贵州实施扶贫生态移民的条件与对策

贵州农业科学２０１２，４０（７）：２１１～２１５

ＧｕｉｚｈｏｕＡｇｎｃｕＩｔｕｒａＩＳｃｌｅｎｃｅｓ

［文章编号］１００１—３６０１（２０１２）０７一０４１６０２１１一０５贵州实施扶贫生态移民的条件与对策

王永平。，金莲２，黄海燕２，周丕东２

（１。贵州财经大学经济研究所，贵州贵阳５５０∞４：２，贵州财经大学资源与环境管理学院，贵州贵阳５５０００４）

［摘要］为推动贵州扶贫生态移民工程的实施，分析了实施扶贫生态移民的重要意义、主要特征和环境条件，提出了坚持以城镇集中安置模式为主、建立健全移民工作机构、抓好移民规划编制、多渠道筹措移民资金、促进移民稳定就业、制定和完善配套政策等对策措施。

［关键词］生态移民；主要特征；环境条件；对策措施；贵州

［中图分类号］Ｓ一９；Ｓ—０５［文献标识码］Ａ

ＣＯｎｄｉｔｉＯｎｓａｎｄＣＯｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ０ｆｔｈｅｌｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉＯｎＯｆＡｎｔｉ—ｐＯｙｅｒｔｙ

ＥｃＯＩＯｇｉｃａｌＭｉｇｒａｔｉＯｎｉｎＧｕｊｚｈＯｕＰｒＯｖｉｎｃｅ

ＷＡＮＧＹｏｎｇ—ｐｉｎ９１，ＪＩＮＬｉａｎ２，ＨＵＡＮＧＨａｉ—ｙａｎ２，ＺＨＯＵＰｉ—ｄｏｎ９２

（１．ｆｎｓｆｉｆ“ｆ芒ｏ，Ｅｃｏ肛ｐ，ｎｆｃ，ＧＨｆｚ＾口“ＬｈｉｖＰｒｓ豇ｙＤ，ＦｌｎｎｎｃＰＤｎｄＥｃｏｎＤｍｉｃｓ，ＧⅡｆｊ，口疗ｇ，ＧＨｆｚｈｏ即５ｓ０００４；２．Ｓｃ＾ｏＤｆＤ，ＲｅｓｏＨｒｃｅｓｎｎｄＥ—ｖｆｒｏ厅Ⅲ已疗ｔ口ｆＭｎ疗口ｇ删ｅｎｆ．Ｇ“ｆｚ＾ＤＨＬｈｉＶＰｒｓｉｆｊ，ｏ，ＦＺ聆口胛ｃｅ口摊ｄＥｃｏ腮Ｄｍｉｃｓ，Ｇ“ｆｊ，口押ｇ．Ｇｎｆｚ矗ＤＨ

５５０００４．（洫ｆｎⅡ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔ。ｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｐｏｖｅｒｔｙａｌＩｅｖｉａｔｉｏｎａｎｄｅｃ０１０９ｉｃａＩｍｉｇｒａｔｉｏｎｉｎＧｕｉｚｈｏｕＰｒｏｖｉｎｃｅ，ｉｎｔｈｉｓｐａｐｅｒｔｈｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ，ｍａｉｎｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓａｎｄｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅＶｉａｔｉｏｎａｎｄｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｍｉｇｒａｔｉｏｎｗｅｒｅａｎａｌｙｚｅｄ，ａｎｄｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｗｅｒｅｓｕｇｇｅｓｔｅｄａｓｆｏｌｌｏｗｓ：ｔｏｍａｉｎｌｙｉｎｓｉｓｔｏｎｔｈｅｍｏｄｅｏｆｕｒｂａｎｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ，ｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｉｇｒａｔｊｏｎｗｏｒｋａｇｅｎｃｉｅｓ。ｔｏｇｒａｓｐｍｉｇｒａｔｉｏｎｐｌａｎｎｊｎｇ，ｔｏｒａｊｓｅｆｕｎｄｓｆｏｒｍｉｇｒａｔｉｏｎｐｒｏｊｅｃｔｆｒｏｍｍｕｌｔｉｐｌｅｃｈａｎｎｅｌｓ，ｔｏｐｒｏｍｏｔｅｍｉｇｒａｎｔｓｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔｓｔａｂｌｙａｎｄｔｏｄｅｖｅｌｏｐａｎｄｐｅｒｆｅｃｔｔｈｅｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇｐｏｎｃｉｅｓ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｍｉｇｒａｔｉｏｎ；ｍａｉｎｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ；ｅｎＶｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ；ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ；Ｇｕｊｚｈｏｕ

贵州地处云贵高原东部，长江、珠江流域上游地带，西南喀斯特生态脆弱区的中心，是一个以岩溶地貌为主的典型内陆山区省份。长期以来，由于经济社会发展滞后，贵州农村贫困问题突出，是全国农村贫困人口最多、贫困面最广、贫困程度最深、扶贫开发任务最重的省份之一。以少数民族为主的大量贫困人口居住在自然条件恶劣的地区，就地扶贫难度大、成本高，很难从根本上解决其脱贫致富的问题，而且就地扶贫开发会对居住地生态环境造成持续破坏。实施扶贫生态移民工程，既是推动新时期贵卅Ｉ扶贫攻坚行之有效的途径，又是保护和恢复脆弱生态环境的重大战略举措。总结过去易地扶贫搬迁的成功经验，在深入调研、摸清底数的基础上，２０１１年贵州省委、省政府提出把实施１５０万扶贫生态移民工程作为从根本上解决居住在生态环境脆弱、生态区位重要和自然条件恶劣地区农村人口的生存和发展问题的重大战略举措，促进贫困地区人口、资源、环境与经济社会协调发展。为深入认识实施１５０万扶贫生态移民工程的重要性，为各级政府制定实施扶贫生态移民工程政策措施提供决策参考，笔者等在分析贵州实施扶贫生态移民工程战略意义和主要特征的基础上，对实施扶贫生态移民的环境条件与对策措施进行了探讨。

１实施扶贫生态移民工程的重要意义

１．１是同步实现全面小康社会目标的迫切需要进入２１世纪，贵州各级党委、政府和广大干部群众，认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（２００１—２０１０年）》和中央有关扶贫开发的方针政策，把“三农”工作作为全省工作的重中之重、扶贫开发作为“三农”工作的重中之重，坚持开发式扶贫方针，大力实施整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫，同时对生存条件恶劣地区的４０多万贫困人口实施了易地扶贫搬迁，扶贫开发工作取得ｒ显著成效。但是，贵州农村贫困人口分布广，老、少、穷集中连片的状况依然没有改变，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在。目前，按照２３００元的新扶贫标准，全省农村贫困人口高达１１４９万，全面小康社会实现程度比全国落后８年、比西部平均水平落后４年［１］。在农村贫困人口中，８５％以上集中分布在武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区等连片特困地区，人口、资源、环境与社会经济发展极不协

［收稿日期］２０１２一０５１１；２０１２一０６—２４修回

［基金项目］国家社会科学基金项目“生态移民与少数民族传统生产生活方式的转型研究”（０９ＸＭｚ０４３）

［作者简介］壬永平（１９６５一），男，博士，教授，从事农业经济理论与政策、区域发展与管理、反贫困战略等方面的研究。

Ｅ—ｍａｉｌ：ｓｗｗｙｐ＠ｙａｈｏ。．ｃ。ｍ．ｃｎ

万方数据

贵州农业科学ＧｕｉｚｈｏｕＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ

调，特别是还有大规模的贫困人口散居在深山区、石山区，交通闭塞，条件艰苦，难以就地实现脱贫。改善这些地区群众的基本生存条件，加快扶贫开发进程，已成为事关２０２０年贵州省能否基本消除贫困、能否缩小发展差距、能否与全国同步实现全面小康目标的政治性、全局性和战略性问题。

１．２是保护和恢复生态环境的内在要求

贵州山地、丘陵占９２．５％，是全国唯一没有平原支撑的内陆山区省份。境内岩溶地貌发育强烈，喀斯特（出露）面积１１万ｋｍ２，占全省国土总面积的６２％，是世界喀斯特发育最为典型的地区之一。长期以来，迫于人口快速增长的压力，全省土地过度垦殖，１９９６年耕地面积高达４９０万ｈｍ２（其中２５。以上的陡坡耕地超过２０％），垦殖指数高达２７．８４％，为全国及西部地区的２倍左右。由于全省地形地貌复杂，土地资源破碎，水土保持能力差，陡坡耕地面积大，生态环境十分脆弱，土地过度垦殖导致了严重的水土流失和石漠化问题。虽然自实施西部大开发战略以来，通过退耕还林（草）、封山育林等工程的实施，在一定程度上遏制了生态环境恶化的趋势。但是，由于生态环境十分脆弱，目前全省水土流失面积仍高达７．３万ｋｍ２，占国土面积的４２％，年均土壤侵蚀总量达２．５亿ｔ，相当于每年流失２．７万ｈｍ２以上耕地的表层土；石漠化面积３．３万ｋｍ２，占国土面积的１９％，居全国各省区市之首，且近年来仍以每年１％左右的速度在继续扩大，是全国石漠化面积最大、等级最齐、程度最深、危害最严重的省份。在一些石漠化严重的地区，水土资源已经到了难以维系人类生存的地步。实施扶贫生态移民工程，加快生态脆弱地区的人口转移，实现土地资源与人口的合理配置，是保护和恢复生态环境、从根本上解决贫困人口生存与发展问题的内在要求。

１．３是构建两江上游重要生态屏障的战略举措长江流域和珠江流域横跨我国的西南、华中、华东、华南四大经济区，涉及１９个省、市、自治区，总面积约占全国的１／４，是全国经济和人口比较密集的地区，两大流域下游的“长三角”和“珠三角”是中国经济发展的两大“引擎”。而贵州省地处长江、珠江两大流域的上游地带，生态地位十分重要。全省土地面积１７．６２万ｋｍ２，以苗岭为分水岭，苗岭以北属长江流域，流域面积１１．５７万ｋｍ２，占全省土地面积的６５．７％；苗岭以南为珠江流域，流域面积６．０５万ｋｍ２，占全省土地面积的３４．３％。由于贵州地形地貌特殊，区内河流湍急，加上生态环境脆弱，水土流失问题突出，在导致地表土壤大量流失、石漠化面积不断扩大的同时，对长江、珠江中下游地区的安全也造成了严重威胁。据全国第二次水土流失遥感调查，长江流域水土流失面积为５３．１万ｋｍ２，主要分布于包括贵州在内的长江上游地区，其中贵州５．１４万ｋｍ２；珠江流域水土流失面积达６．２７万ｋｍ２，主要分布在云南和贵州，其中贵州２．１８万ｋｍ２；长江中上游２５。以上陡坡耕地２３３．３３万ｈｍ２，年均土壤侵蚀总量达９亿ｔ，年入江泥沙量占三峡库区年入江泥沙总量的４６％，其中，贵州大于２５。的陡坡耕地达６３．８万ｈｍ２，为流域坡面流失之最。实施生态移民，减少生态脆弱区的人为破坏和土地资源压力，保护和恢复生态环境，提高水源涵养能力，有效遏制水土流失，减少泥沙下泄量，既是贯彻和落实科学发展观、促进贵州经济社会可持续发展的必然要求，又是维护“两江”下游生态安全、加快构建“两江”上游生态屏障的重大战略举措。

１．４是促进民族团结和社会和谐的重要途径贵州是一个多民族聚居的省份，有４９个民族，少数民族人口占全省总人口的比重接近４０％，少数民族人口规模仅次于云南和新疆。由于历史、自然、经济、社会等原因，贵州贫困地区多为少数民族聚居区，且生态环境脆弱、石漠化问题严重、农民生产生活条件很差，农村贫困问题与生态环境问题、民族地区发展问题相互交织，少数民族人口中贫困人口所占比重大大高于全省平均水平。在全省１１４９万农村贫困人口中，少数民族贫困人口约占６０％。中共中央、国务院在《中国农村扶贫开发纲要（２０１１～２０２０年）》所划定的１１个连片特困地区中，贵州的３个民族自治州和分布在其他市的１０个民族自治县全部属于其中的武陵山区、乌蒙山区和滇桂黔石漠化区，是国家新时期区域发展与扶贫攻坚的主战场。农村贫困人口向脆弱生态区和民族区域集中的特征，决定了实施扶贫生态移民搬迁将有利于正确处理好生态保护和少数民族区域发展的关系。对生活在生态条件恶劣地区的少数民族困难群众实施扶贫生态移民，通过整合政府支农投资，有效解决搬迁人口及安置区原有群众的长远发展问题，改善他们的生产生活条件，对于增进民族团结、促进社会和谐具有重要意义。

２贵州扶贫生态移民工程的主要特征

２．１人口规模大

贵州喀斯特地貌发育典型、分布广，生态环境脆弱，生态环境恶化与农村贫困问题相互交织、互为因果，亟需实施生态移民搬迁的人口规模大、分布范围广。在全省８８个县级行政区中，涉及生态移民的就有８５个县（市、区、特区），“十五”以来，已对４０万人实施了生态移民。而根据最新的调查统计，目前全省还有１５０多万人急需实施生态移民，是全国生态移民人口规模最大的省份之一，生态移民的任务十分繁重而艰巨。

２．２少数民族人口比重高

据“十五”期问测算，在全省１２０多万急需实施生态移民的贫困人口中，少数民族人口比重约占６０％。据最新的调查测算，从２０１２年开始实施的

万方数据

王永平等贵州实施扶贫生态移民的条件与对策

ＷＡＮＧＹｏｎｇ－ｐｉｎｇｅｔａｌＣｏｎｄｉｔＩｏｎｓａｎｄｃ。ｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｏｆｔｈｅＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｌｏｎｏｆＡｎｔｉ—ｐｏｖｅｒｔｙＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＭｉｇｒａｔｌｏｎｉｎＧｕｉｚｈｏｕＰｒｏｖｉｎｃｅ?２１３?

１５０万扶贫生态移民工程中，少数民族人口所占比重接近５０％。少数民族生态移民除具有普遍性特点以外，还具有一些独特的民族特性，如不同的生存环境、生产方式、消费习惯和文化习俗等，这些对生态移民的实施提出了更多和更高的要求阳。６］。

２．３迁出地生存环境恶劣

贵州１５０万扶贫生态移民，大多居住在偏远的深山区、石山区、高寒山区和地方病多发区，这些地区由于过去政策导向的失误和长期不当的人类活动，对自然资源实行浅层次、平面式和数量扩张型的不合理开发，滥垦、滥樵现象突出，致使生态环境破坏、资源枯竭、土地生产力下降，造成深层次的贫困。加之这些地区基础设施薄弱、生产方式落后、生产生活条件极差，使他们难以摆脱自然条件的限制。２．４工程项目的集成度高

生态移民是一项复杂的系统工程，涉及移民搬迁、扶贫开发、生态建设、移民后续发展等一系列问题，工程实施的带动面大、牵涉面广，对于整个社会、经济、生态的发展有着广泛的影响。因此，在工程项目的具体实施过程中，贵州生态移民往往与其他相关工作紧密关联、结合实施，如与生态环境建设相结合，与实施退耕还林相结合，与“两江”防护林工程建设相结合，与农村扶贫开发相结合，与石漠化综合治理工程相结合，与新农村建设相结合等。

２。５综合效益明显

对生态脆弱区的贫困人口实施生态移民，兼顾了生态改善和贫困减缓，综合效益显著。生态移民成为改善区域人口过载，促进经济系统和环境系统良性运转的有效措施之一。从贵州的实践来看，生态移民不仅使区域的生态得以好转，也使区域经济得到适度的发展。通过生态移民，减轻了迁出区的人口压力和生态压力，给当地的人口以更多的发展空间，有利于促进生态环境的自然恢复。同时，通过把过载的人口迁移到生态较好的区域，优化人口布局和资源配置，提升了贫困人口的脱贫致富能力，从而实现了生态保护与贫困人口脱贫的双重目标。

３贵州实施扶贫生态移民的环境条件

３．１机遇与有利条件

３．１．１党中央、国务院高度重视生态移民党中央、国务院高度重视生态移民工作，制订了《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０年）》，强调要“提高扶贫标准，加大投人力度，把连片特困地区作为主战场”，“坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区的扶贫对象实行生态移民”，并进一步明确了生态移民的任务。《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》［中发（２０１０）ｌｌ号］提出，要“稳步推进生态移民，加强安置地生产生活条件建设，适当提高中央补助标准”，“全力实施集中连片特殊困难地区开发攻坚工程，基本消除绝对贫困现象”。《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发（２０１２）２号］指出，要“突出抓好石漠化综合治理，提高单位面积治理补助标准，到２０２０年石漠化综合治理工程全面覆盖工程小区”，“抓紧研究论证生态搬迁工程”。实施扶贫生态移民工程将获得更大的政策和资金支持。

３．１．２宏观环境的优化有利于加快生态移民“十二五”时期，贵州将紧扣科学发展主题，围绕转变经济发展方式的主线，突出加速发展、加快转型、推动跨越的主基调，为实现２０２０年全面建成小康社会奋斗目标打下“具有决定性意义的基础”。全省经济发展速度在一个较长时期内将高于以往历史时期、高于西部地区同期平均水平和全国平均水平，经济快速发展对移民搬迁的支撑能力增强。各级地方政府也将随着财力的增强，提高对生态移民的配套能力，不断改善安置点的基础条件，增强搬迁人口的自我发展能力。新农村建设的深入推进，国家必将进一步加大对农村以及贫困地区的投资和政策支持力度，基础设旎和基本公共服务将向农村延伸，有利于搬迁农户的后续稳定和发展。

３．１．３工业化与城镇化的提速拓展了安置空间“十二五”时期，贵州大力实施工业强省、城镇化带动两大战略，经济结构和城乡结构调整的步伐加快。发展园区经济，推动优势工业集聚发展，将为搬迁出来的移民创造更多的就业机会。工业化带动产业规模扩大，推动城镇发展，为生态移民工程安置移民提供了载体。城镇化步伐的加快将进一步提升二三产业发展潜力，增加餐饮、流通等服务业对劳动力的需求，拓展移民安置空间和就业渠道。

３．１．４各地在易地扶贫搬迁中积累了一定的经验通过１０年来的易地扶贫搬迁试点，各地、县探索出符合当地实际情况的搬迁和安置方式，在组织领导、运行机制、资金整合、项目管理和后续产业发展等方面积累了一定的经验。省有关部门在深入调研的基础上，开展了专项培训，出台了一系列配套政策措施，为扶贫生态移民的深入推进奠定了坚实的基础。３．１．５贫困群众具有强烈的脱贫致富意愿通过历年易地扶贫搬迁工程的实施，已搬迁移民享受到了交通改善、信息灵敏、生产门路拓宽、就业渠道增加和生产经营方式更加灵活的成果，科技意识、商品经济意识、教育投资意识提高。搬迁农民生产生活条件显著改善，自身造血功能明显增强，脱贫致富步伐加快，给未搬迁群众提供了很好的示范效应。３．２挑战与不利因素

３．２．１投入与实际需求间矛盾突出一是投入能力不足。“十一五”期间，国家补助贵州易地扶贫搬迁专项资金６．０７亿元，比“十五”期间减少了３．３３亿元。由于投入不足，２００１—２０１０年贵州省仅完成５０．２万人易地扶贫搬迁规划任务的７６．２％。二是对农户的补助标准低。目前国家对搬迁户的补助标

万方数据

贵州农业科学ＧｕｉｚｈｏｕＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ

准人均仅６０００元（２００１—２０１０年国家补助标准人均为５ＯＯｏ元），而农村建房成本已达１０００元／ｍ２左右，加上征地补偿费持续攀升，资金投入不足与生态移民巨大需求之间的突出矛盾将会长期存在。３．２．２城镇用地持续扩张加大了土地资源压力贵州土地资源短缺，耕地多集中在坝地和沟谷地带，而依托小城镇集中安置的建设项目一般建在地势平缓的地区，项目建设用地与优质高产耕地重叠。根据《贵州省土地利用总体规划（２００６—２０２０年）》，“十二五”和“十三五”时期全省耕地净减少量控制指标只有４万ｈｍ２和２．７３万ｈｍ２。随着工业化、城镇化的快速推进，城镇用地持续扩张，对于安置１５０万人的生态移民任务而言，必然面临土地资源短缺的巨大压力。

３．２．３培育和发展后续产业能力弱由于生态移民专项资金投入不足，而各地在整合相关项目资金方面还存在体制机制不顺等问题，造成了扶持和发展后续产业的资金保障不足。地方政府目前尚未建立一套指导搬迁群众发展增收致富产业的具体配套政策，搬迁农民大部分缺乏创业资金和技术，造成培育和发展后续产业能力不强，直接影响到移民的后续稳定。

３．２．４政策涉及面广，协调成本较高生态移民工程涉及生产生活条件、社会事业和生态环境等多个行业工程建设。搬迁户确定、迁入地选址、住房建设、基础设施配套、后续发展以及迁出地生态环境的恢复等，涉及民族、税收、土地、户籍和教育等多方面的配套政策，在很大程度上是一项社会重建工作，需要各个部门密切配合，共同实施。由于条块分割，需耗费大量的时间和精力协调，加大了整个生态移民工程运作的社会协调成本。

４扎实推进贵州扶贫生态移民工程的几点思考

４．１坚持以城镇集中安置模式为主，其他模式为补充

过去１０年，贵州以易地搬迁扶贫为重点的生态移民工程，对移民的安置主要以就近有土安置为主。但随着经济社会的不断发展、资源环境条件的变化，依托有土安置模式实施１５０万扶贫生态移民工程已不可能，实施大规模跨区域移民也不现实。而且实行有土安置走的是“从农业到农业”的安置道路，而“三农”问题的解决有赖于农业人口的减少，现代化目标的实现也有赖于二三产业人口比重和经济贡献比重的增加。过分地依赖有土安置的移民方式，对于“三农”问题的根本解决乃至现代化目标的实现作用有限口］。把生态移民与城镇化发展结合起来，从某种意义上说，是减少农民、解决“三农”问题的一条新途径。

尽管依托小城镇集中安置是贵州存在较大争议的生态移民安置模式，但在当前土地资源紧张、后备耕地资源严重不足、跨县级以上行政区迁移困难的背景下，坚持以城镇集中安置模式为主、其他模式为补充，已成为贵州未来实施扶贫生态移民工程的必然选择。因此，必须紧紧抓住实施工业强省和城镇化带动战略的历史机遇，依托各地产业园区建设和二三产业的发展，选择县城、重点乡镇政府所在地以及有条件的乡村旅游开发区，对生态移民进行集中安置。此外，还可以选择基础条件较好、产业形成一定规模的公路沿线村庄，将零星分散的自然村整合归并建设移民新村或小城镇，实行集中安置。对于恋土情结重的移民群体特别是老年人，可以通过就近集中建设新村的形式予以安置。但是，需要注意的是，在选择生态移民安置点时，必须综合考虑环境容量、水土资源、地质稳定性、生产生活条件、后续发展和当地群众支持等因素，同时根据迁入地的资源和环境条件，合理确定移民规模。

４．２切实加强对扶贫生态移民工作的领导，建立健全移民工作机构

生态移民工程是一项极其复杂的社会系统工程，涉及面广、部门多，必须有坚强的组织领导才能确保工程的顺利实施。各级各部门要充分认识实施扶贫生态移民的重要意义，把扶贫生态移民工程作为贵州省最大的民生工程、扶贫攻坚工程和生态环境建设工程予以落实，合力推进扶贫生态移民工程的实施。各级党委、政府要成立专门的生态移民工作领导小组及办公室，负责指导、协调、监督项目实施，并将生态移民工作纳入各级党政干部年度目标考核内容。省级层面应成立由省委、省政府主要领导亲自挂帅的扶贫生态移民工作领导小组，组织制定全省生态移民工作的重大方针政策，统筹解决相关重大事项。同时，建议成立专门的生态移民工作机构（如生态移民局），抽调精干力量集中办公，统筹负责全省生态移民工作，组织开展规划编制、政策研究、制定计划和资金筹措方案，审查审批移民工程实施方案，协调解决移民建设和发展中的各类问题，指导、协蒯、督促和管理扶贫生态移民工程的实施。各市（州）、县（区）是生态移民的责任主体，要成立相应的生态移民领导机构，实行党政“一把手”负责制，明确工作职责，分解落实目标任务，层层签订目标责任书。项目县应做好本区域内《生态移民工程实施方案》的编制，并具体负责区域内的移民搬迁安置工作。

４．３认真抓好规划编制工作，指导扶贫生态移民工程建设

为扎实推进扶贫生态移民工程的实施，各级各部门要按照省委省政府的统一部署和要求，切实加强扶贫生态移民规划的编制工作，科学合理确定生态移民安置方式。按照“搬得出、留得住、能就业、有保障”的总体要求，把生态移民的实施与新农村建设

万方数据

王永平等贵州实施扶贫生态移民的条件与对策

ＷＡＮＧＹｏｎｇｐｌｎｇｅｔａｌＣｏｎｄｌｔｌｏｎｓａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ。ｆｔｈｅＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔＩｏｎｏｆＡｎｔｉｐｏｖｅｒｔｙＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＭｉｇｒａｔｉｏｎｉｎＧｕ憎ｈｏｕＰｒｏｖｊｎｃｅ。２１５?

结合起来，与工业化、城镇化和农业产业化发展结合起来，与退耕还林、生态建设、环境保护结合起来，采取依托城镇集中安置等方式，认真做好移民新村布局、住房建设、基础没施建设、公共服务设施建设、产业发展、社会保障和培训就业等相关专项规划或实施方案的编制工作，将扶贫生态移民工程的各项建设任务落到实处。各专项规划的编制要体现科学发展要求，明确目标措施，突出项目支撑和实施进度。各项目县应根据扶贫生态移民工程总体规划的要求，在认真做好前期准备工作的基础上，科学编制县级生态移民规划或实施方案。

４．４积极筹措资金，确保移民工程顺利实施贵州特殊的资源环境条件和经济社会发展基础，实施１５０万扶贫生态移民工程资金需求巨大，需要投入数百亿甚至上千亿元的资金，单靠一－二个方面的力量是难以承受的，必须以规划为基础，采取“国家补助、地方配套、部门整合、农户自筹”的筹资方式，建立稳定可靠的投入保障机制：一是要在省级财政进一步加大资金投入力度的同时最大限度地争取国家对贵州扶贫生态移民工程的资金支持；二是要以移民安置点为平台，按照“渠道不乱、用途不变，统筹安排、各负其责，分类投入、各记其功”的原则，充分利用现有资金渠道，整合现有产业化扶贫、巩固退耕还林成果、各类林业项目、农村饮水安全及各类水利项目、农业综合开发、各类农业项目和补助、财政扶贫、以工代赈扶贫、易地扶贫、农村危房改造、救灾、新农村建设、廉租房建设、土地整理、农民培训、村庄整治、生态建设、农村公路建设、村级活动场所、民族地区发展、教育项目、卫生医疗设施、农村环境整治、农村电网改造、“万村千乡”、“双百市场”等项目资金，发挥整体效益；三是制定相关政策措施，鼓励和引导社会各界积极参与扶贫生态移民建设，积极争取各类企业捐助资金，对于各类企业、团体、个人捐助移民区建设资金达到一定规模的，给予表彰和移民新村资助项目的冠名权；四是在合理的范围内，鼓励移民采取投工、投劳、出资等方式自筹部分资金。

４．５大力发展二三产业。促进移民稳定就业坚持以促进移民增收致富为出发点和落脚点，紧紧抓住实施工业强省、城镇化带动战略和农业产业化快速发展的机遇，把移民后续产业发展和创造就业岗位摆到突出位置，作为移民工作的重中之重，促进移民增收致富长效机制的建立，确保社会和谐稳定。一是充分发挥特色资源优势，大力扶持工业园区建设和城镇二三产业发展。对符合产业政策的地方骨干企业、中小企业，特别是劳动密集型中小企业、带动农民增收作用大的农业产业化经营龙头企业以及乡村旅游服务业等，在土地、资金和政策上给予扶持。二是积极引导和扶持移民自主创业，从事农产品加工、商品经营、餐饮和运输等二三产业。三是努力增加城镇（社区）公益性就业岗位，鼓励城镇建设项目优先使用本地移民，为移民就业服务。四是积极开展区域劳务合作，为移民外出就业创造条件。五是积极整合各类教育资源，加强移民技术技能培训，促进移民向二三产业转移就业。

４．６制定和完善配套政策措施，为工程实施营造良好的政策环境

实施扶贫生态移民工程，涉及住房、土地、户籍、就业、财税和社保等一系列问题，必须有相关配套政策措施作为保障：一是移民住房建设资金应实行政府补助与农户自筹相结合，并赋予移民住房产权。对于无力自筹的特殊困难农户，由政府担保，向金融机构贷款解决。对政府统一组织建设的移民住房给予免税优惠。二是制定完善生态移民涉及的土地权属变更和建没用地指标调整政策，建立健全移民土地承包经营权流转机制，鼓励移民以转包、出租、互换、转让和股份合作等多种形式流转土地承包经营权。三是对迁入城镇居住的移民户籍实行属地管理，免收在移民户籍转换和户口迁移中的一切行政收费。四是对于移民子女初中毕业未考入高中、高中毕业未考入大学的，在省内职业院校免费为其提供两年职业教育。五是对于吸纳一定比例移民稳定就业的企业，对地方税种和税收地方留成部分予以适当减免。对于在城镇自主创业的移民，享受各级创业优惠政策，申请小额担保贷款由财政全额贴息，并提高担保贷款额度上限。六是移民搬迁后，与城镇居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险、失』ｋ保险、社会救助、社会福利和慈善等保障政策，对符合条件的移民全部纳入城镇低保。

［参考文献］

［１］唐园结．探索多民族聚居山区特色扶贫开发之路——访全国人大代表、贵州省省长赵克志［Ｎ］．农民日报，

２０１２０３１２（１）．

［２］孟琳琳，包智明．生态移民研究综述［Ｊ］．中央民族大学学报：哲学社会科学版，２００４（６）：４８—５２．

［３］马尚林．少数民族生态移民中的文化变迁——以凉山州盐源县长坪子村为例［Ｊ］．西南民族大学学报：人文

社科版，２００５＜４）：１０５—１０８．

［４］乌力更．社会公平与生态移民～—生态移民工程中的民族文化保护问题．理论研究，２００６（５）：４４—４８．

［５］敏俊卿，努尔古丽．生态移民的社会文化适应性研究——以塔什库尔干阿巴堤镇为例［Ｊ］．西北民族研

究，２００８（３）：３ｌ一３７．

［６］李锦．四川横断山区生态移民的风险与对策研究［Ｊ］．中央民族大学学报：人文社会科学版，２００８（２）：

５卜５６．

［７］熊春文，李敏，赵劲．“无土安置”自愿移民模式的经验与反思——以江西省遂川县为例外［Ｍ］／／色音，

张继焦．生态移民的环境社会学研究．北京：民族出版

社，２００９：２５３—２６７．

（责任编辑：杨林）

万方数据