对当前中国社区建设四大问题的思考

对当前中国社区建设四大问题的思考

对当前中国社区建设四大问题的思考

[摘要]本文对当前中国社区建设中的四大问题作了新的思考：当前，中国社区的类型多样，但“中国特色”的社区还处于“行政型”社区向“自治型”社区转型的过程中，而且在较长的历史时期，中国的“行政型”社区将发挥主导作用;社区治理要淡化“行政化”倾向，探索社区服务管理创新的模式，理顺社区自治模式中的社区居委会与街道办事处的关系、居委会与政府职能部门的关系、居委会与驻区社会组织的关系、居委会与业委会物业服务企业之间的关系;面对当今中国社区文化发展的三大困境，要区分社区文化的公益性与非公益性的关系，促进社区文化产业培育;中国城市老城区、老社区建设宜居社区，既要借鉴国外宜居社区的经验，更要从不同社区的实际出发，从“人居环境”、“公共服务”、“人际关系”等维度促进社区重塑。

[关键词]社区;类型;治理;社区文化产业;社区重塑

1991年，在社区服务的基础上，民政部提出了城市社区建设的概念。之后，中国社区的精神文明建设、社区管理体制改革，对中国社区的建设和发展产生了重大影响。为了进一步探索社区建设的不同经验，1999年，民政部在全国确定了26个城市社区建设实验区。2000年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。由社区服务到社区建设，再由社区实验到社区示范，中国的社区建设走过了近二十年的发展里程，也提出了一些值得进一步思考和研究的问题。

一、如何认识社区类型的新拓展

从1887年德国社会学家腾尼斯提出社区概念以来，社区概念的内涵不断在丰富，社区的类型也不断在拓展。尤其是在中国，改革开放以来，由于历史和不同城市经济社会发展水平的原因，社区的类型更是复杂多样。比如，上海与北京、天津、重庆、广州等全国各城市的最大差异是：将社区定位于街道。这适应了当时上海城市“两级政府、三级管理、四级网络”的需要，提高了

城市管理效率，推动了上海社区的发展。但是，随着上海建设国际经济、金融、航运、贸易中心的深入，随着上海街道职能的转变，不仅使定位于街道的社区难以成为“共同体”，而且，常常把街道下的30～50个左右的居民小区当社区，以至社区的类型复杂多样。在浦东新区，不同的小区类型已有40多种。到底应当如何认识社区，社区能定位于街道或小区吗?如何对社区类型进行归类?

1.从社区的内涵看社区的定位

社区的定义具有多样性。在1950年代，西方学者希勒作研究统计时，已有94种社区定义;中国学者杨庆kun在1981年作统计时，已达到140多种。社区定义的多样性本质上与社区在世界各国的发展紧密相关。

为了把握社区定义的合理性，我们必须考察一下社区认识的本义及其丰富和发展。1887年，德国社会学家滕尼斯出版了Gemeinschaft und Gesellschaft(英文版译为Community and Society，中文版译为《社区与社会》或《共同体与社会》)，该书首次提出了“共同体”即“社区”的概念。滕尼斯认为，社区是由同质人口组

成的关系密切、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的共同体。罗密斯把腾尼斯的“社区”(Gemeinschaft)译成了英文“Community”，其词义的内涵和外延都发生了变化，不仅包括社会生活共同体，而且包括地域生活共同体;不仅包括传统的乡村社区，而且包括现代都市社区，这就扩展了腾尼斯“社区”一词的原意。1917年，麦基文发表的《社区：一种社会学的研究》将村镇、县市和国家都称为社区，这对社区内涵的延伸似有些泛化。之后，一些国外学者也对社区作了不同的定义，但地域性几乎是共识，代表性的学者有帕克(Park，1936)、桑德斯(Sanders，1982)、道特森(Dotson，1986)、吉达尔(Girdhar，1987)等。

在中国，1930年代将帕克“社区”一词引入中国后，费孝通、袁方、吴铎、郑杭生等学人都对社区作了本土化的定义。从党和政府的层面看，2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作

了规模调整的居民委员会辖区。”[1](P135)随着2006年中共中央提出“积极推进农村社区建设”以来，经过社区体制改革后作了规模调整的村民委员会辖区，又成了新型农村社区的重要特征。

2.从社区内涵的中国化看社区类型

民政部对中国社区的定位，既吸收了国内外学者有关社区内涵的研究成果，又立足于中国社区发展的现实。所以，对中国城市社区的范围，在“一般意义”上作了界定，同时，也考虑到了诸如上海社区定位的特殊情况。即便如此，我们还是应该对复杂多样的社区类型做一个大致的界定，以把握“中国化”社区的特征。

在中国，社区类型随着社区内涵的丰富尤其是1990年代以来开展社区建设以后，得到不断拓展，可以把各种社区大致归为以下四种类型：一是行政型社区。行政型社区是改革开放初期实行的计划经济体制的产物。在改革开放初期，城市的管理主要是“单位制”和“街居制”模式。随着“单位人”向“社会人”的转化，突出了“街居制”的功能。而“街居制”行政社区后来又出现了两种样式：一是在上海，街道是大社区，居委会是小社区，但缺乏社区本义上的(或

者说位于两者之间的)“中社区”，居委会作为城市居民的自治组织，经常被置于政府的管理和控制之下，而街道办事处作为政府的派出机构，直接领导居委会的各项工作;二是在中国不少城市的“‘中社区”(即由五六个小区合成的社区)，虽然它的定位合理，但由于处在“转型”的过程中，“行政化”的倾向比较突出。

二是合作型社区。随着改革开放的深入发展，建设公共服务型政府的需要和政府职能的转变，出现了合作型社区。这一社区的一种模式是政府通过授权或购买服务，将原先由政府组织承担的社会职能交给社区内的自治组织;另一种模式是设立集党务、政务、业务与一体的社区管理中心，如北京朝阳区社区的新探索。

三是自治型社区。近十年来，根据市场经济发展所面临的不同条件，一些社区过渡为自治型的社区。如北京、上海、天津、深圳、南京等城市一些商品房社区已经成为自治型社区的建设模式。随着自治型社区的建立和完善，社区居民解决社会问题的能力也得到了加强，完全改变了过去由政府和企事业单位管理社会的局面。

四是网络社区。随着网络通信技术的发展，

廉价快速交通的运行，人口多边流动性的增强，新型的虚拟社区或网络社区正在形成。网络社区具体包括BBS/论坛、贴吧、公告栏、群组讨论、在线聊天、交友、个人空间、无线增值服务等形式在内的网上交流空间，同一主题的网络社区集中了具有共同兴趣的访问者。网络的超时空、跨国界特性，正在造就全球社区。这些社区冲破地域的约束，通过网络空间锻造跨国界、跨种族、跨民族的社会关系;全球网络社区一般具有成员的多样性、庆祝的共通性、聚集的规律性特征。

尽管社区类型多样，但“中国特色”的社区还处于“行政型”社区向“自治型”社区转型过程中，而且在较长的历史时期，中国的“行政型”社区将发挥主导作用。因此，我们不能简单地提去“行政化”，而是要分析中国社区“行政化”倾向形成的原因，在融入更多的“社区自治”元素的过程中，形成既有“政府统筹”，又有居民以及社会组织积极参与“社区自治”的中国特色的社区新范式。

二、如何选择社区管理、治理模式

从一般的社区管理，到2002年国外治理理论被引介到中国、引入中国社区治理以后，对社区管理、治理模式的认知和选择，成为学术界与实际工作部门的一个重要研究对象。如何选择社区管理、社区治理的模式，在不同区域的城市、不同城市的社区可以有不同的选择。但是，其中的共性问题是：①如何淡化行政管理(行政化)倾向;②如何满足社区居民公共管理需求;③如何统筹协调党组织、居委会、业委会和物业的关系。

1.城市社区管理“行政化”倾向的分析

在计划经济时期，中国的城市管理实行的是“两级政府，一级管理”体制。1980年代，中国开始实行“两级政府，两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办事处。随着社会主义市场经济体制的确立，为了配合中国各个经济区域的自身发展需要，先后出现了多种多样的城市社区管理模式，如“沈阳模式”、“江汉模式”、“青岛和南京模式”等，其中最具有代表性的是1990年代初上海率先建立的“两级政府，三级管理”的体制。在这种管理体制中，政府主要起到宏观管理的作用，街道办事处开始在城市基层社会管理、协调城市居民生活和推动城市社区建

设中担当着越来越重要的角色，成为众多社会、社区工作的重要依托和落脚点。

然而，当中国经济、政治体制改革向纵深发展时，这种具有典型性的“两级政府，三级管理”制度设计面对蓬勃发展的社区建设需求，行政化手段管理社区的矛盾的日益显现。

一是定位于街道的社区身份不清。“两级政府，三级管理”的社区管理模式确实在一定程度上缓解了原来实行的“两级政府，两级管理”的体制所导致的“条块分割”现象，对于提高社区管理效率，节约社区管理成本起到了很大的作用。但是，面对快速城市化而增加的大量外来人口，持续纵深的社会改革增加的大量“社会人”(事实上的“社区人”)，不断提速的中国老龄化带来越来越多的老年人，街道办事处为了达到管理的效果，在实际的管理过程中行使了大量的政府职能，在无形中扮演了一级政府的角色。

二是难以推进社区服务。将社区定位于街道的管理，其习惯性手段便是行政管理，即依赖政府资源实现社区管理，推进社区服务。这种“两级政府，三级管理，四级网络”使街道办事处成了社区管理上的唯一主体，其派出机构的社区服

务活动则是执行街道的指示，不能根据社区的需求，在统筹协调各方利益关系、加强社区基层自治制度建设的过程中灵活安排社区服务活动，推动社区建设，结果常常出现街道办事处热衷的社区活动与居民渴望的社区服务错位的情况，从而不利于培育社区工作人员的服务意识和社区居民的归属感。

2010年初以来，北京正在探索社会服务管理创新的模式，实质上是面对城市新的社区、社会管理的需求而探索的一种新的社区、社会治理模式。

2.城市社区管理模式选择的取向

从根本上说，城市社区管理模式选择的价值取向就是要满足社区居民的公共需求。从社区需求关涉的人群来看，一般可分四个层次：社区居民的个体需求;社区群体需求;社区公众需求;社区公共需求。

需要说明的是：(1)在社区公众需求中，蕴涵着社区群体的需求，但小团体的需求并非社区公众的需求;只有社区大部分群众的需求才是社区公众的需求;(2)社区公共需求包含着社区公众需求，但只有当社区公众需求体现了社区绝大多数

人的利益，形成了大多数人的共同追求，展示了社区发展的一般趋势，才是社区的公共需求。但是，要在现实的社区管理中，满足社区公共需求并非易事。如在笔者居住的小区，信箱里已先后收到了五封关于“选聘物业管理公司”、“告业主书”、“业委会真相”、“业委会工作半年小结”等信件，其中的关键问题是维修基金的使用、管理。管理模式涉及向社区自治转型，如何在促进社区自治制度建设的同时，又能保障社区居民的公共需求。

3.城市社区自治模式中的“四种关系”

目前，中国社区自治制度建设的突出问题是：(1)居民区党组织、居委会与政府职能部门、机构之间的关系亟待理顺;(2)居民区党组织、居委会与业主委员会、物业服务企业之间关系不清;(3)居委会民主自治功能发挥不够，与基层民主政治建设的要求不相适应。因此，必须理顺社区居委会与街道办事处的关系、居委会与政府职能部门的关系、居委会与驻区社会组织的关系、居委会与业委会物业服务企业之间的关系。

上海近年来为了建设管理有序、文明祥和的新型社区，对“四者”关系进行了定位。

一是居民区党组织的定位。居民区党组织是居民区各种组织和各项工作的政治领导核心，在社区(街道)党工委的领导下，居民区党组织负有领导、指导、支持和保证居委会依法充分行使职权，开展各项居民自治工作的责任，支持和保证居民区范围内各类群众组织依照各自的章程开展工作。

二是居委会和业委会的定位。居委会依法由全体居民选举产生成立，是辖区内居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居委会依法协助政府及派出机构开展工作，在加强基层社区管理、服务群众、促进社会和谐、建设人民群众安居乐业的家园中有着不可替代的作用。业主大会是业主的自治组织，是基于业主的建筑物区分所有权的行使所产生的，由全体业主共同组成，是建筑区域内及其附属设施的管理机构。业委会是业主大会的执行机构，执行业主大会的决定并依法履行管理的职责，依法接受政府有关部门的指导和监督。业委会作出决定和决议前要听取居委会的意见，作出决定、决议后要告知居委会。

三是物业服务企业的定位。物业服务企业是

指业主通过选聘，按照物业服务合同约定，对房屋及其配套设施设和相关场地进行维护、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的企业。在商品房和部分售后房中，物业服务企业通过契约化形式，以提供服务的方式换取业委会的授权，实施公共物业的服务。商业服务是物业服务企业的主要性质。

四是理顺居民区党组织、居委会、业委会、物业服务企业四者的关系。居民区党组织既领导居委会，又通过一定的方式对业委会、物业管理企业实行政治领导;居委会依法对业委会开展指导、协调，对物业管理企业开展协调、督促;业委会和物业企业之间按照市场准则确立选聘与服务关系;党的领导与群众意愿相结合，业主权益从属于居民共同利益。

三、如何促进社区文化可持续发展

随着中国社区建设的深入，中国北京、上海、南京、深圳、厦门等城市社区文化活动逐渐丰富多样，不仅有社区文化艺术节、科技节、体育节、邻里节等各种社区文化节庆活动，而且还有各类

健身队、舞蹈队、运动比赛以及养生保健、插花养花等休闲文化，充分满足了不同层次、不同群体居民的文化需求。但问题在于，如何使社区文化活动持续有效，如何使社区文化中心、社区文化馆始终姓“文”以及以什么方式引入市场机制?

1.当前社区文化发展面临的三大困境

当今中国，不少社区文化活动的开展面临以下困境：

一是在社区文化刚兴起时，不少街道由政府投资建造社区文化活动中心、科技文化中心等。但随着市民文化需求的新变化，不仅到科技文化中心、文化活动中心的次数在减少，科技文化中心、文化活动中心的设施也在损耗，维修费日增。上海在2003-2007年间，先后为一百个街道建了一百个标准化社区文化活动中心，但由于管理体制不完善，没有形成市场化的运作机制，结果有的社区文化中心、社区文化馆变了“性”，部分姓“文”，或部分姓“商”，以“商”养“文”;这恰恰是政府办社区文化，把社区文化仅仅看作是一种公益性文化事业而产生的困境。

二是以广场文化为标志的城市社区文化的广泛开展，为城市社区构筑了一道又一道风景

线，营造了大城市良好的人文环境。广场文化以群众文化艺术表演为主，也有各类专业艺术团队的表演。但问题在于，专业艺术团队的义演不可能是经常的，它也需要有一定的报酬，而且是水涨船高，要使广场文化不断跃上新的台阶，如何解决广场文化发展的资金是当务之急。

三是难以真正实现社区资源的共享。在社区文化兴起之初，社区文化资源的开发、利用和共享，基本是无偿的，许多社区单位和个人完全不计较得失及报酬，为推动社区文化的发展发挥了重要的作用。随着市场经济的发展，文化市场的日渐成熟，一些社区单位已经不可能长期无条件地提供资源(如体育场、操场、文化中心、文化馆等)。因为资源的利用和共享有成本及消耗，仅仅强调义务与无偿，影响资源所有者的积极性，也不利于资源的开发、利用与共享，这又是一大困境。

2.社区文化的公益性与非公益性

在2003年时，笔者曾提出了社区可通过引入市场机制和产业运作方式促进社区文化可持续发展的思路。因为城市的社区文化一般可分成两大类：一类是公益—福利性的。社区文化的公

益性，主要源于社区文化服务对象的特殊性。社区文化服务的对象是居住在该社区所有居民，但中国社区文化开展之初，接受社区文化服务的群体大部分是工薪阶层、贫弱势群体。社区文化这种服务对象的特殊性必然要求社区文化以公益为主导。随着一般商品房、中高档商品房的兴起，居住在该类社区中的居民不再是一般的工薪阶层，人口的结构也日趋多元化;尤其是大城市国际社区的兴起，各个国籍的中国居民对社区文化的多元化、多层化需求更为突出。因此，社区文化除了必须坚持公益性，满足不同群体居民文化需求之外，还要引入市场机制、培育社区文化产业。

所以，社区文化的公益—福利性并不代表社区文化的全部，社区文化还有其非公益性、可产业化的另一类或另一方面。当然，社区文化所具有的市场与产业特性不同于一般的文化产业。社区文化产业的目标是为了通过产业的方式使社区文化的发展和硬件设施的更新与维护、软件的提升等，不断有新的和源源不断的补充。目前，中国大致有三种类型的社区文化产业：一是会所文化，如上海长宁区周家桥街道的会所文化;二

是社区文化馆，如北京朝阳区的文化馆，以产业化方式支撑社区公益文化，促进社区文化可持续发展;三是从不同社区的实际出发，形成社区文化产业特色，如有花鸟、书刊市场，集邮、文化娱乐市场，各类文化、艺术、体育培训班，等等。社区文化不追求基本功能齐全的文化市场，而是根据不同社区市民的需求，形成各具特色的社区文化市场，以支持社区文化产业，繁荣社区文化。

马克思说过：“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[2](P103)那么，社区文化一旦与经济进程相结合，一旦找到现实可行的产业途径，便会产生现实的巨大力量，便会对社区文化的可持续发展产生实际效果。

3.社区文化产业的培育

北京民间的社区专题(如历代状元)博物馆，上海、深圳的各类社区文化艺术节，厦门的书院等培育社区文化产业的经验表明，在市场经济条件下，把部分社区文化纳入产业运作方式的轨道，不仅可以保障现有社区文化设施的维护与更新，促进社区文化资源共享，为社区公益性的文化事业提供资金支撑，真正找到一条社区文化可持续发展的道路，而且因为有了资金和机

制，可以吸引更多、更好的文艺团队下社区演出，为大城市社区居民提供更多、更好的文化享受。

同时，这还有助于大城市社区文化艺术创作的发展和文化艺术人才的成长，为社区文化建设提供可持续的文化人力资源支撑。文化艺术人才的成长需要氛围和条件，但在市场经济条件下，哪里的文化市场成熟，哪里便会形成对文化艺术人才的聚集效应。这也是经济与文化一体化发展带来的共生效应。文化艺术骨干的冒出，不能靠“构筑高地”的目标吸引，也不能靠引进，而应通过培植社区文化产业、社区文化市场来吸引和聚集。

为此，第一要切实转变观念，认识城市社区文化所具有的非公益性特点，认识城市社区文化不是“官办文化”，它只有引入产业和市场机制，才能使城市社区文化逐渐进入良性发展的轨道。上述城市的大部分社区正是通过转变观念，走出“官办社区文化”与“官管社区文化”的误区，在社区文化实践中探索城市社区文化产业的途径与方式，取得了可喜的成果。

第二，要以城市社区文化项目的市场化运作为切入口，逐渐摆脱依赖政府办城市社区文化的

状况，以“自立、自养、自兴”为发展策略，发展城市社区文化产业。如茶室、棋牌室、健身房、影剧院等，可以由事业单位转制而来、具有独立法人资格的公司或企业经营，也可以通过政府的鼓励和政策扶持，吸引社会团体或个人参与。另外，通过税收杠杆调节，可以使社区居委会既能补充一部分文化建设资金，又能把更多的时间和精力放在社区大型的综艺文化活动和个人难以顾及的文化发展项目上来。

第三，建立多元的社区文化投入机制，为城市社区文化产业的发展提供经费支撑与保证。在城市社区文化建设中，公益性的社区文化必须由政府投入，如社区公共图书馆、阅览室、文化站等，但非公益性的经营性的社区文化，要努力形成多元的投资与管理体制。

第四，培育和发展非政府、非营利性的城市社区文化中介组织与机构，这是当前促进大城市社区文化产业发展的重要一环。可以考虑从三个方面进行操作：一是逐步实现部分事业单位转制，可以先在半社会事业的部门按照非政府、非营利组织的架构进行试点改革，成功后再作推进;二是充分发挥现有社会团体的作用，要明确政府与