城中村改造案例分析与总结.doc
城中村改造案例分析与总结
目录
第一节北京的城中村改造 (2)
一．城中村现状 (2)
二．改造历程 (2)
三．改造措施 (2)
四．改造实例（以“马家堡三期”为例） (4)
第三节广州的城中村改造 (4)
一．城中村现状特点 (4)
二．改造背景 (5)
三．改造措施 (5)
四．试点村改造情况 (7)
第三节深圳的城中村改造 (9)
一．改造背景 (9)
二．改造措施 (10)
三．改造实例（以渔民村为例）....................................... 错误！未定义书签。第四节珠海的城中村改造——“珠海模式” .. (13)
一．改造背景 (13)
二．改造措施..................................................................... 错误！未定义书签。4 三．改造实例（以吉大村为例）....................................... 错误！未定义书签。第五节西安的城中村改造 . (18)
一．城中村基本特征 (18)
二．改造历程 (18)
三．改造措施 (19)
四．改造实例（以碑林区改造为例） (20)
第六节结论与启示 (21)
一．结论 (21)
二．启示 (24)
20世纪80年代末，我国最早的“城中村”现象开始出现。随着全国经济的发展和各城市建成区的不断扩张，城中村问题成为各个城市的普遍现象。“城中有村，村中有城；村外现代化，村内脏乱差”的城中村现象，不仅在特大城市中存在，在许多新兴城镇和小城市中也广泛出现。近年来，由于城中村产生的各种问题不断凸现和激化，引起各方的广泛重视。城中村改造已成为我国城市化过程中的一道难题。目前，在城中村、城边村的改造方面，国内包括广州市在内的一些城市已经在实践中积累了一定的经验。借鉴这些经验，对广州市区的城中村改造具有重要意义。
第一节北京的城中村改造
一．城中村现状
北京市的“城中村”主要分布在城市建成区的边缘地带和城乡结合部地区，这些地区城市化进程相对滞后，人口密度大，外来人员相对集中，违法建设、违章建筑和私搭乱建严重，市政基础设施匮乏，房屋破旧，环境脏乱，社会管理混乱，城市公共安全隐患多。据统计，北京市的“城中村”大体分为两类：第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。北京城八区约有这类的“城中村”231个,具体分布的区域为东城区4个，西城区3个，崇文区7个，海淀区70个，朝阳区57个，丰台51个，石景山20个，宣武区19个。总占地面积1092公顷,建筑面积273.5万平方米；第二类“城中村”主要是指规划城区内的行政村，大多分布在城乡结合部，约有112个,占地面积 1.8万公顷,建筑面积7221万平方米。目前这两类“城中村”均集中分布在北京的朝阳、海淀、丰台三个区。另据首都社会治安综合治理委员会办公室统计，目前，仅朝阳、海淀、丰台、石景山四个区，包括规划城区外的地区就有“城中村”311处,居住人口71.5万人，占地面积9.5万公顷，违章建筑11.9万间，建筑面积193.6万平米，违章建筑涉及常住人口3.8万户。目前，“城中村”已成为城市公共安全隐患的突出地区。
二．改造历程
2002年5月，北京市城市环境综合整治办公室组织调研组对北京的所有“城中村”进行了普查。此后，在市政府主导下，“城中村”改造工作进展顺利。04年9月,北京市市政府召开第61次市长办公会议，研究并通过了整治“城中村”工作方案。会议决定北京市将利用奥运场馆“瘦身”而节省下来的资金，加快全市社会环境和市政基础设施建设，加快“城中村”的改造，实现“新北京、新奥运”的战略构想。市长办公会议决定，北京要下决心尽快改造“城中村”,首先先对建成市区内的231个“城中村”展开集中整治，2007年底前完成拆除奥运场馆周边及四环路以内的171个“城中村”的任务，其余的60个“城中村”将在2008年以后继续完成。至2005年北京已经完成了奥运场馆周边及四环路以内近50%的“城中村”改造任务，2006年北京市正在改造的“城中村”有80个。
三．改造措施
在“城中村”整治工作中，北京市政府决定全市区别不同情况采取相关政策：
1．对征地未建形成的“城中村”，凡土地闲置不满两年的，责成土地使用者限期开工，
逾期不建的，收回土地使用权；土地闲置满两年的，由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证，无偿收回土地，进入市政府土地储备。
2．对因开发甩项形成的“城中村”，限期由开发商解决，确有困难的政府可给予一定的补贴，
3．对已经形成而无主的“城中村”，由市、区政府出资拆除。
4．对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城中村”，由市、区政府共同解决。
坚持规划先行，将“城中村”改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划，加快整体规划和开发建设。在具体做法上，现在“城中村”表现的形态有以下几种，应根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式：
1．第一种、位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区，适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。可以采用成片改造危旧房的有关政策。但是在改造“城中村”过程中，妥善安置外来人口，让他们有能够继续安身立命的廉租屋。
2．第二种：村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。
对这些农民宅基地和房屋按征用农民土地给予足够的补偿，拆迁房屋则结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同情况，制定相关补偿政策，妥善安置农民。特别是对无业、无生活来源的农转非人员，建立相应社会保障制度。
3．第三种：“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部份被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。房屋出租加上村里的分红收入，可以使村民们过上相当富裕的物质生活。这些地区的改造难度最大。市场经济使政府已不能像过去那样解决农民就业问题，货币安置又很难达到农民满意。因此这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地，农民原有集体企业财产可以仍归农民所有，可以改组为集体所有制的商贸公司，人口就地消化，就业就地解决，土地产权性质不变，仍归集体所有。对需要占用的土地，还可以用土地入股或出租的方式，年年有收入,以保证征地居民的生活来源。
4．第四种：还有部分耕地,仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。这样的地区改造时，农民转为城市户口，乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会，但土地产权和经济组织形式可以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用
发展都市农业的办法，发展现代化农业，养殖业。
首先改造的231个“城中村”主要是第一、二种，今后则会转向第三、四种，对不同“城中村”采取不同的改造方式，因地制宜，“一村一案”进行改造。
四．改造实例（以“马家堡三期”为例）
位于北京南三、四环之间的丰台区“马家堡三期”是一个典型的“城中村”，总占地11.93公顷，计划总投资15.4亿元，拆迁居民800户2500人，其中绝大部分已“农转居”。由于流动人口多，私搭乱建严重。在这块被高楼大厦包围的约3平方公里的土地上，到处是私搭乱建的各式建筑。有的楼与楼之间连两辆自行车都无法并排通过，防火通道也被挤占甚至堵死。马家堡小区分三期进行开发建设。一、二期1994年已改造完工，但是由于多种原因，三期拆迁改造久拖未决。
马家堡三期危改历程：1998年7月马家堡三期被列为市、区危改项目；2002年市人代会15名代表提出“关于加快马家堡三期危改工程建设”的建议；2003年市人代会12名代表再次提出“关于尽快启动马家堡三期危改”的议案；2002年、2003年丰台区政府连续两年与市政府签订目标责任书，将马家堡三期危改作为必须完成的目标任务；2004年3月副市长刘敬民就马家堡三期危改问题做出批示，要求“抓紧运作”；直至2006年8月，丰台区市政管委才正式张贴拆迁公告，启动马家堡三期“城中村”环境整治居民拆迁，拆迁日期从8月19日起到10月7日。
根据政府公告，马家堡三期“城中村”被拆迁居民可拿到区位补偿款每建筑平方米为4050元。“但拆迁补偿的建筑面积指的是首层建筑面积，二层以上建筑需取得规划许可才能进行补偿。政府对配合环境整治工作的居民另外设置了奖励措施，在45天拆迁公告期内完成拆迁的居民户将奖励5000元的提前搬家奖，此外，在公告期前30天完成搬迁的居民户还可另外获得5万元的工程配合奖，后15天的每户可获2万元奖励。丰台区还提供了550套低价商品房，按每建筑平方米5500元至5800元的价格向率先搬迁的居民定向销售。拆迁后，丰台区将建设规划中的30米宽的马家堡路，完善南三环和南四环连接线。
第二节广州的城中村改造
一．城中村现状特点
广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138个行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，政府批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城
市的水平。
二．改造背景
2000年9月，广州市吹响了“城中村”改造的号角，广州市委、市政府召开了全市村镇建设管理工作会议，对“城中村”改造工作做出具体部署。2000年12月，广州市建委牵头制定了“城中村”整治方案，首次明确提出广州市“城中村”改造目标——先投资50个亿改造7个“城中村”，2～3年内将位于城市建成区内、农业人口人均耕地面积不足66平方米的“城中村”改制完毕；到2010年，广州将把全市规划发展区范围内的138个“城中村”基本纳入城市一体化管理轨道，逐步改造成为现代化文明社区。
鉴于自身的特殊情况，广州市政府坚决不允许开发商插手城中村改造。因为广州市在旧城改造中有过教训。在商业利益的驱动下，开发商把旧城区的多层旧房变成了高层新房，结果旧城区人口越来越多，交通也越来越拥挤。不让开发商插手，政府将通过优惠政策，如免除回迁的相关税费等来支持城中村改造，改造资金将由区、镇、村和村民以及社会共同融资筹集，并以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政只在规划建设设计方案及公共设施、基础设施上给予适当的支持。但是实践证明，近年来广州市城中村改造进展缓慢，问题日益凸现。
自2005年以后，在政府的主导下，广州城中村改造才开始提速。2006年政府开始拟定引入开发商的计划，但是开发商对此反应冷淡。有房产商认为，即使政府允许开发商参与城中村土地的开发，对广州楼市的影响也不大，最多对低端市场有影响。主要原因是：1．城中村改造后的新楼房首先是用于安置回迁的原村民，住房的档次就取决于村民的经济能力和他们对住房的需求，其次还受制于位置，如果位置不好，建高档住宅面向市场就不划算。即使位置很好，由于住户以村民为主，开发中高档住宅也难以吸引买主。而且，现在广州销售比较理想的楼盘一般都是郊区的大型楼盘，每个楼盘占地上千亩，大的则有三千多亩。城中村虽然整体占地面积很大，但每个自然村的面积却不大，小村只有几亩，大的估计也就三十多亩。这么小的地块很难规划设计，对开发商来说，吸引力当然不大。
2．广州城中村的楼房间隔小，每栋楼一般都有五六层，有的还达到八九层，每户拥有的住房少则三四百平方米，多则上千平方米，即使按照1:1的比例作补偿，回迁房的面积也是惊人的，无论如何减免地价都让开发商觉得不划算。如果按照珠海的做法，1/3作回迁房，2/3作商品房出售，发展商如果想把楼盘开发好，建筑密度起码都要降为原来的1/2至1/3，这样新房起码也要三四十层才行，而广州只有少量豪宅才会建这么高。除非城中村改造仅仅是补偿村民原有的住房，否则，改造的城中村单就其建筑密度而言就很难达到现代文明社区的标准。如果真是这样，“以村集体和村民个人出资为主”也是理所当然的，就是鼓励开发商插手也很难。
三．改造措施
广州市“城中村”改造策略按照“先行试点、积极稳妥”的原则，选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。
广州的城中村改造分两步走：
1．第一步是转制：
（1）集体土地全部转为国有。
?实施改制的“城中村”，村行政管辖范围内的剩余集体土地一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变。
?转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续，如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建，则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。
?因城市建设需要收回的转制土地的使用权，按有关规定办理相应的手续后给予合理补偿。
?改制后，不再配给自留用地，政府已明确的配给并核定的自留用地，经办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有。
（2）农民变居民。
?“城中村”的农民全部变更为居民户口，换发新户口簿，免收城市增容费和其它费用。
?撤销“城中村”村委会，建立居委会。居委会日常办公经费和专职人员的工资、补贴按现行的规定和标准，由市、区两级财政按比例承担。
?转制后的居民享受城市居民同样的社会保障。对已参加工作的“农转非”居民，按规定参加相应的社会保险，享受有关的社会保险待遇。从征用土地补偿金和村集体经济组织的公积金及其它收益中提取社会养老保险费，多渠道实施养老保险。
（3）集体经济转制为股份制企业。
?改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）。原则上，村级集体资产不得量化到个人，可组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。
?原由村委会管理的学校转由区教育部门管理，原村委会承担的办学经费逐步转由区财政专项经费承担。
（4）市政基础设施纳入统一管理。
?改制后的“城中村”，市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围。管护经费原则上由区市政维护费承担，需增加的费用根据实际予以调整。
原“城中村”转制的社区建设经费除市、区已明确负责的外，在改造完毕前，依然从转制的股份制企业（公司）集体股收益中支付。
2．第二步是有步骤地推进“城中村”物质环境的改造。
结合村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划、改造的主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。首先开展农民公寓的建设，公寓小区建设主要是安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件。其用地原则上使用该村原有的自留用地，建设用地的审批工作由广州市规划局、国土房管局负责落实。其次，抓旧村的整治。在严格控制旧村新建、改建项目的同时，抓“城中村”老百姓急需解决的基础设施建设和自来水供应问题，以及清理村内
街道两旁的违章建筑、各类飘蓬、招牌广告、整治防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物。外墙整治穿衣戴帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。旧村改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。
2006年市建设部门首次总结、提出了“城中村”改造的4种模式。
第1种模式试图通过市政基础设施建设带动模式，遵循“市政基础设施建设到哪里，…城中村?改造到哪里；河涌整治到哪里，…城中村?改造到哪里”的思路。
第二种模式将采用整体搬迁改造的方法。
第三种模式是周转地块启动改造模式，如荔湾区茶滘村，通过合兴围地块的村民住宅建设启动旧村分片改造，将拆迁的村民逐步安置到分期建好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。
第四种模式是滚动开发改造，如海珠区沥滘村，通过村域内片区改造建设，滚动改造旧村其他片区。
另外，规划部门为了对全市“城中村”规划编制和管理进行宏观统筹和指导，编制了《广州市“城中村”改制过渡期规划指引》，为改制过渡期的“城中村”规划提供政策和技术指导。此外，规划部门还以行政区和街道为单位开展“城中村”整合规划试点，逐步将“城中村”纳入现行城市规划统一管理。
四．试点村改造情况
1．试点村及其改造计划
白云区的槎龙村、三元里村、棠溪村，海珠区的沥滘村，黄埔区的笔岗村，天河区的石牌村和芳村区的茶滘村等7个村为广州市首批“城中村”改造的试点村。各试点村改造的初步方案由各区政府牵头制定。
按实际拥有农用土地现状及城市建设发展情况，广州市将“城中村”分成三种类型：A 类，完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；B类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；C类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。7个试点村则分别属于：A类，白云区三元里村、天河区石牌村；B类，白云区槎龙村、棠溪村、海珠区沥滘村、芳村区茶滘村；C类，黄埔区笔岗村。分类之后，按照一村一策的原则，对不同类别的“城中村”进行个性化改造：
（1）三元里村。编制了《三元里抗英纪念馆周边地区控制性详细规划》，规划将旧村改造与建设结合周边地区的城市环境综合整治，与城市建设和发展的要求相互协调，并通过加强旧村范围内的市政基础设施和公共设施的建设，结合部分用地功能的合理置换，推进三元里的旧村改造。在空间上呈现出“一片”、“一圈”、“一轴”、“二点”的特征。“一片”：指现在三元里旧村中心居民住宅区，通过改造降低其建筑密度，仍保持现有的居住区性质。“一圈”指围绕居住区周围布置的商业、公共设施功能区圈层。“一轴”：指三元里大街的景观主轴线，令其融合爱国主义教育、观光、旅游、购物等多种功能，串接各景观节点，形成清晰的景观文脉。“二点”：指两个入口空间节点，即三元里纪念碑景观节点和三元里抗英纪念馆景观节
点。
（2）沥滘村。旧村改造与广州市新城市中轴线建设和新客运港建设结合起来，将整个村庄拆除重建，改造目标的功能定位是依托新城市中轴线和新客运港，以居住、办公、商业、娱乐服务为主导功能。
（3）棠溪村。改建南北两大社区，即以改造扩建路网道路为基础，以改造“白云一线”为轴线，将棠溪“城中村”分为南北两大社区来改造建设，并全面科学规划该地区市政、公用设施、居民居住区和第三产业的布局。
（4）石牌村。计划利用珠江新城留用地先建设2栋高层村民公寓，然后再对旧村实施改造。
（5）槎龙村。将结合石井河整治和增槎路、广清路立交建设，拟对旧村庄实施拆除重建。
（6）茶滘村。通过旧村用地功能置换带动“城中村”改造。
（7）笔岗村。计划结合农民住房建设需要，在村的规划居住用地上，统一规划建设公寓式住宅。
2．改造中遇到的难点
目前，三元里等7个旧村基本完成了改制工作，旧村物质环境的改造工作正在进行中。改造过程主要遇到以下几个难题。
（1）拆迁安置难度较大。
人口高度密集，成分十分复杂。于是，在旧村改造过程中如何妥善安置拆迁户成为广州白云区城中村改造面临的首要难题。居住人口大致可分三类：第一类为原村民（现已成建制转为居民），第二类为城市居民，第三类是外来暂住人员。在拆迁安置过程中，如何对各类人员进行妥善安置，特别是对主要靠出租物业为生的原村民，他们今后的生活出路在何方；如何在保持社会稳定的前提下，保证居住在旧村范围内为数众多的暂住人员能够重新寻找到新的租住场所，这些都是需要解决的问题。
（2）资金严重短缺。
城中村改造需要巨额的资金投入。以三元里村为例，据初步统一，旧村改造需投入资金2.72亿元，其中补偿拆迁农民住宅需1.8亿元，新建农民新村0.65亿元，商业街建筑安费需0.27亿元。而槎龙村改造，要把市、区的市政建设和改造结合，拆迁安置量业非常大，据统计，改扩建西槎路与增槎路、广清公路立交桥要拆迁安置村民近500户；石井河整治需要拆迁安置430户，总计拆除的户数就超过900户，占全村总户数的一般，拆迁安置也需要大笔资金。据初步估算，改造7个试点村预计需要动用的资金总额约为50亿元。
广州市政府提出，“城中村”改造的资金筹措原则上“谁受益、谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设公共设施、基础设施给予适当支持。通过“三个一点”的办法落实资金：由当地村集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民共同集资和银行优惠贷款等方式筹款；所在区政府财政
拿出一部分资金；广州市政府实施优惠政策，并出资建设部分市政基础设施和公共配套设施。因此，改造资金主要还是以原农村集体经济组织投入为主。但股份公司还要解决全部原村民的吃饭问题，根本无力负担如此庞大的建设资金，缺口部分如何筹措，市委市政府目前尚无明确政策。
城中村改造一旦展开，原村民大量的超层数宅基地房将被拆除，并且不一定得到补偿，他们的主要收入来源——出租屋租金将面临锐减甚至断绝。此外，大量的村社集体的物业在改造中也面临清拆，村社集体经济收入会有所下降，进而原村民在集体经济中的分红也将减少。在此种情况下，村社还要把集体收入的大部分投入到城中村改造项目中，原村民的分红将更加可能成为无源之水。因此，如何保障原村民的基本生活来源，维持其一定的收入水平，也是城中村改造中不可回避的问题。
（3）改造实施主体模糊。
在撤村改居之前，村委会是集体经济的管理者，可以根据全体村民的意愿对集体资产的处置行使相应的决策权，可以对集体经济的运作进行管理和监督。但在城中村完成撤村改制后，村委会被撤销了，取而代之的是居委会和由集体法人股东和个人持股的股份制企业。
街道作为政府的派出机构，只能起组织、指导和协调作用，而不可能直接承担城中村改造的具体操作；居委会作为一种原村民加城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造相关职能的法律依据和现实条件。因此，城中村改造主体的唯一选择就是由农村集体经济组织转制而成的股份制企业。
但令人无奈的是，这种股份制企业的最终决策权在股东手中，其实就是在原村民手中，如果原村民的认识跟不上，将极大地限制企业在改造过程中作用的发挥。尤其是当城中村改造面临着拆除数量可观的集体物业和村民住宅，并需要投入巨额资金进行建设，对村民的股份分红和出租屋收入等近期利益有严重影响时，这类重大决策能否在转制后的股份公司股东大会或董事会获得表决通过，这要打一个大问号。
此外，周转用地缺口太大，村内不同性质土地混杂、土地类型和权属不清等也是城中村改造伊始不得不面对的巨大“拦路虎”。
第三节深圳的城中村改造
一．改造背景
上个世纪90年代初期，深圳市政府一次性把特区内农民的户口都转成了城市户口。但政府在对这部分村民的就业培训和引导、社会保障等问题上留下诸多“尾巴”。结果，这些村民尽管户口状态发生了变化，但社会地位、文化程度、生活模式等基本保持原样。特区于1992年实行农村城市化，通过对农村集体土地进行统征的方式，完成了集体土地的国有化。在当时特定的历史条件下，向农村返回了约占统征地3-4%的土地，作为原村民（转为城市居民）的宅基地及农村集体经济组织（改造为股份公司）的工商发展用地。由于土地是不可再生的最宝贵资源，这一过程，可以说是为城市的发展奠定了物质基础，而为城市贡献了赖以生存
的土地的农民的就业问题并没有得到解决，农民的生活出路仍依靠返回的土地，实际上为以后城中村各种问题的产生埋下了伏笔。
90年代中后期，城市整体良性发展使土地大幅升值，城市外来人口激增，原村民在利益驱动下，不断突破80年代制定的私房不高于三层的标准，先后进行了两轮大规模的私房拆除重建，在规划的间距、道路、市政设施没有任何增加或改善的情况下，农村私宅不断向空中扩张，由三层半而五、六层，再到七、八层，甚至十层以上，形成了今天布局混乱、建筑密集、近可握手的城中村。农村私宅建筑面积的大量增加，客观上满足了大量外来人口的居住需要，填补了本应由政府组织建设的廉租屋空白，但由于缺乏切合实际情况的私房政策及规划指引，深圳失去了引导农村私宅有序建设的机会。
目前深圳市区内共有自然村落2000多个，面积43.9平方公里，居住人口215万——他们是深圳常住人口的两倍，几乎为户籍人口的一半。在这些拥挤、狭窄的“城中村”里，普遍存在违法建筑、治安恶化、环境脏乱、消防安全隐患等问题，不少村子成了黄赌毒的温床，威胁到周边城区，拖住了城市发展的后腿。
从1997年开始，深圳按每镇一村的办法进行尝试，“城中村”改造以土地系统控制规划为为主，1999年，深圳提出“规划全覆盖”，着重突出土地集约利用与建设用地分区调控。确定试点村发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用的界限，规定各类用地的使用要求。《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》于2004年11月1日开始颁布实施，深圳城中村改造进入全面大规模改造阶段。2005年4月出台的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》拿出了两种城中村改造对策：一是整体改造，推倒重来；二是局部改造，综合治理。2006年，《2006年深圳市城中村（旧村）改造年度计划》和《深圳市城中村（旧村）改造中长期计划（五年计划）》获原则通过，计划当年全面改造类项目30余个，改造总用地规模310多万平方米；综合整治类项目40余个；规划编制类项目70余个。在2010年前特区内城中村拆除重建规模将达到总量的20%，特区外城中村的拆除重建规模达到总量的5％。
三．改造措施
1．前期改造措施
深圳市从1997年开始尝试改造“城中村”，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市“城中村”改造的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展、村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。
1999年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，着重突出土地集约利用与建设用地分区调控。试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建，免费设计统建方案供村民选择；重点解决公用设施、绿化、居住广场空间及环境问题。具体操作上，深圳市以追求合理的规划为目标，率先成立区级城市规划委员会，实行科学决策，并以法定图则
的编制和实施作为法制决策的保障。在此前提下，建立市规划国土局——各区国土分局——管理所和特区外区——镇——村的“双三级”规划管理执行体系。另外还强化内外监督检查职能，建立规划管理反馈系统。在探索村镇规划管理有效途径时，引导“农民上楼、工业进园”，开展“规划下乡”活动，实现规划意识全覆盖。
2001年，深圳出台城中村改造“两规”：1.对拆迁者，制定统一的“基准容积率”，并采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式；2.政府设立城中村改造基金，扶持市政配套建设。
2．《深圳市城中村改造暂行规定》
2004年11月1日颁布实施的《深圳市城中村改造暂行规定》明确指出了城中村改造的基本思路：
1）坚持政府引导（政府定位在市场规则的制定者和监督者，制定优惠政策，积极引导鼓励社会力量参与城中村改造）、市场运作、鼓励城中村集体经济组织自行改造；统一建设、成片改造，有计划地逐步推进；政府针对辖区内城中村改造项目制定一个统一的基准容积率；采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式；政府设立城中村改造基金，扶持市政配套建设。
2）在改造模式上，深圳主要采用综合整治和全面改造两大类。综合整治是指对那些本来已有较好规划的进行基本不涉及房屋拆建的环境净化、美化项目。全面改造又分为整体拆建、局部拆建和异地重建，以改造率是否达到30％为界。较之于综合整治的模式，全面改造中涉及的问题会更加复杂。
3）城中村改造既吸引开发商的进入，同时也防止高强度、高密度的开发。开发商在享受地价优惠的同时也受容积率的制约：特区内城中村改造项目建筑容积率在2.5及以下部分，免收地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照现行地价标准的20％收取地价；建筑容积率超过4.5的部分，则按照现行地价标准收取地价。
4）城中村改造项目建设单位负责项目用地范围内的拆迁工作，并承担有关拆迁补偿安置费用；拆迁补偿实行货币补偿为主，对村内居民住宅可以实行产权置换方式补偿，或者采取二者结合的方式进行；补偿给居民的房地产面积原则上不超过每户480平方米，超过的合法住宅面积实行货币补偿。
3．评价
在农村城市化政策出现问题后，深圳市及时总结经验，坚持政府主导，规划先行的原则，在3年时间里完成了规划全覆盖，同时按每镇一村的办法实行改造试点，探索符合本市实际的城中村改造思路，于2004年底颁布施行《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》。
2005年是深圳城中村改造的“开局之年”，市里出台了一系列重要的政策和规划，相继出台了《关于城中村改造暂行规定的实施意见》、《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要》、《2005年深圳市城中村（旧村）改造年度计划》等一系列重要文件，《深圳市城中村（旧村）改造专项规划编制技术规定》也已完成草拟工作。基本完成了城中村改造的建章立制，为全
面推动全市的改造工作打下了坚实的基础。
另外，深圳市创新城中村改造模式，激发村民城中村改造的主动性和积极性，不仅解决了资金短缺的问题，也推进了改造速度；合理控制拆除和整治的比例，避免了房源的短缺和房价的过快上涨；开先河地为城中村原住民发放了房产证，承认村民对房产合法的所有权，这些都值得其它城市借鉴。
三．改造实例（以渔民村为例）
渔民村始建于特区发展的初期，位于深圳罗湖区滨河路南侧，基地西侧、北侧均为居民用地，北侧与滨河路之间建有一栋高层住宅楼。改造前共有私人楼房36栋，多数为5～6层，通风采光条件极差；供电、排水、排污等设施整体布局极不合理，有不少村民自发提出拆除重建计划。
1．改造方案
渔民村总占地面积2.23hm2，旧村建筑面积4.25万平方米，建筑容积率6.16。改造将拆除33栋村民楼、2栋旧厂房、1栋单身公寓。新建的渔民村由11个小高层单元和1栋20层公寓以及完善的配套设施组成，总占地面积22331平方米，改造后总建筑面积66521平方米，建筑容积率下降为2.98。每户村民可住进一套240平方米的顶层复式住宅。绝大多数村民户均拥有的物业面积由过去的970平方米增加到近1400平方米，居住的环境变成了花园式的小区。小区内安排有老年人活动中心等各种活动场所。在改造过程中，对现有环境进行综合整治，以完善城市绿地系统，建立人行步道系统，并全面改造建筑物外观。改造降低了建筑密度，改善了城市景观。
2．改造模式
城中村改造由村股份公司主持实施，采用村民自筹资金、政府扶持等办法解决，避免以赢利为目的的开发商的介入，以降低城市开发建设强度，节省造价，使改造后的小区规划指标满足城市规划的要求。按设计方案看，渔民村改造所需资金约为1.2亿元人民币，政府没有拨款资助，资金来源为村民自筹。目前，旧村拆迁已完成，正在建设中。改造资金亦已落实，整个旧村重建按照村民各自经济能力出资，不足部分由商业银行提供贷款。
改造细则：
1、拆除面积实物补偿比例较高。一类户为1~1.4，二类户为1~1.2，其它户为1~1.3。远远超出后来制定的“暂行规定”中的有关要求。
2、改造资金以村民自筹为主。渔民村改造总投资约1.3亿元。每户村民需要出资260万到280万元人民币。其中每户村民自筹50万元人民币，其余部分的资金由区政府出面协调有关银行，村民向银行融资，股份公司用集体资产作为融资抵押，建设期内融资利息由区政府支付。工程竣工后两年把抵押协议转为房屋按揭，并补缴25%的地价。村民各户按揭年限不等。
3、政府在资金和政策上提供一定的扶持。政府扶持方面主要是在建期间由政府补贴贷款利息，在补缴地价时享受10%的优惠政策。同时区政府拨出部分启动资金，作为基建前期市
政配套建设补助费。
3．改造进程
2005年3月25日，渔农村改造全面完成了拆迁补偿签约工作，5月22日实施了爆破拆除工程，7月20日举行了项目建设奠基仪式。据介绍，该改造项目目前已进入施工建设阶段，预计2007年将全面完成项目的建设工程。
4．评价
本次改造的基本思路是，统一规划设计，统一报建审批，要求实现建筑面貌与城市协调，并符合城市住宅区规划设计规范要求，包括消防、日照、采光、通风、绿地和容积率；基础设施与城市全面接轨，改善城中村内外交通情况；尊重村内历史与现状，充分考虑村民意愿，尊重传统物业管理模式。
渔民村改造最大的优点是由村民自筹资金，完成改造。但其特殊的背景条件是旧村规模小，而且村民具备足够的投资能力。这种改造模式难以推广，因为如果旧村改造规模大，涉及资金量大时，是不可能靠村民个人、集体出资解决的。此外，虽然没有直接出资，此次改造仍使政府花掉了1亿元的支出成本。
渔农村是2004年10月28日全市动员大会召开以后全市第一个实施整体拆除改造的城中村。该村的改造工作实现了多项突破：第一次完全制止城中村的群体私房抢建；第一次实现城中村整村拆除改造；第一次实现改造拆赔比低于1∶1；第一次实施政府一线主导，市场配合运作的改造模式；第一次彻底消除城中村固有的封闭空间形态。该村改造稳定平和、紧张有序的顺利实施对推动全区乃至全市改造工作都具有重大意义。
第四节珠海的城中村改造——“珠海模式”
珠海市通过“政府引导、政策推动、市场运作”，达到政府、开发商、村民“三赢”①目的的城中村改造经验，已经得到了建设部住宅与房地产业司的肯定，认为值得在全国推广。
一．改造背景
珠海市建成区共有26个城中旧村需要改造，全部位于香洲区。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万。与所有快速发展的新兴城市一样，珠海城区中的26个行政村，像“城市肿瘤”散落在城区范围内。在这里，脏、乱、差汇聚，黄、赌、毒蔓延。2000年4月14日，一场特大暴雨袭来，各城中村受淹，2人死亡，直接经济损失达1.4亿元。珠海市委、市政府痛下决心：改造城中旧村，建设文明社区。
珠海的旧村改建工作经历了四个阶段：
1．第一阶段，2000年6月8日到9月10日：思想教育、政策制定，实现零的突破阶段。
2000年6月8日，珠海市委、市政府召开香洲区改造城中旧村建设文明社区动员大会，揭开了城中旧村改建的序幕。首先，市政府根据实际情况制定了一系列政策，并根据反馈信息对政策进行反复修订，从而保证了决策的科学性，使旧村改建有章可循、有据可依；同时
印制旧村改建政策宣传单2万多份分发到各城中旧村居民，对旧村居民进行面对面的政策解释、宣传、发动工作；充分发挥新闻媒体的宣传、辐射作用，使广大旧村居民从因不理解，转变到理解并积极参与；随后，香洲区抽调200多人深入到各村对旧房进行丈量确权工作，实现了新涌、水湾头村拆迁到破土动工兴建的实质性突破。
2000年6月29～30日，新涌村、水湾头村顺利拆迁，打响了旧村改建第一炮。2000年7月20日，新涌文明社区正式破土动工兴建。
2．第二阶段，2000年9月10日至2001年5月15日：规范程序、重点推进阶段。
在原先制定的政策的基础上，为了体现公开、公平、公正的原则，探索开发商准入招投标办法，研讨对开发资金进行监管等措施；组织力量，确定产权，共丈量各类房屋11039栋，面积254.5万平方米，完成了19个城中旧村（含自然村）136.4万平方米房屋的确权工作，15个城中旧村（含自然村）确定了开发商，10个城中旧村动工兴建；长沙文明社区87栋封顶；2001年5月15日，新涌文明社区顺利竣工移交，充分发挥了先行村的模范作用。旧村改建的初步实践回答了广大城中旧村居民的疑问，消除了旧村居民心中的顾虑，使旧村改建进一步得到了群众的拥护和支持。
3．第三阶段，2001年5月15日到10月28日：全面铺开旧村拆迁和新文明社区建设阶段。
这一阶段，由于普遍的宣传发动工作基本到位，转为注重排除少数人的阻挠工作；顺利拆除了柠溪村、梅花村、南坑村、夏美村、水涌坑村、兰埔村、白石村等城中旧村，并开始新文明社区建设工作。
2001年10月9日，珠海市第一个通过公开招投标确定开发商的城中旧村——洲仔文明社区竣工移交。
2001年10月28日，珠海市目前唯一把旧村居民回迁房、商品房和配套设施同步规划、同步施工、同步建设的水湾头文明社区——山水华庭顺利竣工移交。
4．第四阶段，2001年10月28日至2002年4月：提速和升级阶段。
在此阶段积极扩大招商面，鼓励有实力、档次高的开发商参与旧村改建，着力加快旧村改建的各项工作，利用国际水平的规划，提高文明社区的档次和品位，使旧村改建成为珠海市经济增长的拉动点。
至2002年4月，其投入资金总额10.3亿元人民币，已有22个行政村（含25个自然村）确定了开发商，16个行政村（含17个自然村）开始拆建，共有961户10.51万平方米回迁房交付使用。其中新涌、洲仔、水湾头、长沙、围基、南村、白石文明社区已竣工移交。
二．具体措施
1．改造措施
珠海市城中旧村改建工作按照“政府决定，政策推动、市场运作”的总体思路，主要采取了如下措施：
1）．突出一个目标
即通过旧村改建达到“三赢”（旧村居民赢得良好的生活和居住环境，开发商赢得合理的利润，社会和政府赢得良好的投资环境）目标，旧村居民赢得良好的生活和居住环境，开发商赢得合理的利润，珠海赢得良好的投资环境，并加快城市化进程，提升城市品位。
2）．依靠两个前提
一是政府高度重视。旧村改建是城市发展的迫切要求，市委、市政府和香洲区委、区政府从实践“三个代表”的高度，维护人民群众的切身利益，对旧村改建工作高度重视。
二是加强房地产市场宏观调控。市政府自1999年开始暂停出让土地，在3年内暂停批准新开工住宅项目。对已出让土地进行清理，其中对未交齐土地使用权出让金50%的土地有计划逐宗收回，作为市政府土地储备；已交齐土地出让金的进行整合，同一地段的小地块，必须合并为大地块，并按照新修编的《珠海市城市总体规划》重新编制规划后方可进行开发。上述措施使珠海市城区自1999年以来基本未有房地产新开工项目推出市场。同时，全市已全面停止机关、企事业单位自建住宅，引导居民二次置业，增加了对商品房的有效需求。把土地使用权出让和房地产开发的规模调控与城中旧村改建结合起来，为旧村改建提供了足够的市场空间，保障了城中旧村改建顺利进行。
3）．落实三个保障
一是组织保障。成立珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组，负责指导、统筹全市的旧村改建工作，研究制定有关政策措施。由分管城市建设管理的副市长任组长，成员分别由纪检、政研室、宣传、公安、建设、国土资源、环保、消防、民政、人防、监察、供水、供电、电信、法制、司法、文化、教育、统计、审计、水务管理、城市管理行政执法、外事、香洲区委、区政府等有关单位和部门的主要领导组成。领导小组下设办公室，办公地点设在改建辖区的香洲区府内，设秘书、宣传报道、政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁和安全保卫8个小组，并以香洲区为主体，区和相关街道、城中旧村也分别成立了改造城中旧村建设文明社区领导小组或办公室，落实责任人，在全市形成了上下联动、点面互动、层层抓落实的旧村改建机制。
二是政策保障。在遵守国家法律、法规规定的前提下，本着尊重历史、照顾现实的原则，出台了《关于香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策的通知》、《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法》、《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区开发商招标办法》等一系列政策，其主要内容为：
（1）根据“政府决定、政策推动、市场运作”的原则，开发商的资格，通过公开招投标的形式择优确定。
（2）村民房屋拆迁和补偿面积视旧房建成年份按1:1.1或1:1.2计算，即村民如拥有100平方米旧房，拆迁后可获得110平方米或120平方米的新房。对于城中旧村原征地农民的违章建筑，在一律拆除的前提下，在其优惠报建指标50%的范围内，经补办有关手续后予以确认产权，并给予1:1的商品房补偿，再超出部分的永久性违章建筑，给予450至550元/平方米的建筑成本补偿。