关于经营性资产与非经营性资产管理调研报告2013..

关于气象部门经营性资产与

非经营性资产管理的调研报告

一、摘要

随着《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》的出台，各级政府高度重视气象事业发展。气象后勤工作作为气象事业的重要组成部分，是气象事业发展不可缺少的重要力量。“十一五”期间，气象后勤工作紧密围绕气象事业发展的中心工作，提供与发展相适应的管理、保障与服务，实现气象后勤工作管理科学化、保障法制化、服务社会化的目标，对气象事业发展起到不可或缺的重要作用。随着国家对气象部门的投入不断加大，气象部门国有资产的总量也不断上升，这些国有资产有力的保障了气象事业不断发展。气象后勤部门作为气象部门国有资产管理的重要部门，在如何管理好这些国有资产，维护好气象部门资产的安全与完整、提高资产的使用效率，发挥资产的最大潜能，促进气象事业的发展具有十分重要的意义和作用。

二、气象后勤部门经营性资产与非经营性资产管理现状

（一）气象后勤部门非经营性资产和经营性资产的种类

从调研的情况看，目前气象后勤部门的国有资产涵盖经营性资产和非经营性资产两大类。气象后勤部门除了管理本部门的国有资产外，还对气象部门公共部位的国有资产实施管理、保障和服务功能。所以相对于其他业务单位而言，后勤部门的国有资产种类多，管理难度大。

1.经营性国有资产

气象后勤部门的经营性国有资产主要围绕房产资源展开，如房屋出租、广告阵地招租、招待所或宾馆酒店经营等。近几年来，为了弥补事业费的不足，气象部门通过有关程序，将一些房产资源进行开发转入经营，实行市场化运作。

2.非经营性国有资产

非经营性国有资产主要包括业务、办公等各类房产、各类办公用设备设施、职工食堂设备设施、医疗器材以及车辆等。围绕这些非经营性资产，后勤部门行使了财务管理、房产管理、物资管理及其他行政事务管理；提供办公用房，以及相关设施设备的维护、安装和建设服务；开展了保卫、绿化、保洁、供水、供电、供暖、水电暖维修等保障工作。

（二）国有资产管理模式

气象后勤部门按照经营性和非经营性国有资产进行分类管理。气象部门对经营性国有资产的管理已经有近三十年历史经验，主要以科技服务与产业发展业务分布在不同业务单位。后勤部门不是管理经营性国有资产的主要部门，但在大的环境背景下，其管理模式还是较为成熟的。对经营性国有资产的实行三层管理模式，建立了局国有资产管理部门、国有资本运营管理部门、国有资产经营单位为主体的三个层次的管理框架。

第一层次：国有资产管理部门

目前按照管理职能，区局计划财务处，负责国有资产产权登记，

产权界定，国有资产的统计、审核。通过对上海等局的调研，主要采取主要采取的做法是：下设国有资产管理办公室，挂靠局计划财务处来行使上述管理权限。总体上都是要求各单位：定期上报财务报表，以了解国有资产的运营情况，发现异常情况及时采取措施进行处理；每年进行定期盘查及统计工作，对于报废及新增的固定资产，在经部门领导批准后，还要报国有资产管理部门审核登记。

第二层次：国有资产运营管理部门

根据气象后勤部门的国有资产特点，房屋出租等固定资产的国有资产运营管理部门职能由后勤服务中心管理运行。

第三层次：国有资产经营实体

为了使国有资产保值增值，运用非经营性资产转经营性资产的通用形式，依法建立了具有法人资格的经济实体，如上海的气象招待所、宁夏气象局招待所、江西的蓝天酒店、上海的申空广告有限公司等。这些经营单位在气象后勤运营管理部门指导下，以市场化运作为基础，以资产保值增值为目标，自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展。

对于非经营性国有资产实行两层管理模式，局计划财务部门按照规定对国有资产配置、对外投资和出租、出借等事项进行审批（审核）或备案。后勤部门负责本单位的非经营性国有资产使用的具体管理。

（三）国有资产运营状况分析

气象后勤的管理体制不断发展变革，经过计划经济向市场经济体制的转换，气象后勤逐步向社会化、市场化的方向过渡。体现在气象

后勤国有资产的运行机制上，由原来的全面、封闭、自给自足的小社会向社会化、市场化方向转变；由后勤服务的福利型向有偿型转变；由部门所有制向多种形式所有制转变。

规范管理、制度建设已经在气象后勤部门发挥国有资产效益方面取得一定成效。如对气象后勤部门的固定资产均已纳入信息化系统管理，做到统一规范、分级管理、责任到人、物尽其用。对固定资产组织资产清查、产权界定、资产评估、产权纠纷调处、清产核资、统计汇总及日常监督检查；严格执行固定资产调拨、转让、报损、报废和非经营性固定资产转经营性资产的审批；做到固定资产权属清晰，安全完整。固定资产从采购、验收、领用、使用、保管、维护到报废核销等各个环节都建立了完整的制度和流程，并加强监督检查和绩效考评。

从财务管理模式来看全国气象后勤部门的国有资产，其经营收入已全部纳入本单位预算管理或全额上缴，当事业经费不足时，以年度预算的形式向上级申请给予补充。根据对气象后勤部门调研情况来看，国有资产经营收入占本部门总收入的比例基本都在10%-40%之间，只有少数省份的国有资产经营收入占本部门总收入比例较高，达到70%左右。

可以看出，气象后勤部门对国有资产的类型进行了分类管理。经营性资产的经营管理主要是依托存量房产资源成立经营实体开展宾招服务、门面房出租、户外广告阵地对外出租等经营性行为，对这类资产以市场化机制来运作，力争经济效益最大化；非经营性资产的管

理主要是朝社会化方向发展，以专业化、科学化、成本核算为指导思想开展服务外包、有偿服务等多种形式的管理模式。从调查反馈信息分析得到：气象后勤部门经营性资产的收入主要是房屋出租，64%的省有房屋出租，33%的省经营宾馆，25%的省实行部分服务有偿收费，大部分省份都对公共部位的管理开展了或多或少的外包服务。

（四）存在的主要问题

1.资产管理意识比较薄弱。

整体来说气象后勤部门的国有资产的管理意识还是比较薄弱的，重建设、轻管理现象比较严重。气象后勤部门的资产一般由国家拨款或划拨形成，对资产的效益没有硬性的评估机制，使得资产管理工作没有得到应有的重视，资产管理没有保值增值的意识，更没有对资产的效益发挥形成科学的评价机制。资产管理“重钱轻物，重购置轻管理”，没有形成资产配置、使用、调剂的管理机制，资产无法发挥最大效用。

2.资产账实不符现象比较普遍。

气象后勤部门的账实不符现象主要体现在固定资产的管理上，有的是由于机构调整、机构合并没有对资产进行及时调拨、划转；有的是固定资产没有及时履行报废核销手续；有的是由于和气象业务特性息息相关，很多资产采购跟项目挂钩，资产由业务单位使用，但财务上由后勤部门管理，这类资产由于项目验收程序或者后期管理上不到位，没有及时划转给业务单位。这些都造成了气象后勤部门资产有账无实的现象。

3.公车管理难度越来越大。

据有关统计，公车运营维护费用在“三公”消费中占较大比例。气象部门也不例外，尤其是随着社会经济的不断发展，人民群众对气象工作要求越来越高，全国乃至世界范围的气象专家和业务人员的交流往来也越来越多，公车使用的频率也相应大幅增加。于是，不断增加的用车需求与车辆维持费用要求压缩的这对矛盾便越来越突出，以至成为车辆管理部门需要面对的管理难题。

4.资产管理市场化配置程度不高。

气象后勤部门还处在自己办后勤阶段，从基础设施建设监督、维修维护、绿化、保洁、保卫、交通车辆到会场服务、业务办公大楼物业管理等一包俱全，虽然已经有部分保障服务以外包形式走向社会，但在充分利用市场化资源配置，提高服务水平，降低服务成本方面做得还不够。

5.经营性资产企业化运作能力还不强。

虽然气象后勤部门已经成立了独立的经营实体或企业开展经营性国有资产，但其企业化运作能力较差，在制度建设、资本运营、成本控制、收益分配、利润上缴、人力资源管理、经济效益最大化方面距离现代企业管理还有一些差距。

三、气象后勤部门经营性资产和非经营资产的管理模式初探

气象后勤部门如何管理好国有资产，发挥资产最大效益，其管理模式目前处在研究探讨阶段。经营性国有资产和非经营性国有资产既有共同的国有资产属性，又有各自不同的使用及价值属性，因此在管

理中既要针对其共性，又要根据其相互之间的差异性进行区别对待、分类管理。

（一）充分发挥国有资产管理体系中各级管理部门的作用

气象部门对国有资产实行中国气象局领导下按照隶属关系分级管理的制度。各级计划财务部门按照规定权限对国有资产配置、对外投资和出租、出借、资产处置等事项进行审批（审核）或备案。各单位（含后勤部门）按照国有资产管理信息化的要求，及时将资产变动信息录入管理信息系统，对本单位国有资产实行动态的具体管理；此外，按照国有资产处置的批复办理产权变动、注销和进行账务处理。国有资产管理体系的各级管理部门，应在自己的权责范围内切实发挥作用，确保国有资产的保值增值和效益最大化，有力促进气象事业的又好又快发展。

（二）遵循统一的国有资产管理原则

1.国有资产使用应遵循权属清晰、安全完整、控制风险和注重绩效的原则，加强对国有资产的监督管理。

对外投资和出租、出借的国有资产权属应当清晰，权属关系不明确或存在纠纷的资产不得用于对外投资和出租、出借；要定期对自用和出租、出借的实物资产、对外投资、借出资金进行清查，确保国有资产的安全完整；对本单位对外投资和出租、出借资产实行专项管理，并在财务会计报告中对相关信息进行披露；对外投资取得的投资收益和出租、出借取得的租金、利息等要全部纳入预算，统一核算，统一管理，鼓励实行国有资产共享共用，提高国有资产的使用效益。

2.国有资产的处置应遵循公开、公正、公平和竞争、择优的原则，严格履行审批手续，未经批准不得擅自处置。

国有资产处置事项的批复，以及按规定处置国有资产报上级主管部门备案的文件，是本单位资产配置预算项目的参考依据。应当依据其办理产权变动和进行账务处理。账务处理按照现行事业单位财务和会计制度的有关规定执行。

（三）执行严格的国有资产管理规定

为规范和加强后勤部门国有资产的使用管理，提高资产的使用效益，防止国有资产及经营收益流失，在遵循国有资产使用管理原则的基础上，要严格执行国有资产管理规定，严格遵守从购买使用到报废核销的各项流程，确保国有资产安全、完整，确保国有资产保值增值。后勤部门的经营性资产与非经营性资产具有相同的资产属性，即同为国有资产。因此，后勤部门在国有资产管理中应注意以下环节：

1.建立完善实物资产的定期清查制度。本着实物量和价值量并重的原则，每年对实物资产进行清查。完善资产管理账表及有关资料，做到账账、账卡、账实相符，并对资产丢失、毁损等情况实行责任追究制度，形成对资产清理的常态化管理制度。对于确实找不到实物的账目，要进行书面说明，按规定程序进行核销；对由于机构调整、人员调动带来的资产变动，指定专人限定期限跟踪办理划拨手续；对项目采购的资产，账在后勤部门，实物在业务单位的情况，采用会议纪要、双方书面确认等书面记录作为资产划转的依据，使这类资产尽快转移到业务单位。

2.完善资产使用的管理流程。要建立健全资产的验收、领用、使用、保管和维护等管理流程，加强监督检查和绩效考评。对实物购置、接受捐赠、无偿划拨等方式获得的资产应及时办理验收入库手续；自建资产应及时办理竣工验收、竣工财务决算，按要求办理资产移交、产权登记；此外，还要根据财务部门的相关要求对资产的相关凭证或文件及时进行账务处理。

建立资产领用交回制度。资产领用应经主管领导批准，资产出库应及时办理出库手续。办公家具、微机（包括台式和便携式）、相机、摄像机、传真机、打印机、复印机、电话机等资产要落实到使用人，其中多人共同使用同一资产的要指定一名使用代表人。配备或领用以上资产，应当由资产使用人或使用代表人对配备和领用的资产品牌、规格、型号、数量进行核对后签收。使用人员离职或其他原因需要交回配备和领用的以上资产，应当及时交回，并且由实物资产管理部门对交回的资产进行核对后签收。

3.严格遵守国有资产处置的规定程序。资产处置方式包括无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、转让、置换、报废报损、货币性资产损失核销等。处置范围包括闲置资产，报废、淘汰资产，产权转移的资产，盘亏、呆账及非正常损失的资产，以及依照国家有关规定需要处置的其他资产。

拟处置的国有资产必须保证权属清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产，须待权属界定明确后再予以处置；被设置为担保物的国有资产处置，必须符合《中华人民共和国担保法》、《中华人民共

和国物权法》等法律的有关规定。

此外，资产处置还应根据规定权限，并按照单位申报、上级主管部门审核、审批单位审批、评估备案与核准以及公开处置的程序进行办理。

（四）根据国有资产特性实行差异化管理

后勤部门管理的国有资产根据经营性和非经营性进行了分类管理，同时对非经营性资产又按保障类与服务类进行划分，具体在实际工作中对这些资产实行区别化对待，差异化管理。

1.以优化配置为前提，推动物业类资产管理的社会化进程。

物业管理社会化有其优势：一是物业社会化可以利用承包企业拥有的集约资源和管理效率降低物业类资产的经费投入。因为承包企业通过承揽大量专项服务业务，通过规模经营来实现比单个物业管理企业经营高得多的经营效率，因而能够以优质低价的服务为业主提供服务。二是物业社会化可以降低管理中的人员成本。如物业管理通过外包不会再陷入各种具体的纠纷中，哪个员工工作不到位、服务不到位，产生了问题，就由物业公司按企业管理制度进行处理，甚至更换，不会发生顾及“关系”情面、人员只能进不能出的尴尬情况，规避了“养闲散人员”的风险，从而降低了人员成本。三是物业社会化可以集约化的使用人才。从各省局后勤部门的人员结构看，职工老龄化程度都非常严重，高学历人员非常缺乏。而从目前各省局的人才政策看，为后勤部门引进事业编制的高学历专业技术人才的难度又非常大。而将物业对外发包，日常工作中只需配备少数人员监管即可，从而解决了人员缺乏的矛盾。

物业管理社会化是一种趋势，但要注意处理好相关问题：

一是物业类资产管理的社会化要经历一个逐步推进的过程，不能为社会化而社会化，不能无端地打乱原有的工作秩序或制造工作矛盾，要结合本单位的实际工作情况择机进行改革，并在推进过程中不断积累经验，使后勤部门真正从“办后勤”向“管后勤”转变。如上海局后勤中心根据事业编专业人员引进困难、现有在编人员年龄结构严重老化的情况，结合智能化的新业务大楼启用，准备将原来外包给多个小公司的保安、保洁、绿化以及聘劳务工保障的给排水、供配电、工程维修等项目外包给一家具有综合实力的物业公司进行管理，资产配置便可以得到优化；将分别由保卫科、综合科、保障科等多个科室行使的物业管理职能集中于一个科室，对物业外包公司进行监督管理，人员配置便也可以得到优化。经调研，物业整体外包后，不仅能有效解决后勤在编专业管理人员少的问题，还能大力提升全局的物业专业化管理水平；经测算，物业整体外包后，因为实行了集约化、专业化管理，还能大大降低管理成本和物耗成本。随着智能化新业务楼的即将启用，上海气象局后勤中心的物业社会化改革方案也正在深入推进之中。

二是物业管理项目对外发包一定要严格规范操作，要按照公开、公正、公平的原则进行招投标。招标前要到参与竞标的物业公司进行实地考察，考察物业公司的资质状况、实力水平以及现有物业管理项目的实际管理能力，选择真正具有综合实力的物业管理企业进行合作；

三是物业管理项目外包后一定要严格管理。物业资产管理不是一包了之，要根据合同约定内容进行严格监管，对安全制度落实、图纸

资料归档、水电使用审批、应急方案演练等要严格把关，对管理目标的考核一定要具体、细化，具有可操作性。对不能按认真履行合同标准要求的，取消下一期合同竞标资格。如深圳市气象局在刚进行物业外包时也遇到了不能完全满足要求的物业公司，但通过认真选聘，严格管理，现在也已从物业管理社会化中获益。

2.以公车治理为契机，探索解决公务车辆的管理难题。

当前，从国家大的宏观背景看，党政机关“三公”问题受到社会广泛关注，要求公开党政机关“三公”经费呼声日高，党和政府治理“三公”问题已箭在弦上，势在必行，公车改革已拉开序幕。6月份，在中国气象局的统一领导和部署下，全国气象系统开始了公车专项治理工作，各省市（区、市）气象局也在按计划按要求进行专项清理整治。作为承担车辆管理的后勤部门，在按要求做好车辆重新核定等各项治理工作的同时，还应深入探索并不断加强对公车维护、使用的各项管理。

（1）按规定购买保险，用制度为车辆资产提供保障。

根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《机动车交通事故责任强制保险条例》规定，以及按照中国气象局发文要求，选择规定的保险公司为长期合作方，为所有车辆办理交强险和商业保险，为车辆资产安全提供保障。

（2）按规定维修保养，用制度提高车辆的使用价值。

一是建立车辆维修保养档案，实行一车一账，制定维修、保养、年检计划，精打细算，随时跟踪监控；二是选择具有专业资质的修理

厂洽谈合作，签定修理合同，降低成本，提高保障效率；三是选拔责任心强、懂维修的同志组成车辆故障鉴定小组，当驾驶员提出修车申请时，进行故障初检，确认需要送修的，再安排送往定点修理厂检查、维修；四是质量监督，通过驾驶员现场监督、接车时仔细试车验收等方式，确保车辆维修保养的质量。通过规范的车辆维修保养制度，使车辆延长了使用年限，从而提高了资产的使用价值。

（3）按规定程序审批，用制度为车辆使用严格把关。

一是明确局机关各职能处室的用车权限和后勤部门的车辆管理职能，做到既分工协作，又权责清晰；二是明确车辆使用范围和申请省（市）内、外用车程序以及车辆派遣审批权限；三是规定车队队长、驾驶员的工作职责和岗位要求，定期进行考核，严防公车私用。

（4）按要求整顿治理，把握时机推动公务车辆改革。

公务用车问题是各级都十分关心的突出问题，公务用车在管理和使用上长期积累的矛盾和问题，必须通过体制改革与制度创新加以解决。目前，我们应首先在中国气象局和省局公车治理领导小组的领导下，认真做好公车治理清查的前期工作；其次结合实际工作深入研究，借鉴和探索并根据时机推动公车管理改革：一是探索取消公务用车。按公务人员的职务、级别以现金形式每月发放交通费用补贴，超支不补，节余归己；或是将补贴费用由部门单位集中管理，个人在限额内凭票报销费用，超支不补，节余转入下年度使用或按一定比例奖励个人。二是探索暂时保留部门单位现有公务车，但车辆报废后不再换购新车，逐步取消公务用车；组建公车出租公司，保障部门单位的公

务用车需要，按企业模式运营管理，向公务人员按职务、级别和工作需要发放公车券，超额自负。

3.借鉴“楼宇经济”模式，打造气象后勤资产经营品牌。

任何资产经营要具有生命力都必须有其核心竞争力，打造自身的品牌，气象后勤部门的国有资产也不例外。适应市场要求，在梳理现有的资源和产品的基础上，分析市场现况、趋势和企业现实，聚焦到最可能成功且有发展潜力的一个主导产品上。气象后勤部门的经营性资产主要是房产资源，在开发存量房产资源方面可以遵循“楼宇经济”的发展模式。

1. 实现市场化运作。详细了解不同地段营业房的经营情况和租金情况，根据地段和房屋现状对租赁房屋的租金进行合理调整。使国有资产的经营管理遵循市场规律，随行就市，避免了租金定价与市场实际情况的脱节，改变国有资产经营不善的状况，实现其保值增值目标。

2.根据气象业务的特点和优势，瞄准特定群体，如围绕气象业务服务的设备供应商，软件供应商，以及和气象服务高敏感行业等，通过引入他们承租气象部门的房屋资源，一方面可以更好的服务于气象事业的发展，另一方面通过建设气象产业园区模式向有关部门争取税收优惠政策更好的服务于入驻企业，从而打造气象后勤资产服务的品牌企业。

4.以建立现代企业制度为抓手，保证国有资产的保值增值。

无论是经营性国有资产的企业化经营还是闲置非经营性国有资

产的市场化运作，都应按照适应市场经济发展的现代企业机制进行经营管理。

一是要按照《公司法》要求，完善国有资产经营公司的法人治理结构。对具有一定规模、且条件成熟的企业，要逐步推进建立规范的董事会，建立并规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责。对已经建立规范董事会的企业，要推行由董事会选聘、考核、奖惩高级管理人员，授权董事会行使重大经营决策等出资人的部分职权，尽快形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的有效运行和制衡机制。对规模较小或条件还不成熟的企业，也要实现事企分开，减少行政干预，用考核机制对企业实施调节和管理，真正让企业能自主经营、自负盈亏。

二是要探索建立市场化的国有企业经营管理者管理制度。建立健全适应现代企业制度要求的企业负责人的选用机制和激励约束机制；按照规定任免或者建议任免所出资企业的企业负责人；建立企业负责人经营业绩考核制度；依照有关规定，确定所出资独资企业中负责人的薪酬，并依据考核结果，决定对该负责人的奖惩等。此外，还可逐步采取面向社会招聘职业经营管理者的模式，对企业管理者实行契约化管理。

三是要推进人事、用工、分配等制度改革，加快转换企业经营机制，真正做到经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减，不断完善企业内部竞争和激励约束机制。

四是加强财务管理，严格成本核算，依法进行收益分配。对经营

性国有资产实行独立核算，自主经营，自负盈亏。例如，企业的房租、水电、人员工资等都由其在自身的经营收入中弥补，使成本成为真正意义上的企业成本，从而督促经营性国有资产经营者严格按照市场化的标准来要求自己，提高创造效益的能力。另外，考虑到实际情况，一部分经营资金也直接从成本中补充到最急需的部门，有力地支持了气象事业的发展。

在对经营性国有资产收益的分配上，首先按规定向国家缴纳各种税收，然后进行资本公积金、盈余公积金两种法定公积金的提取，最后再根据股权所占比例进行分配。“两金”的提取在维护了国有资产的安全和完整的同时，也为企业后续发展提供了资金保证，使企业得以再投资，不断发展壮大气象产业。

五是要培育独特的企业文化。企业文化是企业腾飞的翅膀，是企业核心竞争力的重要组成部分。优秀的企业文化，是企业制度贯彻执行的保障，它主要从三方面决定企业的命运：一是顾客忠诚度的高低和忠诚顾客群体的大小；二是员工忠诚度的高低和员工忠诚群体的大小；三是品牌影响度的高低和大小。企业文化是一种适应时代管理需要而产生的企业管理思想、管理方式。因此，企业经营者应积极倡导并带头培育独特的适合自身的企业文化。

五、结论

气象部门的经营性资产和非经营性资产具有其特殊性，种类繁多，运行体制还需进一步完善，相信在中国气象局机关服务中心和中国气象局后勤协作理事会的业务指导下，在各省（区、市）气象局的

直接领导下，经过各省（区、市）气象局后勤部门的共同努力，气象后勤部门的经营性资产与非经营性资产管理一定能更加科学、合理、规范，一定能形成一套行之有效的、具有气象特色的管理模式。