农业技术推广体系改革探索

农业技术推广体系改革探索

摘要：农业技术推广体系是农业科学研究体系和实践应用体系之间相互联系的纽带，是现代农业技术体系的延伸和现代农业产业体系的支撑，在农业科研与生产实践之间发挥着不可替代的“适配”和“助推”作用。我国在新中国成立后建立了现代意义上的农业技术推广体系，并根据时代发展进行了一系列改革。面对新时期农业科学研究和农业产业发展，现有的农业技术推广体系需要适应形势任务变化做出进一步调整。

关键词：农业技术推广；体系改革；体制机制；思考

改革开放40年来，中国农业走过辉煌历程，取得了举世瞩目的发展成就。而与之相伴的农业技术推广体系积极适应产业发展需要，在持续的改革创新中发挥着全力服务于农业生产的重要支撑作用。立足当下，回望40年改革“初心”，中国农业技术推广体系虽历经捭阖，但与农业产业的发展还不尽同步；展望未来实现农业现代化的“中国梦”，需要对我国农业技术推广体系建设再做深度调整。

1我国农业技术推广实践与体系改革进程

1.1我国农业技术推广历史悠久

中国是世界上农耕文明持续时间最长的国家，重农思想在国家治理中长期处于核心主导地位，形成了悠久的“劝农”“教农”传统。所谓“神农教稼”“嫘祖教蚕”，就可以理解为我国早期先民相互学习、传承农业技术的典证；商周而后以至明清，历朝历代都有帝王躬耕劝农的传统。诗经《甫田》也曾歌咏过地方官“今适南亩，或耘或耔”视察农

耕的故事。汉朝时国家设“搜粟督尉”专门管理农业生产，并在民间广选“六能”指导群众开展生产。宋朝时国家设“农师”，元明两朝在中央设“劝（司）农司（使）”并在基层设“社（里）长”等机构和人员，专门负责督导农业生产、组织开展先进农耕制度和农业技术推广应用；不同时期先后形成了《吕氏春秋》（秦）、《氾胜之书》（汉）、《齐民要术》（北魏）、《四时纂要》（唐）、《宁国府劝农文》（宋）、《农桑辑要》（元）、《天工开物》（明）、《授时通考》（清）等多部书籍，总结推广先进农业生产经验和技术［1-4］。这些思想、制度和文献从不同角度说明，农业技术推广曾经在我国传统农耕文明中占据重要地位、发挥重要作用。

1.2新中国农业技术推广体系的建立

受近代以来闭关锁国、外敌入侵、政局动荡的影响，我国直到新中国成立前始终没有真正开启农业现代化发展道路。民国期间，国民政府也曾就国家农业技术推广体系建设做过一些努力，但并没有发挥预期的作用，因此，也没有形成类似20世纪20年代欧美国家建立的现代意义上的农业技术推广体系［5］。中华人民共和国成立之初，在党和国家领导人高度重视推动下，20世纪50年代农业部先后制定出台了《农业技术推广方案（草案）》《农业技术推广站工作条例》，依托各级农业行政主管部门和以“八大员”为代表的乡村农业生产能手，组织建立起自上而下涵盖农机、畜牧、农技、水利等多专业农业技术推广体系，主要任务是组织指导以公社为单位的农业生产、推广普及现代农业生产技术［6］。

1.3改革开放以来我国农业技术推广体系的调整

改革开放以来，我国全面实施家庭联产承包经营责任制，农村生产经营制度发生重大调整，客观上要求与之相配套的农业技术推广工作必须进行相应的调整。因此，自20世纪80年代以来，我国农业技术推广体系改革在探索中艰难推进。先是1983～1990年间，国家通过拨款制度改革，着力减轻推广机构对主管部门的依附关系，试图增强推广机构服务农业生产的内生动力；再是1991～2000年间，农技推广机构以事业单位形式从行政单位分离，政府对农技推广工作机构的管理权（人权、事权、财权）进一步向乡（镇）下放，农技推广机构基本职能弱化异化［7］；2000年后、特别是2010年以来，为扭转基层农技推广工作的不利局面，在农业部推动下，基层农技推广体系建设进一步强调和确立了“公益机构”的基本性质，实行“三权”归县，完善服务站点建设，示范推广功能得到了一定程度的恢复。纵观农业技术推广在我国的实践进程不难看出，农技推广是由农业产业发展对农业科技支撑的内在需求催生的，具有从“先民自发”向“社会自觉”演进的变化过程，这种演进反映了劳动人民希望通过技术推广交流推动农业产业发展的主观愿望，同时也是生产力与生产关系相互作用规律在农业生产领域的生动体现。现代农业产业的发展离不开科学技术的支撑，而农业技术推广就是农业科学技术研究与农业产业发展之间联系的纽带，建立与农业科研体系和农业产业体系相衔接的农业技术推广体系，对于推动我国农业现代化发展具有特别重要的现实意义，也为新时代农业技术推广体系改革指明了方向。

2我国农业技术推广体系改革的不足之处

近40年我国农业技术推广体系改革的主要努力方向集中表现在三个方面：一是工作职能性质发生转变。随着农户成为农业生产经营的主体，农技推广在组织指导农业生产中的作用弱化，推广机构“去行政化”，成为面向群众生产需求提供农业技术服务的事业单位。二是价值体现方式发生转变。随着市场经济的确立巩固，农业技术更多作为农业生产不可或缺的要素体现出来，特别是近几年，以新型农业经营主体为代表的现代农业产业有生力量持续崛起，农业技术服务在保持“公共服务”特征的同时，正加快向着“私人订制”方向发展，定单服务、购买服务、雇佣服务行为越来越多。三是服务体系构成发生转变。农业技术服务体系由原来政府机构“一家独大”，向国家农业技术推广机构与农业科研单位、有关学校、涉农企业、农民合作组织、群众性科技组织、农民技术人员等多类型主体的“一主多元”方向发展［8］。但从具体实施的效果来看，还存在几个方面的问题与改革预期之间存在较大差距。

2.1运行机制不合理，作用发挥待提升

促进成果转化、服务农业生产是农技推广的根本价值所在，也是人民群众的期望所在。从计划经济背景下蜕生出来的农业技术推广体系，在改革之初就确定了“去行政化”的思路，工作方式从“布置推动”向“适应服务”转变，这一重要的制度安排本来是要增强农业技术推广的针对性，但却在实施中遇到了群众需求多样性、市场活动风险性的双重压力，对于数量有限的基层农技服务人员来说，他们既没有精力

面面俱到地满足群众的技术需求，更没有能力防范技术推广可能产生的失败风险和农业生产可能面临的市场风险，这些压力导致使其“不敢说”；同时在激励机制方面，推广工作的“纯公益”性质决定了推广人员收入主要靠政府保障，无论技术推广是否帮助群众获益，都与其的利益无关。这种情况下，面对“说错有风险、不说没损失”的局面，推广人员自然会选择“不想说”；也正因为如此，农技人员的注意力慢慢泛出农业生产技术需求这个中心，导致自身业务能力下降，面对生产实践中遇到的问题，一些农技人员也“不会说”了。

2.2相关政策不配套，研推关系待协调

妥善解决好“研—推—用”关系，促进农业科研成果转化应用，是农业技术推广的根本任务。长期以来我国农业技术“研—推”脱节的问题比较突出，除农业投入品领域等可以直接应用于农业生产的研究成果转化推广较好外，还有更多的农业科研成果无法直接转化为实用技术而面临推广难。更突出的问题是，随着我国农业生产水平不断提升，单一技术对生产的促进作用相对弱化，需要与其他相关技术进行整合配套转化。类似的研究往往因为涉及领域广、实践特色突出、成果偏重经验管理，没有引起高校、科研院所研究人员的重视。而推广机构本该承担起相应的应用研究，却又受人员、机制、条件、资金等因素影响，难以履行好技术转化推广的职责；而另一方面，相比于科研机构（高校）完善的研究条件、广阔的专业发展空间、高效的研究激励机制和更加便利的自我价值实现渠道，基层农技人员面临的工作环境更加复杂、困难，也使得优秀的农业科研人才不愿意进入基层农业技

术推广领域，导致基层农技推广队伍“老龄化”“去专业化”“优秀人才流失化”问题突出。而人才流失又进一步加剧了农业技术的“研—推”矛盾。

2.3体系发展不充分，职能作用待调整

从20世纪80年代农技推广改革开始，以农业龙头企业和农民专业合作组织为代表的非公益农业技术推广机构逐步得到发展，成为公益性农业技术推广机构的有益补充。特别是近些年在农业机械化、病虫害综合防控、农业生产规范化管理等方面，发挥了突出的作用。这些新型的农业技术推广方式，随着近年来新型农业生产经营主体发展、农业生产规模化组织化程度提升，正逐步扩大影响。部分专业性的技术服务机构已经从生产经营主体中分化出来，开始以更独立的身份进行农业技术服务；从总体上来说，这些机构还比较少，主要的推广项目和服务对象还比较特殊，集中在可以进行机械化规模化作业、技术增值（或产业转化增值）多的领域。相比较而言，家庭承包经营在我国目前的农业生产经营中仍然占绝大多数，产业主体分散、生产组织化程度低、劳动者专业素质低等问题突出，不易于采取商业化农业技术推广方式。这些领域的农业技术推广工作都还需要由公益性的农业技术推广机构来承担。另外，随着专业技术推广活动的广泛开展，各生产要素间围绕技术服务产生矛盾的可能性也会增大，需要公益性农业技术服务机构在必要时承担起技术服务监督和仲裁的责任。

3国外现代农业技术推广体系运行经验与借鉴

随着农业产业的发展，欧美等西方国家在19世纪末、20世纪初建立起相应的现代农业产业技术体系。因各个国家产业发展进程、发

展水平、发展形式、产业地位及劳动者素质不同，农业技术推广的组织形式也不尽一致，大体可分为3种形式。

3.1以州立大学为依托的“教—研—推”一体化的美国模式

美国的农业科技推广转化率和科技贡献都在80%以上，这与其高效的农业技术推广体系作用发挥密不可分。该体系始于1887年美国国会通过的《哈奇法案》，而后又有《史密斯法》《勒沃尔法》等进一步完善补充，确立了以州立大学为依托，开展农业技术推广的基本模式。美国联邦政府设农业技术推广局进行全国农业技术推广工作的协调管理监督，各州设推广站并由州立大学校长或主管农业的副校长兼任站长，组织所属科研人才开展教学、研究、推广工作，基层各市、县设地方性推广站，人员由州推广站（大学）派（聘）驻管理，指导农民生产，开展示范推广，帮助农民解决生产中遇到的技术困难［9-10］。

3.2以产业协会为依托的指导服务推广的法国和日本模式

法国和日本有发达的农业产业协会（农民合作组织），能够为农户提供涵盖农业市场信息、供销对接、经营管理、农资采购甚至包括家庭生活所需在内全方位的咨询服务，技术推广也主要依托产业协会来开展。各类公共的和私立的农业研究机构通过产业协会的技术推广人员，将相关技术以咨询服务或产品推销（农药、农机、粮种等）的形式提供给农户（农场主）。而技术在付诸推广前，国家管理部门会对其进行审查，并授予相应推广资格［11-12］。

3.3以私人机构为主体的技术咨询推广的德国模式

德国的农业技术推广工作由政府、农会和私人咨询机构并行开展，政府在其中起主导作用，承担推广咨询、职业教育、行政管理等方面的工作，其他非公益性的技术推广则主要由私人咨询机构承担。而德国的涉农院校和研究机构则会设技术转让办公室或成立专门的公司来开展科研成果转化工作［13-14］。统观这几个农业现代化水平较高的国家，他们的农技推广体系建设实践可以为我们提供以下几点宝贵的启示：农技推广兼具公益性与非公益性特征，政府指导服务与市场资源配置，对农业技术推广都有重要作用，二者不可偏废；“研—推”融合，依托涉农高校和专业机构开展应用转化研究是这些国家共同的成功经验；加强政府对农业技术推广的监督管理非常必要；提升农业产业组织化水平，对于农业技术推广应用具有重要的促进作用。

4进一步推进我国农业技术推广体系改革的几点意见

回顾前期我国农业技术推广体系改革所走过的历程，不难看出，始终贯穿一条主线，就是要通过机构改革来更好地发挥农业技术推广体系、特别是公益性农业技术推广机构的作用，为推动农业科技转化应用、促进农业产业发展服务。改革创新总是与社会发展实践相适应的，经过40年改革开放，我国的农业科技实力和农业产业发展都达到了一个前所未有的高度，特别是新型农业经营主体的崛起，正从组织化、规模化方向深刻改变着我国农业产业的基本格局，逐步为农业现代化发展创造更加有利的条件。基于新时期生产力和生产关系的深度调整，我国的农业技术推广体系需要做出进一步改革。

4.1改革管理机制，破除研究体系与推广体系之间的各种障碍

要从“现代农业是多种农业技术的综合应用”角度出发重新认识农业技术“研—推”融合的重要性，参照农业科研体系管理模式，一方面创新农业技术推广体系人才价值评价和激励机制、推动农业技术集成熟化应用研究，另一方面促进研究人才和推广人才交流融合，从根本上解决基层推广人才弱化、流失问题。在此基础上，以现有基层农业技术推广区域站（乡镇站）为依托，开展农业技术集成熟化应用示范，既可以依托农业高校和科研院所力量大幅度提升农业技术研推示范的标准、巩固提升示范推广作用，又为农业高校和科研院所研推融合提供了统一、规范的实践平台［15］。

4.2突出职能定位，建立公益性推广机构与非公益性推广机构“一主多元”推广模式

充分考虑到我国现代农业产业体系成长的长期性和现阶段产业主体、产业形态的多元（样）性，对不同的农业技术服务对象（产业主体）分类搞好农业技术服务需求和推广模式研究；同时，还要从生产要素的角度深刻认识农业科学研究成果和实用技术作为先进生产力的重要价值，尊重和发挥好市场作用以实现这一特殊生产力资源的有效配置。实践中，一方面鼓励非公益性农业技术推广机构发展，引导支持其在相应领域发挥专长作用；另一方面，巩固公益性推广机构基础主体地位，不断做强做大公益性推广机构这个“国家队”，逐步建立起以公益性推广机构为主体，科研院所、农业院校、社会组织、社会力量等非公益性组织广泛参与的“一主多元”的推广体系，有效开展好农业技术推广服务，为我国农业高质量绿色发展提供坚实的技术支撑。

4.3加强政策研究，不断优化农业技术推广的制度环境

农业技术推广体系改革，是生产关系适应生产力需要所进行的主动调整。适应生产力发展需求、优化生产要素配置是改革的根本导向，促进现代农业产业发展是检验改革成败的根本标准。要坚持“研—推—用”一体的思路，对科研体系、推广体系、产业体系的相关政策进行统筹协调，更加系统化地搞好农业技术推广体系建设的顶层设计；要注意吸收现代农业产业发展实践经验，对《农业技术推广法》进行必要的修订完善，为农业技术推广体系改革提供相应的制度保障；要落实好“服务”特色，在遵循规律性、制度性要求的基础上，加强地域性、阶段性、对象性问题的研究，细化具体政策，不断增强农业技术推广工作的适应性、操作性、实效性；要重视农业技术推广的风险管理，从试验示范、管理评估、政策引导、责任追究、商业保险等方面，研究建立相应的利益共享、风险防控、损失分担机制，多方面保障和促进农业技术推广工作健康发展。

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［8］刘振伟.关于农业技术推广法修改的有关问题［N］.农民日报，2012-09-03（1）.

作者:平西栓张锴郁继华单位:河南省农业技术推广总站河南省农业科学技术展览馆