试论清末官制改革(1901—1911)中的文官设置及其特点和影响

试论清末官制改革（1901—1911）中的文官设置及其

特点和影响

作者：鞠方安文章来源：中华文史网点击数：890 更新时间：2007年07月09日

文官制度是政治制度的重要组成部分，它对于一个政权的兴衰，有十分重要的影响。制度健全、配置合理、廉洁高效、代谢有序的文官制度，会起到巩固政权，稳定社会，促进发展的作用；反之，配置失当、缺乏监督、效率低下、代谢无序的文官制度，则会导致一个政权逐渐走向衰落。中国古代的文官制度到明代和清前期发展得相当完备和成熟，但自从1840年鸦片战争开始，传统的封建体制被逐渐打破，文官制度也随之发生变化，“正如小心保存在密闭棺木里的木乃伊一接触新鲜空气便必然要解体一样”。［1］（P3）1901年—1911 年清末官制改革对文官的设置做了大规模的调整和更张，为整个清朝历史所仅见，这一调整和更张的过程，既反映了历史的必然规律，其结局又给后人提供了警醒和鉴戒，因而有探讨的价值。

一、清末官制改革中的文官设置过程

清末官制改革中文官制度的大规模调整和更张，始于1901年之后的新政立宪改革。在此之前，也有一些新官职和新衙门如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及总理各国事务衙门的设立，但那不足以代表官制改革的主流，也没有形成以国家意志为特点的整体改革。戊戌维新运动中，变革官制的呼声一度形成强大的态势，在光绪皇帝的主持下，也裁撤归并了几个冗闲衙门，但由于运动的失败，裁掉的衙门旋又复旧。义和团运动中，清政府的统治遭受沉重打击，中央权威严重削弱，地方督抚权力加强，尤其通过“东南互保”，清廷对地方已呈尾大不掉、呼应不灵、内轻外重、枝强干弱的局面。《辛丑条约》的签订，中国陷入半封建半殖民地的深渊，国内矛盾日渐尖锐，革命派日益活跃，对清廷的统治提出严峻的挑战。另外，作为清廷最高权力中枢的中心人物慈禧太后，在庚子西狩的过程中，饱尝了凄风苦雨、颠簸流离的滋味，深感无法照旧统治下去。1901年1月29日，西太后在西安以光绪的名义，发布了“变法”上谕，内称“世有万祀不易之常经，无一成不变之成法”，“深念近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅。懿训以为取外国之长，乃可去中国之短，惩前事之失，乃可作后事之师”，“总之，法令不更，锢习不破。欲求振作，须议更张。”［2］（P4601-4602）清廷要求各级官员在两个月之内，“各就现在情形，参酌中西政要”，“各举所知，各抒所见”。［3］4月21日，命设督办政务处，作为推行新政的总汇机关，派奕ｋｕāｎｇ＠①、李鸿章、荣禄、ｋūｎ＠②冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，地方大吏刘坤一和张之洞遥为参预。政务处下设提调二人，章京若干人，负责制定新政的各项措施，收掌全国各地官员章奏及办理全国官制、学校、科举、吏治改革等事务。督办政务处是晚清官制改革中，朝廷设立的第一个新机构。

此后，清廷为大规模的官制改革进行了前期准备工作，其中主要包括裁撤书吏、衙役，裁詹事府、通政司、河东河道总督，另外，改设外务部，新设学部、商部、巡警部。在此基础上，清廷派遣载泽、端方等“五大臣”出洋考察政治，考察的结果，清廷决定仿行西方的立宪政体。1906年9月1日，清廷发布上谕说：“……故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张。”［4］（P43）这一上谕的发布，标志着官制改革的正式开始。到清末为止，官制改革建构的文官行政体制如下。

1.中央行政机构的调整与增设

1901年，清政府为了使部分行政职能与西方接轨，同时也是迫于列强的压力，首先将总理衙门改为外务部。改设外务部时的谕令说：“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重订和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。……总理衙门著改为外务部，班列六部之前。”［5］列强在与清廷的议和大纲中，有“总理衙门必须革故更新……其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允执行”等语。［6］外务部的文官设置，最初如下：设总理王大臣、会办大臣各一人，设尚书兼会办大臣一人，左、右侍郎各一人（正二品），左、右丞各一人（正三品），左、右参议各一人（正四品），之后又增设丞参厅参事四人（正五品），员外郎二人（从五品），主事二人（正六品）。至宣统三年（1911年），责任内阁成立，改定官制，外务部裁总理大臣和会办大臣，改尚书为外务大臣一人（从一品），改左、右侍郎各一人为副大臣一人（正二品）。大臣、副大臣“掌主交涉，昭布德信，保护侨人ｙōｎｇ＠③客，以慎邦交”。［7］（职官六·外务部）

1903年7月，设商部，负责所有路矿事宜。商部设尚书一人，左、右侍郎各一人，下设左、右丞和左、右参议各一人。

1905年9月，设巡警部和学部。巡警部掌京城内外工巡事务并管理各省巡警。设尚书一人，左、右侍郎各一人。下设左、右丞，左、右参议，郎中、员外郎、主事等中下级官员，裁原工巡总局。学部掌全国教育事宜，稽办学校政令。设尚书一人，侍郎一人。下设其他官员略同巡警部。原属礼部、国子监的教育事宜划归学部。

这样，经过外务部、商部、巡警部和学部的创建设立，清朝传统官制具备了新的内容，而反映出如下的特点：第一，满汉复职的制度（即同一官职分别有一满人和一汉人，且满人掌实权的制度）被否定和取消，客观上有利于消除满汉界限，同时利于精简机构，提高效率。第二，商部章程还明确提出更改旧有六部的办事方式，实行一种会议制度，增加了工作的透明度和民主风气。［8］第三，新设各部与旧有衙门之间形成一种新型关系，致力于分工明确，权限厘清：“自商部兴，别为一种风气。所用之人，吏部不敢过问，所筹之款，户部不得与知。抵掌谈时务者，相继效尤，未几而立警部，未几而立学部。”［9］同时，商部章程还规定商人可充

任官员，显然打破了传统的抑商观念。以后各部设立的咨议官、顾问官及艺师、艺士等官职，就是这一做法的进一步发展。

为了预备立宪，1906年，清廷对中央官制作了大规模的调整，史称“丙午改制”。经此厘定，中央文官行政体制设置如下：

改巡警部为民政部；户部改称度支部（以财政处、税务处并入）；礼部照设（以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入）；兵部改为陆军部（以练兵处、太仆寺并入）；刑部改为法部；设邮传部（负责轮船、邮政、电线、铁路事务）；工部并入商部，改称农工商部；理藩院改为理藩部；外务部、吏部、学部均照设。这样中央行政有11个部，两院（大理院、都察院）。官员的设置，除外务部堂官和制度照旧外，其他各部堂官均设尚书一人，侍郎二人，丞、参各若干人，且明确规定不分满汉。

此次厘定官制的特点，是集中于中央行政部门的调整，各部基本按西方近代行政的模式操作和划定权限，并反映了精简、效率的原则，这对于后来的文官体制改革有重要影响。

1911年4月，清廷成立责任内阁，废军机处，内阁会奏官制，中央文官制度再度调整，内容包括：

第一，中央各部长官均改为大臣、副大臣（尚书改为大臣，左右侍郎改为副大臣），下设左右丞、参议、参事等官，历史上沿用已久的郎中、主事、员外郎等名称，至此取消。各部还根据需要实行分司办事制，内部职权划分较清晰。

第二，裁吏部，改礼部为典礼院，改盐政处为盐政院，不久并入度支部，改军谘处为军谘府。

第三，为保证皇帝的权威，牵制国会和内阁，增设弼德院为顾问机构，称该院“权限与内阁相为维系，所关重要，必须同时并设，用备顾问”，“上备顾问，参议国务，密翊君上帷幄之谋，隐匡政府措置之用”。［10］（P570）弼德院官员奏事不具正折，单片或面奏，而且所奏事情以特旨咨询为限，不登官报。弼德院设院长1人，副院长1人，顾问大臣32人，实际上并无独立权力。

第四，海军部和军谘府。

海军部的前身是海军处。在此之前，还设有海军衙门，由于甲午战争中清朝海军覆没而裁撤。1903年，清廷设练兵处，编练新军，以求统一军政。1906年，兵部改为陆军部，兼理海军事务。1907年陆军部内设海军处。海军处设正、副使各一员，下辖六司，实设三司。宣统三年（1911年），设海军部，海军处取消。海军部设大臣、副大臣各一人，下设参谋官、参事官、秘书官若干。

军谘府的前身是军谘处。“丙午改制”时，即有成立军谘处的动议，但直到1907年才成立。宣统元年脱离陆军部独立，初具参谋部的规模。宣统三年，清廷成立责任内阁，军谘处正式更名为军谘府。军谘处初设正副使各一人，后设管理大臣二人，由五大臣中特简，总领全处，其下设有七厅，各厅置厅长、副厅长等官职。军谘处

改军谘府后，原管理大臣改称军谘大臣，仍由五大臣中简派，反映了清廷控制军权的目的。

2.关于内阁的改组

清代的内阁是辅佐皇帝处理政务，备皇帝顾问的机构，位尊而权弱，与军机处无法比拟。丙午官制改革中，主持者曾计划将它与军机处合并，建设成为西方意义的责任内阁，但最终被慈禧否决。直到1908年，清政府颁布宪法大纲，决定九年后实行立宪，这意味着必须重组内阁。宣统继位后，迫于形势和内外舆论压力，在宣布召开国会前，先行组织内阁。1911年5月8日，朝廷任命国务大臣，内阁成立。其阁员组成：总理大臣为奕ｋｕāｎｇ＠①（皇族，兼管外务部），协理大臣那桐（满族）、徐世昌（汉族），各部大臣是外务梁敦彦（汉族）、民政善耆（皇族）、度支载泽（皇族）、学务唐景崇（汉族）、陆军荫昌（满族）、海军载洵（皇族）、司法绍昌（皇族）、农工商溥伦（皇族）、邮传盛宣怀（汉族）、理藩寿耆（皇族）。此即所谓的“皇族内阁”，遭到朝野上下的一致谴责和攻击。奕ｋｕāｎｇ＠①不得不奏辞，说：“诚不欲开皇族内阁之端，以负皇上者负天下臣民之望。”［11］（P597）1911年11月16日，在辛亥革命已爆发之际，清廷授袁世凯组织责任内阁，共任命正、副大臣20人。但该内阁仅存在了两个月，清朝便寿终正寝了。

3.关于资政院和咨议局

1906年9月1日，清廷在宣布仿行宪政的诏谕中说：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”［12］但同时又说“规制未备，民智未开”，无法遽行立宪，因而先成立资政院、咨议局以主持宪政预备工作，为将来立议院开国会奠定基础。

1907年9月，清廷发布上谕说：“中国上下议院，一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础。”［13］（P5736）任命溥伦、孙家鼐为总裁，并颁布资政院官制，资政院终于宣告成立。根据资政院院章规定，资政院的职责是“遴选京外才智之士，采取舆论以通达下情，条陈治理为预备立宪”。［14］（取官三）资政院设总裁一人，总理全院事务，由王公大臣中特旨简派，其下设四品、五品、六品、七品文职官员多人。资政院议员共200人，分钦选、民选两类，各100人。议员任期三年，任满一律改选。资政院议员会议有权议决国家岁出、岁入、预算和决算、有关税收的法律以及“奉特旨”交议事件。但据院章规定，所有议决案必须奏请皇帝“裁夺”后才能生效，这便使资政院的权限和性质大打折扣。

在设资政院的同时，清廷命各省督抚设咨议局，并预筹各府、州、县议事会，要求“自本年起，务在第九年内将各项预备事宜一律办齐”［15］（P5894）。各省咨议局被视为具有地方议会的性质。据《各省咨议局章程规定》，“咨议局钦遵谕旨，为各省采取舆论之地，以指陈通省利病，筹计地方治安为宗旨。”［16］（P670）各咨议局设议长一人，副议长一人，均由议员选举产生，其下设有议员若干。根据

有关规定，咨议局议定可行之事，需呈候督抚公布实施，“若督抚不以为然，可令咨议局再议；如双方争执，则督抚得将全案咨送资政院核议”。可见咨议局并不能真正发挥地方议会的作用。

晚清在地方除设咨议局外，其他方面也进行了一些官制变革，但没有全面展开，此不赘述。

二、清末官制改革的设官特点

综观清末官制改革的过程，其设官分职具有下述特点：

第一，以集权为目的，以重用皇亲勋旧为手段。为了强干弱枝，解决晚清以来朝廷权力下移，内轻外重的局面，从丙午厘定官制到责任内阁成立，清廷的每次官制调整，几乎都是以此为中心展开的。1906年的中央官制改革中，在行政部门13个大臣和尚书中，满洲贵族7人，蒙古贵族1人，汉族官员只有5人。而在1911年的“皇族内阁”中，满族亲贵竟然占总阁员的69％。自官制改革以来，清廷倡言平“满汉畛域”，化除传统文官制度中满汉界限，进而缓和阶级、民族矛盾，但言论与行动背道而驰，朝政大权由满洲亲贵占据和把持，满汉官员的权衡比重大大超出了改革之前，即使在资政院、弼德院、咨议局等具有西方近代意义的机构中，清廷也总是设法加以限制和控制。时论曾指出：“政府由于种族之界太深，虽日言融事满汉，而满汉实未能和融，无论满不能融汉，汉亦不能融满。”［17］即是说，官制改革正加深了满汉矛盾。另外，清廷还通过扩张各部的权力，达到集权中央、弱化督抚的目的。重新厘定官制后，行政各部的职掌中，差不多都有统辖全国某类事务的规定，而且积极付诸实行。从用人来说，民政部保举各省巡警道；度支部分遣监理财政官赴各地，并鼓吹各省布政使归其管辖；学部保提学使；农工商部保劝业道；法部保提法使；陆军部则控制各省督练公所，以及军事参议官的任免权。此外，有些部门还以各种名义向各省派出考察和调查人员。从行政来说，民政部要求各地咨送州县事实表册，报核工程规划及经费；度支部以清理财政和整顿盐纲为名，剥夺各省财权；陆军部不但将已编定的北洋六镇收归统辖，而且积极插手各地新军的编练；邮传部成立伊始，就接管各省官商铁路，以后又收回各地官办电报局，等等。

各部扩张权力与清廷集权是一致的，因各部实权实际在皇族控制之下，而引起了督抚的强烈不满。这种中央与地方的权力冲突，增加了统治阶级内部的离心力，加速了清王朝的瓦解。

第二，在一定程度上取法西方，以权力制衡为原则设官分职。清廷在官制改革中虽以集权为目的，但制衡权力的原则仍有所体现，分权的目的是为了集权，二者并不矛盾。因而在官制改革中，厘定官制大臣确定：“此次改定官制既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，不外立法、行政、司法之

权并峙，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣，”“司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而以法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制。”［18］（P463）西太后在“丙午改制”中虽否定了内阁制，保留了军机处，但同意设资政院，使司法独立，说明她不反对制衡权力的原则。

第三，以渐进因循的方式进行官制改革。官制改革是在清季政权危机日益严重的背景下展开的，改革的目的是为了消弥危机、维护统治，这就决定了官制改革的不彻底性、设官方式和内容的因循苟且性，这是清廷自身所无法克服的矛盾。因为，在文官设置方面，如果要使政权重新获得生命活力，那么它必须大量吸收“新人”，把体制外的人才融合到政府中来，做到“不拘一格降人材”。但是，清廷既无此气魄，也早已失去了最佳时机，不能通过重新调整官制达到凤凰涅ｐáｎ＠④或者脱胎换骨，反而发现自己的统治走到了尽头：“清政府终于发现它的种种改革正在失去控制——它愈改革，权威愈少；但它改革愈少，它要求保持正统地位的可能也愈小”［19］（P593），从而陷入难以自拔的困境。

晚清官制改革虽然没有挽救清王朝，但在改革中试图建立和形成的一套文官制度，仍有一定的意义和影响。

首先，晚清的设官分职是国家整个政治体制包括文官制度的大变革、大调整，其规模、深度和广度为前代所无，反映了一种历史的必然。其次，改革在一定程度上完善和扩大了国家职能。通过改总理衙门为外务部，加强了国家的对外职能；通过设立农工商部、学部、民政部、邮传部，以及裁撤旧衙门等措施，加强了国家对内的社会管理职能。再次，官制改革所试图建立的文官制度，促进了国家体制的近代化过程。仅就制度而言，自国会、内阁、司法、行政模式的初步建立，反映了与西方资本主义政体模式接轨的动机，相比于旧的封建体制，是一种进步；就人事而言，在官制改革中，民族资产阶级、留洋学生通过不同的方式，渗入到中央和地方政权中。如资政院的民选议员中，留学日本或到日本考察过的达24人之多，占总数的25.5％；在各部侍郎、部丞、参议及内阁属员中，从1906年厘定官制到清朝灭亡之前，新派人物开始占有一定比例，其中出国留过学或出洋考察过宪政等有留洋经历的人，占14.9％。新派人物和具有新思维的人进入政府，对于推动清廷的改革，其作用不可低估。

应当指出，清廷在官制改革中所建构的文官制度，还只是一个雏形，或者说一个躯壳而已，因而很难说它能够做到制度健全、配置合理，更遑论廉洁高效和代谢有序。因为，清政府既无此能力去建设西方三权分立和责任内阁制下的真正文官制度，也没有真正的诚意去建设立宪政体下的文官制度。清末的政治形势十分清楚，真正的立宪政体（包括文官制度）建成之日，便是清廷失去统治大权之时，谁人会自愿退出历史舞台？马克思曾指出：“普鲁士的专制君主国也和从前英国和法国的

一样，是不愿自动变成资产阶级君主国的。它是不会自动退位的。”［20］（P186）清政府也是如此。

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