西方行政学理论的发展历程

西方行政学理论的发展历程

西方行政学至今已有百余年的历史。在这一个多世纪的发展和演变过程中，西方行政学者针对复杂多变的社会现实与行政现象，提出了不同的观点和主张，形成了众多的理论流派，行政学也发展成一门具有高度理论综合性和最具实践性的学科。一百多年来，行政学发展迅速，内容庞杂，流派众多，但在其发展中却始终贯穿着一条深层的主线——合法性和合理性的趋向。西方行政学主要有三个基本阶段。

一、西方行政学发展的第一阶段。

从19世纪末到20世纪三四十年代，其主要代表人物是威尔逊、古德诺、韦伯、法约尔和怀特等人。这一时期的主要贡献是确立了行政学的学科地位并使其理论化和系统化。这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。泰勒的科学管理理论和法约尔的行政管理理论以及韦伯的官僚制理论、都在行政学理论体系的形成过程中起到了重要作用。

西方行政学的产生和发展是与西方的科学管理运动密切相关的，在某种意义上说，正是科学管理运动的兴起，才促成了西方行政学的形成和兴盛。可见，西方行政学在提出和创立阶段就具有科学化和合理化的因素。1912年泰勒出版了著名的《科学管理》一书，在书中他强调应当实施新的科学化的管理方法和制度，“向管理要效率”并进而提出了著名的科学管理理论。因此，我们说，在某种意义上，正是泰勒的科学管理理论在西方行政学上的运用，“使其在一开始就具有了科学化和合理化的色彩”。然而，理论总是在发展变化的，迟早会与时代和生产力的发展显现出不相适合的地方。尽管泰勒的科学管理理论具有科学性和合理性的一面，但是因其研究的是作业现场的操作效率问题，这就使其理论不可避免的缺乏“一般性”的特征。

继泰勒之后，法约尔受到科学管理原理思想的影响，同时又改进了泰勒看待管理问题的角度，进一步将管理定义为“就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”，他还确定了14条管理原则和管理五要素说。其理论不仅是用于企业界，而且被政府管理机关所普遍采用，正因为法约尔理论具有的“一般性”，使他成为“直到本世纪上半叶为止，欧洲贡献给管理运动的最杰出的人物”。但是，他在“管人”的问题上，同泰勒一样主张以纪律进行经常性的监督，所以他的组织理论也没有摆脱“机械模式”。

20世纪三十年代德国的社会学家马克斯·韦伯创立了官僚制的组织理论，这使他成为当代社会科学领域最有影响的同时又最有争议的学者之一。他的官僚制主张的是一种以分部－分层、集权－统一、指挥－服从等为特征的组织形式。他的官僚制（科层制）组织理论在许多规定上具有合理性和合法性的因素。他提倡合理的分工，认为合理的分工有利于提高组织的效率；他提出了“人事制度应当合理合法”，他主张“职务是通过自由契约关系来承担的”，同时他主张官僚组织应当依照规章办事，而不应当随心所欲的进行。

二、西方行政学的第二阶段。始于20世纪四十年代。

二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。在这一时期世界经济危机和第二次世界大战是西方各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任经济政策，开始了国家对经济与社会的全面干预。与之相适应，各国行政管理在行政治职能、行政体制、行政方法方面发生了极大的变化与发展，同时行政学也有了极大的发展与进步。行政学发展到20世纪四十年代的时候，传统的行政学遭到了一些学者的批评，其中批评意见最为彻底的是美国著名的行政学家西蒙。他认为传统的行政学的研究方法缺乏科学性，他主张将行为主义引介到行政学的研究中来。西蒙行政决策理论的最大的特点就是它基于“有限理性”的概

念来发展他的理论，他认为所谓的“绝对理性”在实施上是不存在的。他的研究开拓了行政理论新的视野，使人们摒弃了传统行政理论中“绝对理性”的假设，使行政学的研究更具科学性。

传统的行政管理的思想及做法到了20世纪五十年代已经开始显现出了其从创立之初就具有的缺陷，尤其是韦伯的科层制理论更是受到了现实的挑战。著名的帕金森定律就指出了传统的官僚组织机构存在的无效活动以及机构臃肿、抵消的弊病。尽管帕金森的观点有些过激并且明显存在着片面性和不良的倾向性，但是我们也应该看到，他至少道出了政府机构中存在的某些过分追求形式、一味地追求奢华的不良作风。随着经济的发展与科技的进步，传统管理思想已经远远不能适应人的发展和要求，引起了雇员强烈的不满，因而人的问题受到了管理当局和行政学者的重视。麦格雷戈以马斯洛的需要层次说为基础，通过对传统的人为人天生就是懒惰和逃避劳动的人事管理理论—X理论的批评，进而提出了“鼓励人创造，发挥人的潜力”的Y理论。

三、行政管理的“新公共管理主义”阶段。

始于八十年代初至今,其特点是与经济学上的新自由主义相一致，强调政府效率与经济发展之间的关系及政府改革的技术手段，这一时期，公共管理学进入到了“重建”运动阶段。20世纪八十年代以来,西方出现了声势浩大的政府再造运动。这一时期的代表性人物主要有：以经济学方法讨论政府行政问题为主要特征的公共选择理论的创始人布坎南；倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义的美国学者奥斯本。伴随着行政学的飞速发展，行政学作为一门独立学科却受到了根本性的挑战，即所谓的“科学上的认同危机”。面对危机与挑战，学者们转向了把行政学与经济学纳入同一轨道的研究模式，美国著名的经济学家布坎南通过对政府失败及其改进的深入探讨，创立了影响深远的“政府失败说”。布坎南基于公共选择理论的基本假设，分析了政府失败的根源，即政府工作的低效率。同时，针对“政府失败”提出了几点政策建议。布坎南的公共选择理论体现了经济自身内在逻辑和外部世界发展的要求，其“政府失败说”有效地“弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解决预算赤字为何难以消除的原因”，指出了政府行为存在的缺陷，提高了行政管理的效率。

九十年代伊始，伴随着西方经济危机的加深，发达国家政府又掀起了新的一轮政府改革的热潮，其中对美国政府行政改革产生很大影响的行政学说，就是由奥斯本等人在其风靡一时的《重塑政府》一书中提出的企业家政府理论。奥斯本提出了政府改革的十项原则——亦是企业家政府的十大特征，这对各国政府重新审视现时代的政府角色、正确地认识政府的职能具有重要的指导意义。

四、纵观近代行政学研究，各种方法、各派理论、各种观念层出不穷。为了适应日新月异的现实生活的发展，西方行政学不断改变自己的分析框架，不断更新研究内容，不断采用新的研究方法。这些理论引起了现代西方行政学研究的革故纳新，并呈现出了科学化、合理化和合法化的趋势。

(一)西方行政学的研究从演绎分析转向归纳分析。传统的西方行政学研究注重演绎分析，从已经确定的基本原则出发，把这些原则作为行政学的规范标准。而现代西方行政学的研究表明，这些研究方法过于形式主义，不适应千变万化的行政管理的要求。因而当代的行政研究注重从现实的行政活动和行政关系出发，收集有关行政活动的事实，从中分析一定的行政原则，再来指导行政活动。

（二）西方行政学的研究从价值分析转向实践分析。传统的行政研究比较注重分析“应然”，侧重说明的是行政的理想与目标。而现代的西方行政学研究则比较注重研究事实，即分析“已然”，分析行政活动和行政关系的现实情况，通过调查、分析、核实等手段，发现行政管理中的问题，找出克服和解决这些问题的方法和手段，以便达到价值分析后确定的理想和目标。

（三）西方行政学的研究从生理分析转向心理分析。传统的行政学在研究过程中研究行政人员的重点是放在其生理活动、工作环境、休息时间、工资报酬、福利待遇等方面，以期通过改善行政过程中的生理条件来提高行政效率。而现代行政学认为，行政人员需要更深一层次、更为基本的需要，这就是行政人员的心理需要和感情需要，只有生理和心理需要均得到满足，行政效率才会大大提高。

（四）西方行政学的研究从比较分析转向生态分析。传统的行政研究比较注重分析行政的发展过程，然后逐步转向在空间上比较分析各种行政体系和行政现象的异同。而现代西方行政学则认为这种方法不够全面，因为各个国家的国情不同，社会的风俗习惯也不同，因而行政分析应当从生态学的观点出发。比较研究只能在同一模式的社会之间进行，而对于不同生态条件的社会，则应当发现和寻求最适合这一社会的行政活动和行政关系的模式。