土地管理基础与法规1

土地管理基础与法规精讲班第1讲讲义

一、2009年考试大纲变化情况

(一) 《土地管理基础》考试大纲变化情况

1、土地的分类中，删去了“建设用地的主要特征”容，增加了“主要类别土地的特征”容；

2、土地实体特征中增加了“地下空间及特征”容；

3、建设用地供应管理中，增加了“建设用地节约集约评价”和“开发区用地集约利用评价”的容；

4、在土地市场交易与监管中，将土地市场管理与土地市场供需调控的相关容进行了合并。

(二) 《土地管理法规》考试大纲变化情况

1、2009年新增政策、法规

（1）土地管理法规

1）《村庄和集镇规划建设管理条例》。

（2）相关法律法规

1）《企业国有资产法》；

2）《保险法》；

3）《仲裁法》；

4）《企业破产法》；

5）《社会团体登记管理条例》。

（3）中共中央、国务院规性文件

1）中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定；

2）国务院关于印发《土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的通知；

3）国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见（国发【2007】38号）；

4）国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发【2007】24号）；

5）国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知（国办发【2008】111号）；

6）国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见（国办发[2008]131号）等。（4) 部门规章、规性文件

1）土地利用总体规划编制审查办法（国土资源部令第43号）；

2）违反土地管理规定行为处分办法（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）；

3）中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知（银发【2008】214号）；

4）国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见；

5）关于为扩大需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知（国土资发[2008]237号）；

6）关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知（国土资发【2008】176号）；

7）国土资源部、国家工商总局关于发布《国有建设用地使用和出让合同》（示文本）的通知（国土资发【2008】86号）；

8）国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知；

9）关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知（国土资发【2008】284号）；10）关于进一步加强土地税收管理工作的通知（国税发【2008】14号）；

11）关于进一步加强市场改进建设用地备案工作的通知（国土资发【2007】326号）；12）关于印发《国有建设用地划拨决定书》的通知（国土资发【2008】73）；

13）国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见（国土资发【2008】202号）；

14）关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知（国土资发【2008】145号）；

15）国土资源部、国家发展和改革委员会、国家统计局关于发布和实施《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》的通知（国土资发【2009】12号）；16）关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知（国土资发【2008】288号）；17）国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知（国土资发【2009】56号等。

（5）司法解释

1）最高人民法院印发《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的通知（法发【2008】36号）。

（6）技术规程和标准

12）《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018—2008）等。

2．2009年删去的政策、法规包括：

（1）中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知(中办发[2007]11号)；

（2）国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知 (国办发[2005]26号)；

（3）关于发布《国有土地使用权出让合同》示文本的通知(国土资发[2000]303号)；（4）国土资源部、国家工商总局关于发布《国有土地使用权出让合同补充协议》示文本(试行)的通知(国土资发[2006]83号)；

（5）关于印发试行《土地分类》的通知(国土资发[2001]255号)；

（6）已购公有住房和经济适用住房上市出售补交土地出让金和收益分配管理的若干规定(财综字[1999]113号)；

（7）关于规城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见 (国土资发[2005]207号)；

（8）关于土地使用权抵押登记有关问题的通知([1997]国土[籍]字第2号)。

三、《土地管理基础与法规》考试题型和特点

(一) 《土地管理基础与法规》试题题型及题量

近几年，《土地管理基础与法规》试题，分判断题、单项选择题、多项选择题、情景分析题四种题型。试题总分100分，其中判断题10题，每题1分，共10分；单项选择题40题，每题1分，共40分；多项选择题15题，每题2分，共30分；情景分析题共2大题，有10小题，每小题2分，共20分。

(二) 《土地管理基础与法规》试题要求特点及答题技巧

第一，判断题。近几年，《土地管理基础与法规》试题中，判断题要求，判断错误每题倒扣1分，最多扣至判断题总分为0。因判断题只有两种可能，非“对”即“错”，随机猜对的概率达50％，为避免应试者猜测性的判断，通常判断题有倒扣分的规定，应试者要看清此类题目要求。如果有选错倒扣分的规定，没有把握的宁可不选，也不冒险。第二，单选题。单选题的特点是：有4个选项，且只有1个选项是正确的，一般情况下，单选题不倒扣分。对于没把握的试题大家一定要全答，就是不会，也要猜测性地选择1个选项。

第三，多选题。近几年，《土地管理基础与法规》试题中，多选题要求，选错、多选不得分，不倒扣分；少选但选择正确的每选项得0．5分。同时时需要注意的是，从2006年考试开始，多项选择题，每题有A、B、C、D、E五个备选项，至少有两个符合题意。

因此，做题时要慎重，对于没把握的选项应尽量避开不选。如果题中4个选项，有把握的3个，另一个是猜测的，最好就不要猜测了，选三个可得1．5分，但如果有一个错了，将一分不得，成为无果之花。

第四，情景分析题。近几年，《土地管理基础与法规》试题中，情景分析题每小题有A、B、C、D四个备选项，其中至少有一个符合题意，选错、多选不得分，不倒扣分；少选但选择正确的每选项得0．5分。

情景分析题的特点是：该类题型兼有单选题和多选题的特点，也就是在情景分析题中，有的是单选，也有可能是多选，要切记！此类题型的要，每小题的备选答案中有一个或一个以上符合题意，全部选对的，得2分；错选或多选的，不得分；少选且选择正确的，每个选项得0.5分。

(三) 《土地管理基础与法规》课程考试出题特点

1．注重出奇、出偏、出新

通过近几年的《土地管理基础与法规》考试看出，注重出奇、出偏、出新是其特点。（1）出奇，主要是指出题不拘泥于教条。如2006年试题中，有一道单选题：某企业将其所属的一处厂房作为抵押物贷款进行经营活动，并与某银行签订抵押合同。此后，该企业又在其厂房建房两间。后因经营不善，不能按期归还银行贷款，经司法裁定，抵押物被整体拍卖后，新建两间房屋拍卖所得( ) 。

A．属于抵押财产，应归银行所有B．是抵押财产的附属物，部分归银行所有

C．不属于抵押财产，归企业所有D．是抵押财产的增值，部分归银行所有答案：C

解析：《城市房地产管理法》第五十一条规定，房地产抵押合同签订后，土地上新增的房屋不属于抵押财产。需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将土地上新增的房屋与抵押财产一同拍卖，但对拍卖新增房屋所得，抵押权人无权优先受偿。

（2）出偏，由于土地估价师考试属于开放式学习，没有统一教材，给学习带来较大困难，可以说是学无目标，参考资料短缺。一旦考试出偏，会大大降低考试通过率。如2006年试题中，出了两道极偏的试题：

例题1：我国历史上首次开展全国性大规模的土地清丈是在( )。

A．朝 B．汉朝 C．唐朝 D．宋朝答案：B

例题2：中国最早的《不动产登记条例》是在( )年颁布的。

A．1920 B．1921 C．1922 D．1923 答案：C

解析：做两道极偏的试题，这就靠我们平时多积累、查找有关的知识点，否则的话，我们只有“猜”。第二道例题属于法规考核点。北洋政府建立初，仍然承认民商法的独立地位，考虑到大清民律草案未正式颁行，故将《大清现行刑律》以及《户部则律》中涉及民法的容直接加以援用。在整个北洋政府时期，传统民事商事习惯一直是司法实践中的重要发源之一。从1914年起开始民法典的编订工作，到1926年先后完成了亲属、总则、债、物权、继承等编二稿或三稿草案，制定了《清理不动产典当办法》、《不动产登记条例》、《验契条例》、《森林法》、《矿产条例》等单行民法。1922年，当时的政府颁布《不动产登记条例》。

（3）出新，主要是现行法律、法规、政策的新变化容，都是当年出题的重点。如2006年本门课程进行了重新修订，新增了不少法规容，特别是一些新政策，是重要考点。2006年试题中，对这些新增知识点都采集了考点。如单选题中有：国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知，要求自2005年6月1日起，对个人购买( )转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税。

A．普通住房超过2年 B．住房不足2年C．非普通住房超过2年 D．别墅不论是否超过2年答案：B

解析：出这道题的主要依据是2005年国务院办公厅国办发(2005)26号文件规定，“对个人购买非普通住房超过2年(含2年)转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋价款后的差额征收营业税”。如果不能很好地掌握这个当年的新政策，这道题绝对会失分。可以说这道题在2005年出，是非常有新意的，但是放在2006年就失去了意义，因为2006年5月的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》要求，从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税。同时，2008年12月，国务院办公厅出台的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发[2008]131号）规定，个人购买非普通住房不足2年转让的，仍按其转让收入全额征收营业税。

2．注重土地管理基础基本概念与基本原理考核

《土地管理基础与法规》采取客观性试题形式。客观性试题主要侧重于考查应试者对基本概念、基本政策、基本制度、基本原理的理解和掌握。如①土地涵、基本特征，土地类别、不同类型土地特点，地籍管理基本概念和容体系，土地规划管理的概念和容，耕地保护与土地整理基本概念、基本容；②农用地转用与征地管理知识、建设用地供应管理知识、土地市场交易与监管知识、地价管理知识、土地执法监察知识等基础知识；③土地有偿有期限使用制度等土地权利制度，土地成交价格申报制度、房地产价格评估制度等基本制度。对这些基本概念、基本政策、基本制度、基本原理要注重理解，在理解的基础上记忆。如基本制度的考核，2006年试题中，有一道多选题：我国现行的地价管理制度包括( )。

A．土地交易许可制度B．基准地价和标定地价定期公布制度C．地价评估制度

D．土地交易申报劝告制度E．土地交易最低限价制度

答案：BCE

解析：土地交易许可制度、土地交易申报劝告制度，不属于我国现行的地价管理制度。3．注重国务院规性文件等综合知识的考核

2006年《土地管理基础与法规》考试大纲所附国务院规性文件有19项，而2007年考试大纲所附国务院规性文件则达到了25项，2008年考试大纲所附国务院规性文件则达到了31项，千万不要忽视这部分容的学习。因为国务院有关土地政策的规性文件，具有全面性、针对性、宏观性、重要性的特点，便于出题。据统计，仅2006年《土地管理基础与法规》试题中国务院规性文件的考核容就占10道题。如多选题有一道：国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》要求制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，主要是为解决当前征地工作中存在的( )问题。

A．安置措施不落实 B．征地补偿同地不同价

C．征地补偿标准偏低 D．征地费用分配不合理 E．征地补偿标准随意性较大

答案：BCE

解析：国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》[国发〔2004〕28号]规定，完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。4．注重考试出题的灵活性

从历年考试考题的变化特点来看，单纯靠死记硬背的试题越来越少，而更多的是考查应试者灵活运用、举一反三的能力。应试者在复习过程中要多做、多练，所谓见多识广，就是这个道理。如2006年试题中有一道单选题：庄村民田某，于1992年申请宅基地建房居住，2000年7月，田某将其房屋租赁给外来打工人员居住，并收取租金。2001年，田某再次以无房居住为由，申请宅基地，按照《土地管理法》的规定，当地人民政府应( )。

A．没收田某出租房屋所得 B．对田某予以罚款

C．在批准时核减用地数量 D．对田某的申请不予批准答案：D

解析：这道题可以说比较新颖，主要考核《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”容，但是以小案例的形式出的。5．注重有关法律、法规和规章条文的考核

近几年的考试，现行法律、法规和规章条文的考核所占比重是不小的。而2006年由于本门课程改为《土地管理基础与法规》，则更突出了“法规”的分量。保守统计，2006年考试考题法规部分所占比例，应在50%，甚至达到了60%。因此在学习中，我们不仅要熟悉《土地管理基础》容，更应该注重《土地管理基础与法规》考试大纲后面所附录的有关法律、法规和规性文件、司法解释等容。特别是要结合大纲要求及教材容读两遍法律、法规和规章条文容。同时对于现行法律、法规和规章条文的考核，在一些辅导教材中可能找不到出处。但是只要熟悉了有关房地产法律、法规条文容，就可以准确作答。如2006年试题中有一道单选题：

例题：违反《城市房地产开发经营管理条例》的有关规定，擅自转让房地产开发项目的，由县级以上人民政府负责土地管理工作的部门责令停止行为，没收所得，可以并处所得( )倍以下的罚款。

A．3 B．4 C．5 D．6 答案：C

解析：《城市房地产开发经营管理条例》（国务院令第248号）第三十八条规定，本条例规定，擅自转让房地产开发项目的，由县级以上人民政府负责土地管理工作的部门责令停止行为，没收所得，可以并处所得5倍以下的罚款。如果我们不熟悉《城市房地产开发经营管理条例》的法律责任容，考试时必然抓瞎。

土地管理基础与法规精讲班第2讲讲义

第二部分土地基础知识（一）

二、容辅导：

第一节土地的概念

（--）土地的定义

1．土地的基本涵（掌握）

从土地管理的角度分析，土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的种种活动结果。土地是地球表层的特定地域，有固定的位置和一定的水平、垂直围；土地是由相互作用的各种自然地理要素构成的综合体，并受人类活动的影响，兼有自然和社会经济双重属性；土地的特性是随着时间发展变化的。

2．不同学科对土地的定义（熟悉）

（1）自然观点

①土地即土壤，亦即地球陆地表面疏松的、有肥力的、可以生长植物的表层部分。

②土地即地球的纯陆地部分，不包括陆地的水面。

③土地即陆地及其水面，亦即地球表面除海洋之外的陆地及其江河、湖泊、水库、池塘等陆地水面。

④土地即地球表面，亦即地球的陆地部分和海洋部分都包括在。

2）经济学观点

马克思指出，土地是指未经人的协助而自然存在的一切劳动对象，作为一切活动的一般空间基础，在农业中是主要的生产资料。

（3）法学观点

《中国土地法》规定，本法所称土地，谓水、陆及天然富源。肯特从法律概念上对土地的定义是：土地不仅包括地面或土壤，而且也包括附着于土地的任何东西，不管是自然长成的，如树、草和木，或者是人工造成的，如房屋以及其他建筑物；它所包括的围向上或向下是无限度的，以致可以包括地上或地下的每样东西”。

（4）西方经济学观点

澳大利亚的克里斯钦和斯图尔特指出，土地一词是指地表及所有它对人类生存和成就有关的重要特征，……必须考虑土地是地表的一个立体垂直剖面，从空中环境直到地下的地质层，并包括动植物群体及过去和现在与土地相联系的人类活动。英国经济学家马歇尔认为，土地的含义指的是大自然无偿赠与人类的陆地、水、空气、光和热等物质和力。美国土地经济学家伊利认为，经济学家所使用的土地这个词，指的是自然的各种力量，或自然资源……经济学上的土地是侧重于大自然所赋予的东西。

（5）联合国粮农组织的定义

1972年联合国粮农组织在荷兰瓦格宁根土地评价专家会议文件《土地与景观的概念及定义》中，指出，土地包括地球特定地域表面及其以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植物。它还包括这一地域围过去和现在的人类活动的种种结果，以及动物就它们对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响。

1976年联合国粮农组织发表的《土地评价纲要》指出：土地是地表的一个区域，其特点包括该区域垂直向上和向下的生物圈的全部合理稳定的或可预测的周期性属性，包括大气、土壤和下伏地质、生物圈、植物界和动物界的属性，以及过去和现在的人类活动的结果；考虑这些属性和结果的原则是，它们对于人类对土地目前和未来利用施加重要的影响。

（6）其他观点

有学者认为，土地甚至包括自然资源或自然的力量，不是单纯指地球表面，并且包括地面以上和地面以下一切物质。至此，联合国粮农组织对于土地的概念趋于完善，并且已经为众多的学者所接受。

7）《土地基本术语》（GB/T19231—2003）规定

土地是地球陆地表面具有一定围的地段，包含垂直于它上下的生物圈的所有属性，是由近地表气候、地貌、表层地质、水文、土壤、动植物以及过去和现在人类活动的结果相互作用而形成的物质系统。

例题：在漫长的社会经济活动中，土地在不断的改良活动中凝结了大量的人类活动结果。因此，在有人类活动的地区，土地实际上是自然和人类劳动相结合的产物。（）（2007年试题）答案：√

解析：基础考核点。从土地管理的角度分析，土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的种种活动结果。

3．容易混淆的几个概念（了解）

土地和土壤。土地和土壤不同，土壤是土地的构成部分中诸多自然因素的一种。

土地与国土。土地与国土也不是同一概念，国土是指一个国家主权管辖的地域空间：领土、领空、领海，是一个国家主权围的所有地域空间的总称。土地的概念要狭窄一些，尽管土地也包括陆地上的水面即江河、湖泊、水库、滩涂等，但海洋不包括在土地围之。

并且，土地是一个学术上的概念，国土是一个政治概念，二者是在不同层面上作出的不同定义。

土地资源与土地概念。土地资源是指目前或可预见的未来能够产生价值的土地，是在一定的技术经济条件下，可以被人类利用的土地，它是土地的一部分。由此可见两者之间有差别，但这种差别又是比较模糊的，土地资源的围随着科学技术的进步正在不断扩大，目前国外都是泛用这两个名词，并不做出严格的区分。

从以上分析来看，国土、土地、土地资源的外延依次减小，国土包括土地，土地包括土地资源。

4．土地关系

《土地基本术语》（GB/T19231—2003）规定，人地关系是人类在利用土地的过程中形成的人与自然之间的相互关系。土地关系是人类在利用土地的过程中形成的人与人之间的资源利用和财产关系。

（二）土地的主要特性（掌握）

土地的特性，包括自然特性和经济特性。土地的自然特性是指不以人的意志为转移的自然属性；土地的经济特性则指人们在利用土地的过程中，在生产力和生产关系方面表现的特性。

(一)土地的自然特性

土地的自然特性包括：土地面积的有限性、土地位置的固定性、土地质量的差异性(多样性)、土地永续利用的相对性(土地功能的永久性)等。

1．土地面积的有限性。我们虽然能开山填海，扩展陆地面积；或者通过围湖造田，增加耕地面积，但这只是土地用途的转换，并没有真正增加土地面积。

2．土地位置的固定性。土地最大的自然特性是地理位置的固定性，也就是土地位置不能互换，不能移动。此特性决定了土地的有用性和适用性随着土地位置的不同而有着较大的变化，这就要求人们必须因地制宜地利用土地；同时，该特性也决定了土地市场是一种不完全的市场，不是实物交易意义上的市场，而只是土地产权流动的市场。

3．土地质量的差异性(多样性)。不同地域，不同位置，由于地理位置及社会经济条件的差异，不仅使土地构成的土壤、气候、水文、地貌、植被等要素的自然性状不同，而且受人类活动的影响也不同，导致土地的结构和功能不同，最终表现在土地质量的差异上。

4．土地永续利用的相对性(土地功能的永久性)。土地作为一种生产要素，“只要处理得当，土地就会不断改良。”在合理使用和保护的条件下，农用土地的肥力可以不断提高，非农用土地可以反复利用，永无尽期。土地的这一自然特性，为人类合理利用和保护土地提出了客观的要求与可能。土地是一种非消耗性资源，它不会随着人们的使用而消失，相对于消耗性资源而言，土地资源在利用上具有永续性。土地利用的永续性包括两层含义：一是作为自然的产物，它与地球共存亡，具有永不消失性。二是作为人类的活动场所和生产资料，可以永续利用。

(二)土地的经济特性

土地的经济特征包括：土地供给的稀缺性、土地用途的多样性、土地利用方向变更的困难性(土地用途变更的困难性)、土地增值性、土地报酬递减的可能性、土地利用方式的相对分散性、土地利用后果的社会性等。

1．土地供给的稀缺性。土地供给是指人类社会可利用的土地资源的数量。土地自然供给是指自然界提供给人类社会可利用的土地资源的数量。土地经济供给是指土地自然供给总量中，在当时、当地的技术经济条件下，可以开发利用并能获得一定效益的土地数量。