中日城市规划管理体系比较

中日城市规划管理体系比较

班级：建筑与土木工程学号：11125931 姓名：李晓贝

【摘要】本文通过介绍日本城市规划简史、以及规划法规、行政、运作体系，总结日本综合规划的优点与中国规划工作的不足，从而得到日本规划对于中国规划的启示，具有一定的指导意义。

【关键词】规划法规行政运作优点不足启示

Abstract：This paper describes the brief history of Japanese urban planning, and planning regulations, administrative, operational systems, summarizes the advantages of integrated planning in Japan and China's lack of planning, planning for the Chinese to the Japanese plan of revelation, has a certain significance. Keyword：Planning regulations administrative operation advantage Inadequate revelation

一．日本城市规划体系概述

1. 规划立法简史

在日本近现代城市规划立法的历史上，曾经有3次重要的立法活动。

1.1 1888年《东京市区改正条例》

背景：在历史上，日本曾经深受中国文化的影响，7～10世纪的日本京城依照了中国都城的方格网和里坊制。明治维新(1868年)以后，日本越来越多地受到其他西方国家的影响，引入了资本主义制度。与西方国家一样，工业化进程导致城市人口激增，产生了一系列城市问题(如住房紧缺、交通拥挤、疾病蔓延和火灾频繁)。

内容：重点是保障作为城市骨架的道路桥梁、公园、给排水等城市基础设施的建设。

意义：它的颁布是日本城市规划立法的一个里程碑，代表着日本的城市规划与建设从此走上法制化道路。

1.2 1919年《城市规划法》

背景：《东京市区改正条例》颁布后的30年中，日本的城市有了较大的发展，城市发展中的各种问题和对城市规划立法的需求日趋表面化。而《东京市区改正条例》已不能满足这种需求。

内容：在城市规划编制审定程序、机构、城市规划实施项目的实施体系等方面继承了《东

京市区改正条例》，但在对城市规划的理解、城市规划技术法律化等方面有所突破。

意义：标志着日本近现代城市规划理念的初步形成和城市规划立法体系的初步建立。

1.3 1968 年《城市规划法》

背景：第二次世界大战以后，日本进入了经济高速增长和城市集聚扩张时期，基础设施和公共设施与土地使用之间的关系失调日益明显。

内容：对1919年的《城市规划法》进行了重大的修改，城市及区域规划相关专项立法活动较为活跃，城市规划法规体系趋于完善。

意义：是日本城市规划由开发建设型规划真正向控制引导型规划过渡的转折点。

2. 规划法规体系

除了城市规划法作为主干法，日本的规划法规体系还包括其它三类有关法律。

2.1 更高层面的法律：包括国土发展综合法、国土利用规划法和国家主干高速公路建设法等；

2.2 相关法：包括促进农业地区发展法、森林法和土地征用法等；

2.3 专项法：可以分为与土地使用区划有关的(如建筑标准法、港口法、城市化促进地域内的保留农田法)，与城市开发计划有关的(如土地调整法、新居住区发展法、城市更新法、大都会地区住宅用地供给的特别措施法)和与城市设施有关的(如道路法、有轨电车法、河道法、城市公园法、污水设施法、停车泊位法)。

3．规划行政体系

日本的政府行政体系包括中央政府、都道府县和区市町村三级政府。

3.1中央政府的规划职能

根据日本的政府行政体制，从国土规划到城市规划是一个至上而下的过程。国家土地署负责编制国土利用规划，并与中央政府的有关部门(包括建设省、运输省、农渔业省和内务省)和地方政府进行磋商和协调。国土利用总体规划将日本国土划分为五种区域类型，分别是城市区域、农业区域、森林区域、自然公园和保护区域。

城市规划区范围与国土利用规划的城市区域大体相同，城市规划法只适用于城市规划区。城市规划区与行政辖区并不一致，有时会涉及到多个行政辖区。在中央政府中，建设省的都市局是城市规划和城市建设的主管部门，主要职能是协调全国层面和区域层面的土地资源配置和基础设施建设。

除了编制国土利用规划和审批城市规划，中央政府还通过财政拨款(国家财政收入的再分配)，促进各个地区之间的均衡发展。同时，中央政府还设置了各种公共开发公司(如大都会地区高速公路开发公司、城市住房开发公司和区域开发公司等)，直接参与大型基础设施建设和大规模的城市开发计划。

3.2 地方政府的规划职能

根据城市规划法(1968年)的规划权限下放原则，地方政府的规划职能得到加强。都道府县政府负责具有区域影响的规划事务，包括城市规划区中城市化促进地域和城市化控制地域的划分、25万或25万以上人口城市的土地使用区划等；区市町村政府负责与市利益直接相关的规划事务，包括25万人口以下城市的土地使用区划和各个城市的地区规划，跨越行政范围的规划事务则由上级政府进行协调。

3.3 城市规划的行政程序

中央和地方议会是通过立法和财政来影响城市规划的，规划审议则由规划委员会主持，议会并不直接参与，尽管有些议员可能会成为规划委员会的成员。中央和地方都设有城市规划委员会，由议会成员、政府官员和专业人十组成。

城市规划是一个公众参与的过程，在地方政府批准一项规划之前，要公开告示并使公众

有机会参与评议，公众意见以书面形式呈交给地方政府。根据日本的行政听证程序，公众意见由上一级政府的仲裁机构来审理。

城市规划又是一个多方协调的过程。在进行各种公共设施和基础设施规划中，要与相应的主管部门进行磋商和协调。如城市化促进地域和城市化控制地域的界线发生变化时，需要与农业和其它有关部门进行磋商和协调。

4. 规划运作体系

日本城市规划的运作过程包括三个方面，分别是土地使用规划、城市公共设施规划和城市开发计划。

4.1 城市土地使用规划

城市土地使用规划分为地域划分、分

区制度和街区规划三个基本层面。每个层

面的土地使用规划都包括发展政策和土地

使用管制规定二个部分。发展政策制定发

展目标及其实施策略，不具有直接管制开

发活动的法律效力，但作为制定管制规定

的依据。

4.1.1 地域划分

城市规划区的发展政策制定未来10～20年的发展目标以及实施策略，包括人口和产业的分布、土地使用配置、城市开发、交通体系、公共设施、环境保护和城市防灾等方面。

城市规划区包括城市建成区以及周边的农业和森林区域。因此，城市规划区的范围往往是城市建成区的4～5倍。根据1968年的城市规划法，城市规划区划分为城市化促进地域和城市化控制地域。地域划分的依据是未来10年的城市化趋势和人口分布预测。都道府县政府每隔5年进行城市规划区的基本状况调查，涉及到人口、产业、土地和交通等方面。

地域划分与城市规划区的交通网络规划、公共设施规划和土地调整计划相结合，目的是防止城市无序蔓延、控制城市形态和土地配置、提高公共设施的投资效益、确保城市的协调发展。

城市化促进地域包括现状的建成区未来10年内将要优先发展的地区，基础设施和公共设施的政府投资将会集中在这类地区，区内农田可以转变为城市用地，开发活动受到土地使用区划的管制。在城市化控制地域，一般不允许与农业无关的开发活动，基础设施和公共设施的政府投资也不会集中在这类地域。

4.1.2 区划制度

土地使用区划是日本城市土地使用规划体系的核心部分。城市化促进地域划分为12类土地使用分区，包括7类居住地区、2类商业地区和3类工业地区(见表1)。在不同的土地使用分区，依据城市规划法和建筑标准法，对于建筑物的用途、容量、高度和形态等方面进行相应的管制。土地使用分区是为了避免用地混杂所造成的相互干扰、维护地区形态特征和确保城市环境质量。

土地使用分区的法定依据是城市规划法和建筑标准法。城市规划法规定土地用途、地块面积、基地覆盖率和容积率，建筑标准法则涉及到建筑物的具体规定(如斜面限制和阴影限制)。尽管如此，土地使用分区制度作为对于私人产权的有限控制，只是确保城市环境质量的最低限度，但不能达到城市发展的理想状态。

除了土地使用分区作为基本区划以外，还有各种特别区划。这些补充性的特别区划是以有关的专项法而不是城市规划法为依据的。特别区划并不覆盖整个城市化促进地域，只是根据特定目的而选择其中的部分地区，包括高度控制区、火灾设防区和历史保护区等。

4.1.3 街区规划

在70年代后期，随着经济发展带来生活水平的提高，人们越来越关注城市环境质量，公众参与的意识也日益增强。如前所述，土地使用区划只是确保城市环境质量的最低限度，并不能达到城市发展的理想状态。在1979年，中央政府的规划委员会和建筑委员会提出了地区规划的建议；在1980年，对于城市规划法和建筑法进行了相应的修改，以采纳街区规划。

日本的街区规划作为促进地区发展的整体性和独特性的一种规划措施，参照了德国的建造规划(BPlan)。街区规划范围为数公顷，针对街区的特定情况，对于土地使用区划的有关规定进行细化，并对建筑和设施的实际建造进行详细布置。因此，街区规划是比土地使用分区更为为精细化的管制方式，有助于增强街区发展的整体性和独特性。

近年来，街区规划的应用越来越广泛，已经不仅是对于土地使用区划的细化，往往还可以修改和取代土地使用区划的有些规定。土地使用分区是定期修编的，而街区规划可以根据需要而随时编制。街区规划逐渐被作为一种且有灵活性的规划措施来促进私人部门参与城市开发项目，同时也使当地社区享有更多的参与机会。街区规划的实施依赖于开发商和土地业主的各项建造活动，因此要促使所有的权益者都参与规划编制过程，对于街区发展前景达成广泛的共识。

4.2 城市公共设施规划

城市公共设施包括交通设施、公共开放空间、教育、文化、医疗和社会福利设施。这些设施的建设和管理涉及到建设省和其它部门、中央政府和地方政府、公共机构和私有机构，都要纳入城市规划的统筹考虑。

4.3 城市开发计划

较大规模的城市开发计划无法完全依赖土地业主的开发意愿，因为日本的土地产权较为零散，地块规模较小，使开发商难以实施较大规模的开发计划，需要政府发挥主导作用，运用各种法定措施(如划定土地有效利用地区和城市再开发地区)，确保城市开发的整体性和避免城市无序扩展。根据城市更新法，人口规模较大的城市都要编制城市更新计划作为城市发展政策的组成部分。

土地有效利用地区一般是交通节

点(如火车站)附近的木结构房屋集中

地区。这类地区不仅容易发生火灾，

区位优势也没有得到充分利用。为此，

采取了各种土地使用管制措施，以促

进土地有效利用，同时确保城市环境

质量，包括降低基地覆盖率和设置建

筑后退要求，以较高的容积率来鼓励

开敞空间和人行步道。

在土地有效利用地区中实施城市开发项目，可以对于私有产权进行三种方式的公共干预。(1)土地调整是在地块面积基本不变的条件下，根据街区规划进行地块界线的重新划分，

广泛应用于各类地区的大规模

开发项目；(2)产权置换是将土

地产权置换成为建筑产权(见

图3)，因为再开发增加了建筑

容量，使有些土地业主有可能

置换到新增加的楼层，而空置

出来的土地可以用于公共设施

和开放空间，适用于城市中心地区的再开发；(3)强制征地方式适用于城市外围的大规模开发(如60年代和70年建设的居

住区和工业区)以及公共设施的配套建设。

二．总结日本综合规划的优点

1.十分重视规划的立法工作

为了制订综合规划，日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，以后又陆续制定有几十部配套法律，然后根据相关法律编制规划。目前，日本为了编制新的国土形成规划，又专门制定了《国土形成规划法》，并对其它相关法律进行了修改。由于日本规划法律体系的建立和健全，使规划做到有法可依，不仅树立了规划的权威性，而且大大减少了规划制订过程中的随意性，防止规划因为官员的更换而中断或随意变动的缺点。

2.规划制订过程比较科学

日本在编制综合规划的过程中，十分重视规划制定的透明性和不同利益群体的参与性。通过中央政府与地方政府、科研机构、企业、市民等相关利益群体的充分沟通，尽可能吸纳不同利益群体的意见和建议，该过程大大提高了规划的科学性和可行性。

3.日本规划的执行效果很好

除了少部分目标以及受国际大环境影响外，日本很多的规划目标都基本已经实现，实现了市场经济“无形之手”与政府调控“有形之手”的有机结合。虽然日本全国综合规划的约束力并不强，由于注意有效的沟通和衔接，规划的可行性很高，地方政府和国民能够自觉贯彻。同时，规划制订单位不仅重视编制，同时也重视规划的贯彻执行。

三．中国规划工作的不足之处

1.缺乏相关的规划立法

目前中国的规划十分繁多，政府各职能部门大部分都有自己的规划，其中影响比较大是国民经济和社会发展规划（发改委牵头组织编制）、土地利用规划（国土资源部牵头编制）和城市规划（建设部牵头编制），在这三个规划中，只有城市规划有《城乡规划法》作为法律依据，其它规划没有相关法律作依据。致使我国绝大部分规划编制缺乏相应的法律依据，随意性较强。

2.对规划工作十分重视，但对规划实施缺乏应有的手段和监督。

中国各级政府和政府职能部门都十分重视规划工作。以国民经济和社会发展5年规划（计划）为例，先由计划部门编制规划草稿，然后征求政府各职能部门意见，然后征求同级政府主要领导意见，然后征求同级党委意见，然后提交同级人民代表大会通过后正式颁布实施。参与编制的职能部门和人员很多，程序也很完备，起到了统一思想和认识的效果。但规

划实施效果不甚理想，并且缺少有效的监督约束机制。

3 不同规划之间衔接有待进一步完善。

由于缺少上位规划，中国不同规划之间的衔接有待加强。以中国国民经济和社会发展5年规划（计划）为例，中央政府和省市县三级地方政府同步制定各自的国民经济和社会发展5年规划，在规划编制过程中，主要是下一级政府向上一级政府汇报有关情况，上一级政府缺乏对下一级政府的有效信息反馈，上级规划对下级规划的指导作用无法得到体现。同时，不同类型规划之间的衔接亟待改进，特别是国民经济和社会发展5年规划、城市规划和土地利用规划之间的冲突现象时有发生，严重影响了规划的权威性。

四．总结日本规划对中国规划的启示

日本自1888年颁布《东京市区改正条例》起，在迄今为止的一百多年中逐步建立起一个较为完整的城市规划法规体系，对日本的城市建设和城市规划的发展起到了不可取代的作用。可以说，日本城市规划的历史就是城市规划实践——实践内容成文法规化——再实践的过程。日本一百多年的经验与教训对我国的城市规划立法和目前所推行的城市规划依法行政应具有较强的参考价值。

1.加强规划立法工作

立法对于规范规划编制工作和树立规划的权威性具有重要意义，在规划编制时，立法要先行。目前，中国国内的很多规划在编制机构、编制内容、审批实施等方面已经形成了约定俗成的惯例，有的还十分规范。但是由于缺少相应的法律依据，规划往往缺少必要的权威性。因此，加快中国的规划立法工作，将对规范中国的规划编制和树立规划的权威性起到积极作用。

2.重视中国上位规划编制工作

由于缺少必要的上位规划，中国不同规划之间的冲突问题时有发生，这大大降低了规划的权威性和公信力。为了彻底解决中国不同规划之间的冲突问题，有必要明确中国的上位规划，在此规划的指导和约束下，开展其它规划的编制工作。

3.明确不同层次规划之间的分工。

中国规划很多，但普遍存在雷同现象，针对性不强。特别是有关社会事业发展方面的规划，不同层次规划之间的雷同现象更为明显。为了解决这一问题，就要明确不同层次规划具体的分工。国家的规划侧重宏观指导，基层规划则侧重具体内容，以增加规划的科学性和可操作性。

4.增加规划编制过程中的透明性和参与性

要不断规范规划编制程序，增加规划编制过程中的透明性和参与性，充分反映不同利益群体的声音，通过充分的协商与沟通，尽可能将不同利益群体之间的矛盾解决于萌芽之中。目前，在中国国民经济和社会发展规划编制过程中，已经开始重视学者、市民的参与。

5.规划内容要以积极推进政府公共的均等化为主。

中国目前面临区域发展差距、城乡发展差距不断扩大等问题，今后的规划，要以推进政府公共服务的均等化为主要内容，为不同地区、城乡之间提供均等的发展平台，努力缩小地区间、城乡间的收入差距。此外还要更加重视生态环境保护问题，实现经济社会与生态环境的和谐发展。