。有很多学者问，如果全国人大制定的法律违宪了，怎么办？我们没有一个制度能够审查及纠正。坦白的说，我们现在的违宪审查制度压根不是为全国人大制定的法律进行违宪审查而准备的。全国人大若违宪，套用法学家张友渔先生的话“这是对我们国家根本制度的怀疑，如果真的出现，那就是说整个国家成问题了”，当国体和政体出现改变时，所有法律体系发生改变，又何必谈现行的违宪审查制度呢？这是毫无意义的。从世界范围看，建立专门的违宪审查机构是今后发展的大方向。如果在我国建立一个和全国人民代表大会平行的违宪审查机构来行使违宪审查权，看似非常合理有效，也是对最高权力机关的有效制衡。但是这里出现一个问题，这个违宪审查机构出现违宪行为的话，又有

谁来监督和纠正？而且，我国的国体决定了一切权力属于人民，这个违宪审查机构也不能超过这个范围，必须在集中之下的民主才符合宪法，即必须是隶属于全国人大的。因此，尽管现行的违宪审查制度存在着众多的不合理、不易操作甚至是收效甚微，但首先肯定的是违宪审查制度目前最大优点、最大的进步是维护国家法制的统一和尊严。通过施行违宪审查，或者说是法规备案审查，有利于提高我们社会的违宪审查意识，让民众都知道自己有这个权利，还可以通过这一途径寻找法律救济，这也是一种进步。顺着目前的违宪审查制度一路前行的话，作为在基层人大工作的人员来说，我感受较深的是急需建立一套工作反馈机制，如果有公民有充分的证据提出违法审查甚至是违宪审查的话，受理机构在规定期限内应明确告知公民是否受理，是否启动审查程序，审查的具体过程，或者说明不受理的理由。这是一个很实际的问题，也是在目前体制下，维护公民民主权利的直接体现。伴随着公民法制意识的不断增强，提出违宪审查的建议会越来越多，或许会出现一个井喷阶段，全国人大常委会应该充分利用这些机会，在违宪审查制度上“有所作为”。

参考书目：

1、《宪法基本理论》，杨海坤、上官丕亮、陆永胜著。

2、《监督法辅导》，杨景宇主编。

3、《宪法监督论》，李忠著。

4、《宪法比较研究》，李步云著。

5、《现代宪法学基本原理》，徐秀义、韩大元著。

6、《我国宪法监督制度探讨》，蔡定剑著。