现代行政主体多元化的理论分析

机关的权限配置关系。两者的区别在于是否具有主体性地位，具体体现为是否具有管辖事务的明确性、行为的自主性、法律地位的独立性以及国家监督的法制性。这种不同行政主体的出现无疑丰富了组织法上的法律关系的内容，拓宽了其研究的领域。正是基于行政分权制度产生的行政主体多元化，有关国家同地方团体，国家同其它公务法人之间的权限配置、监督方式成为组织法研究的重要内容，具体体现为：（1）行政主体的事务分配能否成为行政主体的首要标志在于是否具有明确的事务管辖权，以及能否在其管辖权限范围之内自主行为。因此，每一个行政主体都有其专属的事务管辖权。为明确国家与地方自治团体之间事务管辖范围，各国无不例外地将地方团体实施的公共事务作类型化区分，并根据其性质分别适用不同的法律制度与监督方式，如日本行政法中将地方团体的事务分为：①固有事务，②团体委任事务，③行政事务（地方、中央共管事务），④机关委任事务（即机关借用）。并且不同性质的事务管辖产生的法律责任不同，国家对其监督方式与途径亦有所不同。（2）国家对衍生行政主体的监督国家对其它行政主体的监督方式不同于行政机关之间的层级管理。这种监督只能在法律规定的范围内，依法定方式进行。以法国行政法中国家对地方团体的监督为例，其监督范围包括对机构的监督与对行为的监督（包括行政监督和财政监督），其中行政监督只能通过申请行政法院审查地方团体行为的合法性来实现。这种监督的法治化是国家同其他衍生行政主体之间关系的重要表现，因此，根据行政主体的不同性质、实施行政的手段分别给予不同的监督，科学合理的构架不同行政主体之间的关系成为组织法研究的重要课题。2、行政主体的多元化与作用法上的法律关系行政作用法上的法律关系是指行政主体与相对人之间形成的权利义务关系。在以“公共权力”为核心的传统行政法中，这种关系表现为具有单方性、强制性的“权力关系”，即“支配关系”或称“本来的公法关系”。随着社会的发展，行政职能超越了“公共权力”的行使，积极的公共服务已成为现代行政的需要，承担公共服务职能的特殊法人或公务法人的出现成为一种必然，这些行政主体通常是以非权力的方式来履行行政职能。由此而产生的行政目的以及手段的多样化，打破了以“权力关系”为主导的行政法律关系模式，促使“非权力关系”亦称“管理关系”逐步形成。“这种法律关系基本上与私法关系（对等的权利主体相互间的关系）相同，只是因为其关系到公共福利的实现，因而在实体法上予以特殊的法处理。例如：公物的管理及公企业的经营等。”34因此，此类关系被称为“传来的公法关系”。这些非权力关系的出现，是现代行政扩张在法律关系上的体现。具体关系可图示如下：权力关系……本来的公法关系行政作用法上的法律关系（支配关系）公法上的管理关系……传来的公法关系非权力关系（提供服务的关系）私经济关系……私法关系回顾现代行政的发展，从公共权力到公共服务，从行政主体一元化到多元化，从权力关系至非权力关系，由此可以看出现代行政变迁的基本轨迹，寻找它们之间的关系，并发掘其深刻的背景无疑是行政法学研究的重要内容。五、行政主体的多元化与我国相关理论的完善我国行政学界对行政主体的研究开始于80年代初，确切地讲是行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化，以及有关行政组织研究角度变化的需要而发展起来的。当时，有学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织法的法律调整进行概括，是就行政组织而论行政组织法，或就行政组织法而论行政组织，都没有脱离行政学、组织学的角度。他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织，任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，只有具备了的主体资格，这些组织或个人才能同其他组织或个人产生关系。并指出：在行政法上，行政组织的实质意义在于是否具备主体资格。35这种新的研究角度对我国行政法学的理论研究无疑有着十分重要的意义。“行政主体”这一概念正是应这种研究角度变迁的需要引入的，并随之深化成为行政法学研究的核心问题之一。（一）我国现行行政主体理论研究的概况1.我国现行行政主体的概念与类型就目前而言，我国行政法学对行政主体的定义基本一致。如：“行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活

动，并独立承担由此而产生的责任的组织。”36“行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。”37上述两个定义在表述上虽略有不同，但其实质内涵基本一致。理论界在上述定义基础上将我国行政主体分为职权性行政主体与授权性行政主体（即：法律法规授权组织）两大类。（1）职权性行政主体的种类依照我国行政法学的解释，“凡行政职权随组织的成立而自然形成，无须经其他组织授予的管理主体，便是职权主体。”38因而，职权性行政主体的法律地位直接来自宪法与组织法的规定。在我国行政法学中，此类行政主体包括各级各类国家行政机关。如：中央行政机关与地方行政机关。（2）授权性行政主体的种类与上述职权性行政主体相反，“行政职权并不因组织的成立而形成，而来自于有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。”39在阐述这类行政主体产生的原因时，理论界认为：“一般而言，行政职权应由行政机关来承担并实施。但是，由于社会的发展和需要，现代公共行政事务不断地扩展和增加，许多涉及到社会性和专业性的行政事务，如市容环境卫生、食品卫生监督、物价检查、医疗事故签宁等，都需要社会组织来参与和解决。如果仅仅靠行政机关，未必能够取得良好的社会效果。正因如此，行政法规需要把某些行政职权授予相应的社会组织来行使。这些社会组织也就由此成为被授权的组织而取得行政主体资格，成为与行政机关相对应的另一类行政主体即授权行政主体。”40亦即“法律法规授权组织。”并依据我国有关法律、法规的规定，将具备授权行政主体资格的社会组织归纳为以下几类：①行政机构，指国家行政机关因行政管理的需要而设置的，具体处理和承办各项行政事务的内部组织、派出组织和临时组织。②企业单位，目前，下列几类企业通常成为被授权的对象：公用企业指邮电、铁路运输、煤气、自来水公司等。例如：《邮政法实施细则》第3条第1款规定：“市、县邮电局是全民所有制的经营邮政业务的公用企业，经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作。《中华人民共和国铁路法》第3条第2款规定：”国家铁路运输

“金融企业包括各类商业银行、保险公司。企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。

例如：《中国银行章程》规定，中国银行属企业性质，但可根据国家授权发行外币债券和其他有价证券。专业公司指以公司形式存在，主要从事经营活动，但同时又承担某一方面行政职能的企业。它们通常是由原专业性较强的行政部门改建而成，如中国煤炭统配总公司、中国船舶总公司、中国石油化工总公司。这类公司通常亦被称为行政性公司，是政府职能转换和机构改革的特殊产物。③事业单位例如学校根据《学位条例》享有学位授予权，计量检定机构、卫生防疫机构、食品卫生检验单位依授权从事某种专门技术检验或签定工作等。

④社会团体例如《中华人民共和国消费者权益保护法》第32条授权消费者协会对商品和服务进行监督、检查，并可对消费者投诉事项进行调查调解；《中华人民共和国注册会计师法》授权会计师协会负责会计师的注册工作（包括受理申请、准予注册与不准予注册、撤销注册等）。

⑤其他组织指上述社会组织之外的其他组织，如群众性自治组织的居委会、村委会及其他国家机关的内部组织等经授权，从事一定的行政职能活动。 2.我国现行行政主体理论研究的概括纵观我国现行行政主体的概念与类型可作如下概括：（1）我国行政法学中行政主体内涵的核心局限于“行政职权”正如理论界普遍认同的“行政权力是行政主体的核心要求，只有享有行政权的组织才能成为行政主体”。41在这一前提下，是否拥有行政职权是界定行政主体的重要标准，行政职权产生的方式是区别职权与授权行政主体的界限。在具体论及“行政职权”的性质时，理论界通常认为：行政职权是国家行政权的转化形式，是行政权的法律表现。其特性在于强制性、命令性、执行性、优益性、不可处分性等。围绕着“公共权力”这一核心，行政主体所承担的义务的实质在于依法行使公共权力，不得侵犯个人合法权益。具体到行政法律关系的研究中，我国行政法学将权力支配关系视为行政法律关系的核心内容，并在此基础之上的分析双方当事人之间权利、义务关系。因此，在我国行政法学中，无论是职权还是授权性行政主体其实质核心是相同的，即都体现为“公共权力”的

行使。两类行政主体在行为方式与相对人的法律关系等方面均无不同之处。这种分类与行政主体的界定无法体现出现代行政由“公共权力”走向“公共服务”的发展轨迹，也没有体现出现代行政下不同行政主体在功能、组织以及活动方式等方面的特色。这反映出我国行政法学研究仍局限于以“公共权力”为核心的传统公法时代，尚未将“公共服务”、“积极义务”、“非权力行政”以及“公私法的相对论”等观念融汇于我国的行政法学研究之中。虽然我国理论界在行政的类型之中已经初步引入“给付行政”的观念，但并未将其贯穿于行政法学的整个体系之中，也并未对行政主体、行政行为等相应内容进行改造，以适应此观念的引入。（2）缺乏对行政分权以及行政分散的综合研究如前所述，现代行政主体的多元化是行政扩张的产物，是现代行政功能与组织复杂化的体现，是行政分权以及行政分散化的结果。它表现为国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政的原始主体所承担的公共职能，以地方分权和公务公权的方式下放于其它公务法人，甚至以特许，授权等方式借用私法组织满足公共行政的需要。这种行政分散化是现代行政发展与政府模式改革的根本体现。与此相对，我国行政法学恰恰缺乏对改革之后的社会结构变迁，以及由此而引起公共职能分担进行深入细致的研究。具体到行政主体而言，缺乏对行政分权制度作实质分析，没有将行政分权，政府模式的调整同行政主体的定位与类型划分联系起来，未曾对行政主体的功能与组织作类型化研究。（3）我国行政主体的研究囿于行政诉讼的被告，无法体现出现代行政的复杂化如前所述，我国行政主体是应法学界有关行政组织研究角度的转变，以及行政诉讼实践的需要，作为技术性概念提出来的。作为一个法学术语，穷尽了它所要反映的对象和客体——所有的行政管理机构，具有高度的抽象性和概括性，顺应了我国行政诉讼的理论和实践要求，对于确认行政职权、行政职责、行政责任，从而保持行政活动的连续性、统一性以及明确行政复论的被申请人、行政诉讼的被告有着十分重要的作用，但这种界定无法体现出现代行政在组织性质与行为方式上的复杂性。随着社会的发展，现代行政已经突破了公法组织以公法形式，私法组织以私法方式活动的一一对应模式。公私混和成为一种普遍的现象，如公共领域与私人领域交叉之后出现的“第三领域”；介于纯公共物品与私人物品之间的“混合物品”等等。诚如哈贝马斯所言，这些领域与现象已不能单纯地以公和私来界定，它们融合了公与私的双重特性。这种融合在法律领域直接体现为公私法的相对论取代了传统的公私法二元论。现代行政中公法人以私法方式活动（如：行政契约、政府采购），私法人通过授权、特许介入公共行政领域，甚至通过私法组织的私法活动来实现公共行政的目的等等现象，正是公私法组织在功能与组织形式方面交叉与融合的体现。因此，现代行政法学的研究应适应此种形势的发展，调整其研究范围和体系。就行政主体而言，应充分体现这种现实复杂性，一方面，不能局限于从公共权力角度来研究其功能；另一方面，不能以单纯组织形式来限定其范围。基于以上变化，现代行政主体一个根本的标志在于突破了传统公法诉讼的约束，即行政主体与行政诉讼被告之间并无必然关联。形成这种局面的根本原因在于行政统一法律制度的打破，非权力行政受私法规划制约等。这种公法的私法化与私法的公法化现象，促使我们必须在一种新的模式之下研究行政法，使其更具现实性。上述分析表明，我国行政主体的理论研究尚需进一步完善，特别是在体制改革与转型的时期，这种完善更具紧迫性，因此，如何调整有关行政主体的理论研究，以适应国家——社会——市场三元模式的形成与行政体制改革的需要成为当务之急。（二）我国行政主体理论的完善理论的研究必然植根于实践的需要，如前所述，我国行政主体是应法学界有关行政组织研究角度的转变，以及行政诉讼实践的需要，作为技术性概念提出的。在这种背景之下，行政主体的实质在于归纳、概括各种类型的行政诉讼被告。这种研究显然不同于大陆法系各国对行政主体分析概括的初衷，更无法反映出现代行政变迁的根本特征。通过分析现代行政主体多元化的具体体现、背景与原因以及对行政法学研究的影响，笔者认为完善我国行政主体理论研究的关键在于转变研究的角度与立足点，即立足于现代行政的发展，从行政分散化的现实需要出发，研究行政

分权制度以及特许、授权等行政分散方式同行政主体的关系，进而对其概念、类型、功能以及组织形式进行分析。这种新的研究角度无疑会为我国行政主体的研究注入新的内容，从而拓宽其视野与范围。基于上述研究角度的变迁，首先必须对如下几方面的内容进行调整与完善。1、在区分“内外部权利能力”的前提下，明确行政主体作为行政法上独立人格的实质含义，从而理清行政分权与行政机关的职权配置之间的关系。在现代法观念之下，拥有行政权限的行政机关享有内部权利能力已得到普遍认可，这类行政机关在其权限受到其它机关侵害时，可以权利主体和当事人身份提起“行政法上的机关争议”。但这种内部权利能力并不等同于权利义务的最终归属，享有内部权利能力的行政机关也并不意味着能够成为独立的法律人利义务的最终归属主体以及外部权利能力相对应。从行政分权的角度而言，行政主体的多元化是不同法律人格分担公共职能的结果。这种分权不同于行政机关的权限配置，它以“权限独立、责任自主”为核心，一方面，将国家公共职能以地域分配的方式，合理配置于不同的地域团体，并实现真正意义上的自负其责，从而减轻国家行政机器的负担，充分发挥地方积极性；另一方面，以事务性质为标准将需要一定独立性的国家公务分属不同的公务法人实施（如：财团或社团法人），从而实现行政方式的调整，以适应公共服务的需要。由这种行政分权而产生的衍生行政主体同原始行政主体——国家之间的关系，不同于国家与其所属行政机关之间以及行政机关相互之间的权限配置关系。这是两个法律人格之间的关系，具有人格独立与地位平等的属性。这种独立与平等在法律上具体体现为：管辖事务的明确性、行为的自主性、法律地位的独立性以及国家监督的法制性。从这个意义而言，行政机关只是国家直接行政的实现手段，其本身并不具有行政分权而产生的主体性地位，因而不是国家间接行政所需借助的行政主体。就行政主体研究而言，直接行政与间接行政、原始行政主体与衍生行政主体之间的关系应是其核心，行政机关的权限配置只是其下位概念，无法取代因行政分权以及由此产生的行政主体多元化的研究。完善我国行政主体研究应当区别、综合这两个不同层面的内容，从而合理界定各自的实用性与价值。2、结合我国行政改革的现实，对行政主体进行类型化研究。如前所述，我国目前有关职权与授权性行政主体的划分无法体现行政分权的特色与现代行政的发展趋势，因而对其重新做类型化分析是十分必要的。回顾前述各国行政主体的类型划分主要有两种方式，其一，从行政事务的角度进行分类（如：法国的国家、地方团体与公务法人的划分）；其二，从法律技术的角度进行分类（如：德国的公法社团、公法财团、公共机构等区分）。具体到我国，因处于体制改革与转型时期，各项制度尚未完全确定，各类行政主体亦无法完全定型，但就目前的发展而言，已初具雏型。（1）以村为单位的村民自治与特别行政区法律地位的确定，标志着我国团体自治已在一定程度上存在，并由此形成了分担行政的地域团体。加之中央与地方关系的调整、改革，更为行政的垂直分权提供了余地，这预示着我国地域性行政主体的成长与发展。（2）第三部门的成长促使国家垄断公共职能的格局开始瓦解。各种社会组织、事业单位已逐步摆脱了政府直接管理的模式，具备了自主的独立法律地位。虽然上述组织目前仍存在一定程度的行政隶属性，但相对于国家直接行政而言，无论从组织还是功能上都具有其自身的特点。因而，结合我国实际情况，研究此类公务组织分担行政的具体情况（包括：功能与活动方式的特色）是十分必要的。改革与我国社会结构的变迁促使国家垄断行政逐步走向行政主体的多元化，在这一过程中，一方面要求权力行政从过去的万能走向职权法定；另一方面预示着权力行政向服务行政的转化与拓展。其复杂性表现在行政不仅要退出其不应存在的领域，更应强化其应有的积极功能。在此双重目标之下，改革行政体制，转换传统公共职能的承担模式已势在必行。立于此种角度研究我国行政主体的功能与类型则更具现实意义。结论本文的立意在于以现代行政为立足点，分析、探究现代行政主体多元化的根本原因，并试图为这一法学技术名词予以确切定义。在大量的分析、研究基础上得出如下结论：一、鉴于现代行政功能与组织上的复杂性，行政主体这一概念已突破了行政诉讼的范畴，即一个组织被界定为行

政主体，并不意味着它的行为必然受公法诉讼的约束（如法国工商公务法人的行为绝大部分由普遍法院管辖）。因而，现代行政主体与行政诉讼之间并无必然的因果关系，这一概念的法律价值存在于行政法学的研究之中，而不体现为诉讼标准的界定。这种实体与诉讼判定标准的分离恰恰是现代行政复杂化、手段多样化的产物。为此，作为一个法学概念，行政主体必须与行政法学的发展相适应，体现出行政现实的特点。二、行政分散化以及由此产生的行政分权制度是促使现代行政主体多元化的根本原因。这种多元化蕴含着现代行政的复杂性与灵活性，并促使行政法学的研究逐渐向纵深发展。具体到我国，从国家垄断公共职能到政府的逐渐退步抽身，以及公共职能的社会分担，其中无不包含着行政范围的界定与行政功能的合理分担。因此，研究我国改革以及由此引起的社会结构变迁同行政主体演化之间的关系，进而促进整个行政法学的发展，使之更具现实意义，更能充分发挥理论研究的前瞻作用，成为现代行政主体研究的当务之急。注释：*行政法学硕士，首都师范大学讲师1王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第38页。2（台）吴庚：《行政法之理论与实用》，自版，1996年增订版，第154页。3王名扬：《法国行政法》，第41页。4（德）HarmutMaurer：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第503页。5杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第235页。6（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第589页。7（日）盐野宏：《行政法》，第593页。8（台）廖义男：《国家赔偿法》，三民书局1994年版，第120页。9（台）陈新民：《行政法总论》，三民书局1997年版，第108页。10（台）陈敏：《行政法总论》，1998年版，第806页。11（台）陈敏：《行政法总论》，第733页。12王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第497页。13（法）莱昂。狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，辽海春风文艺出版社1999年版，第53页。14（法）莱昂。狄骥：《公法的变迁》，第50页。15王名扬：《法国行政法》，第480-529页。16（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第622页。17（法）莱昂。狄骥：《公法的变迁》，第38、39页。18（日）西冈等：《现代行政法概论》，康树华译，甘肃人民出版社，第9页。19城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局出版，第4-5页。20韩继志：《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版，第208页。21康晓光：《权力的转移》，浙江人民出版社1999年版，第1-2页。22（日）盐野宏：《行政法》，第22页。23杨建顺：《日本行政法通论》，第169页。24（德）哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第178页。25（日）盐野宏：《行政法》，第35页。26（日）盐野宏：《行政法》，第38页。27杨建顺：《日本行政法通论》，第177页。28杨建顺：《日本行政法通论》，第112页。29王名扬：《法国行政法》，第31页。30王名扬：《法国行政法》，第30页。31杨建顺：《日本行政法通论》，第297-299页。32王名扬：《法国行政法》，第459页。33杨建顺：《日本行政法通论》，第327页。34杨建顺：《日本行政法通论》，第168页。35张尚鷟、张树义：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第77页。36王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1992年修订版，第35页。37胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第143页。38胡建淼：《行政法学》，第148页。39胡建淼：《行政法学》，，第148页。40马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第112页。41马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，第126页。