欧洲福利国家：阐释及发展中国家可借鉴的教训

欧洲福利国家：

阐释及发展中国家可借鉴的教训

伊恩·高夫

社会政策教授

巴斯大学，英国1

摘要：

这篇文章概述20世纪前进下的欧洲“福利国家”的制度和发展的主要观点，并思考如果有，是哪些历史经验在21世纪可以为发展中国家所把握。文章以一些方法论考察为起点，特别是有关“因变量问题”，例如我们如何理解“社会政策”问题，并且如何来衡量它？第二部分考虑说明西方福利国家（尤其在欧洲）成长原因的主要解释。文章确认四个‘I’构成了其主要的解释：工业化、利益、制度和观念。在此框架内，我们回顾了范围广泛的各种因素，包括一个成长中的无产阶级及其联合、民主化、社会民主、国家建设、宗教、基督教民主和“社会资本主义”观点、移民和多元化，以及观点和政策网在影响进步精英方面的角色。本节归纳，在西方社会政策解释中发挥作用很小超国家的因素在南方（发展中）国家却更加重要。 最后一部分提出，如果有，发展中国家有的什么经验历史，形成要素名单，其可以回报未来的研究。

致谢：

我非常感激艾玛?卡梅尔（Emma Carmel）博士和我的研究生Young-jun Choi为这份初稿做出的评论，Young-jun一直为文章参考书目工作到最后。 他们不必为以下的观点承担任何责任。

一、 导论：定义，衡量方法，方法的相关问题

英国的现代社会政策可以追溯到1834年《新济贫法》的颁布以及1842年查德威克的《英国劳动人口卫生条件报告》。教育和社会保障方面的国家干预要晚许多，普鲁士对义务教育的引进相对比较早，在1883年，俾斯麦引进了世界上第一个健康保险项目，随后在1889年出现了养老金项目。英国在第一次世界大战前的那段时间见证了，引进了养老金计划，校餐计划和第一个社会保险计划。从那时起，有关健康、家庭和社会照顾方面的地方性服务密集网络覆盖了大部分欧洲。

1本文由北京师范大学谢雨同学翻译，北京大学英语系张小垭校对。

“福利国家”这个术语最早出现于1920年代后期的德国，以及1940年代前期的英国。战后的许多西方国家的生活安定巩固了广泛和全面的社会政策在现代国家政体中的地位。这些国家福利体系的出现往往会取代或接替由互助合作组织、企业或工人的福利供给：在此进程其扩展了领域、社会经济和职业覆盖面。尽管不同国家和不同政策领域中社会政策形式各异，但在20世纪后半叶，社会政策成为北方国家（发达国家）大特色。Therborn(1983) 把那些将其一半以上的政府开支用于社会政策的国家定义为福利国家，而不是经济、军事、法律和规定、基层组织和国家的其它传统功能。基于此，甚至美国在20世纪的最后四分之一时段内也有资格成为福利国家。

上个世纪对欧洲和OECD国家社会政策发展有很多研究。但是有一问题是一开始确定“社会政策”的意思与方法是必须面对的：所谓的“因变量”问题。根据Deacon(2003a)， 我们可以区分三个 R：管制、权利和再分配。其直接提示了三种评估社会政策范围与特性的方法:

1.为获得公共认可目标，矫正私人参与者行为的主要立法和规章

制度，为涉及的标准价值所在证实。私人参与者可以是家庭中

的个人、企业、集体经济及群体和公民社会中的各种运动。这

表明社会政策的范围很广，尽管在实际当中，社会政策仅限于

那些有直接影响的政策上，像贝弗里奇的 “五大” 中的需求

(社会保护、资金转移), 疾病（健康服务、包括预防和治疗）、

贫穷（房屋和城市规划），无知（教育）和闲散（就业政策）

2.实体性的社会和经济权利范围（相对于程序性的公民和政治权

利）由国家向全民（指的是具有居住、国籍和公民身份的人）

所保证。根据马歇尔理论(Marshall, 1950),这区分了由福利

国家的“特性”，即利用国家担保的权利对抗金钱或政治联盟

的力量。二战后，一些国家认为充分就业一种平等的经济权

利 。但是如何衡量这种权利呢？

3.通过税收和公共支出，那些国家在再分配要素或基本收入界限

有一个渐进的趋势。公共支出、税收及其它各种形式的收入的

限定方式也较容易估算。然而，它们提出了意义的问题，特别

是普遍使用的“社会支出” （所谓“福利效应”）费用占GDP

的份额作为因变量的问题。失业增加，如果其他条件不变，将

导致公共支出对失业人口的开支增加；人口老龄化将导致更高

的养老金和医疗/健康花费；而这些支出倾向可能会掩盖利益、

权利和再分配方面的停滞甚至倒退现象。 同时，如定义（1）

所说，国家能够通过调节、管制、税收或补贴私人参与者来影

响福利产出。社会需求可由一组混合的制度来得到满足，这其

中常有一些为发展中国家的背景2所欣赏。

对欧洲以及OECD国家间的社会政策发展的比较研究在这三个方面已经进行了。对此另一确切的方法是区分社会政策输入、输出和结果。

?输入指的是立法输入，或不管是财力还是劳动力的资源支出，（如社会保护方面的开支）。

?输出可指立法的实施和具体服务的供给（如社会保险利益对目标群体的覆盖率）。

?结果指的是社会政策对个体（如贫困率）或社会分配（如不平等的水平）的最终影响。

以上这三定义在西方社会政策研究中都作为因变量被应用。这三者的主要关注点乃是国家的直接作用。（除就业政策之外， 其“三方合作伙伴”关系中企业以及工会的经常处中心位置）

在所有的这些定义中，社会政策既可被作为一个整体研究，也可以不同政策领域，如健康，教育，社会保护的中的焦点来研究。一些人，如 Kasza (2002)认为研究具体政策领域会减少误导，并避免将很差异实体聚合成为一个虚假的整体尺度。另一方面，还有一些影响福利结果的补充和代替例子， (正如在 Castles’ (1998a)针对将私人拥有的住房作为一种老龄时养老金提供保障的功能性的替代的跨国研究)，证明了分门别类地研究政策各领域是有效的。

2在与Jin-wook Kim (2000)的研究中，我估算出，韩国在1997年总“福利”支出占GDP的22%，这是一个与美国的社会预算比例相去不远的数字。然而，国家的支出仅占了9%，其余的是市场支出（7%），企业福利（4%）和家庭转移支付（3%）。当然，所有国家都在坚持混合福利-这些问题我会在后面介绍福利体制框架的时候再次提到。

谨慎研究是可理解的！因变量范围越广，所研究的问题就会越大(Castles 1998b:4)：

?复杂的政策过程很少有可能只有单一的决定性因素

?不能担保影响社会政策的因素不会随时间而改变

?没有理由来假设不同种类的政策输出将会有相同的决定因素。

?不同的政策输出以各种复杂方式来影响不同的福利结果。

权威性的研究方法是定量的，跨国的分析，跨时空的或跨国家，或二者相结合。通常的样本就是18个国家，或二战后工业化了的，相对富裕和民主的国家，包括西欧的一些主要国家，及欧洲人定居的新大陆和澳大利亚、新西兰等国家，再加上日本。除了土耳其，这些国家是早先的，OECD的长期成员国。近几年中，以前不太民主的西班牙，葡萄牙和希腊也已经加入到了这个组织当中(Castles 1998b)。尽管也有批评，多元回归分析是一个受欢迎的工具 (参见Shalev 2005)。主要问题是关于确定性的，有太多的变量但跟随太少的案例，并且在较小范围内存在多重共线性问题3。

Stiller 和van Kersbergen (2005)提供了一个研究成果和问题的有用回顾。他们确定的一个最重要的问题是自变量和因变量之间的相互依赖问题。如果的确这样，与之相对立的理论解释就可以同时被确认有效。然而，他们和其他的评论家欣赏在西方国家内部的跨国比较研究，这使我们对社会政策重要意义的理解与日俱增，其中部分内容将在下文中展现。

二、 对OECD国家社会政策的阐释

模型1始于Easton(1965) 和Hill(2003)的政策制定的基本教科书模型。它区分了三种我会顺序加以说明的基本解释要素。有趣的是，他们在文献中以这种历史进程顺序发展。另外，我考虑到了一个第四因素——理念4 。

3艾玛?卡梅尔博士的评论使我想起某些服务（如健康和社会照顾），这类问题已经很少用这种方法进行研究，是由于在确定因变量和因地方基金和供给引起的巨大的国家内部差异方面仍然有很多问题。

4这有一个关于评定的限定如下：在模型的所有阶段，在性别问题对社会政策出台时的影响没有给予充分重视，鉴于无论在发达国家还是在发展中国家中，性别问题均有其重要意义，所以在模型中性别因素是一个重要的遗漏变量，这是一个

模型1：传统国家政策——制定

1.社会经济状况→

2. 公民社会中

的集体参与者的权力→3. 政治

制度→ 政策

输出→福利结果 └-----------------------------------┘

4. 观念：认知共同体

和政策网络

1. 社会的状况

1a. 工业化

在1950年代和1960年代处于支配地位的这类方法，把社会政策看作是工业化的结果或与其相关联的(Wilensky and Lebeaux 1958; Cutright 1965; Aaron 1967; Wilensky 1975)。因变量是指社会支出在GDP的份额（SE/社会支出水平），并且这种关系呈现在时间序列和跨领域分析中。结论是“经济增长以及其人口和官僚政治的结果是导致福利国家普遍出现的根源”(Wilensky 1975:xiii; 又可见于 Mishra 1977; Pampel and Williamson 1989)。以会计学标准，社会支出水平增长越快经济增长也就越快的现象（如果这种服务是优质的经济物资）以及适应人口结构变化（如果学龄儿童人数或领取养老金的老年人数在总人口中的比例得以增长）的现象都是不足为奇的。

然而，说明这个问题的一些更基本阐释发展起来。 首先是基于Parson的功能区分理论：随社会的发展，传统上由家庭和社区来行使的功能将由新的公共机构，如卫生机构，健康服务，以及收入支持等实施。但是新的社会政策不会取代其他制度，在工业化和人口结构的变化“引起”新的公共体制和责任的压力下，供给的传统形式逐渐衰退了(Wilensky and Lebeaux 1958; 见Mishra 1977)。这些与Polanyi’s (1944)在《大变革》中的叙述有密切关系，对社会动乱的“社会回应”引起它从先前的社会关系到无实质的市场（特别是劳动力市场）。另外一种是我自己发展的（Gough, 1979），就是产业资本主义日益需要对体系变迁做出公共的、非资本主义的响应，尤其是无产阶级化，技术改良，新的劳动力分化以及城市化。由于不同派别间

需要在随后的版本加以更为详细地阐述。

的分割和竞争，商界不能对自身负责，而国家干预则表达了资产阶级的整体利益。然而，所有这些论述都可能会或已被当作“功能主义者”而遭到批评，功能主义假定新的社会需求必须被确定和满足—并且是由新的公共机构满足。

1b. 民主化

另一学派认为社会政策是对社会现代化的一种反映，其是一个包括阶级结构改变，流行的新形式和沿着工业化道路的政治表现的观念(Flora and Heidenheimer 1981; Flora 1986-87)。有趣的是，民主化已经很少被作为福利国家的发展背后的一个因素而加以研究，但它在下面论及的“社会民主化”的视角里发挥重要作用。一个例外是hewitt(1977)，他论证“简单民主假设”在说明同等产出的国家差异方面的重要性。然而，Flora与Alber(1981) 在一战前引进社会保险项目的研究中，论证其过去是专制主义者的权力（如俾斯麦执政时期的德国）他在落后的议会制君主政体的背景下进行了政策创新。5

1c. 宗教

其它人也注意到了占统治地位的宗教在OECD世界的重要性。这主要是针对西方)天主教和新教分裂后的后宗教改革(在日本发展中，宗教价值的作用一直没有结合到社会政策研究中，直到晚近有关对儒教的探讨（参见Jones，1993）)。这种影响的性质并不简单：新教接受了19世纪末与新天主教“社会资本主义”及其补充的教义齐驱并驾的长期国家权力。与社会经济变化趋势不同，宗教信仰在不同国家几乎不变。 然而，当以在天主教堂进行洗礼的人口比例来测量宗教这个变量时，这个变量就为一些持久的社会政策特点提供一个有力的解释，例如社会转移支付（积极的）和女性工作（消极的） (Castles 1998b)。这暗示了在对差异较大世界各国的社会政策发展进行研究时应该重视其他信仰和相关价值观的重要影响。

1d. 种族，种族划分，多元化

直到最近，对这其次的“水平的”区分因素在国家福利发展中的作用才得以研究。Alesina及其同事 (2001) 近来已回到“美国的特性”

5社会动荡和社会革命再次出现的威胁会作为第二套程序和途径的一个主题在后面将被讨论到。

这个长期存在争论的话题上，去调查美国种族和民族多样化多大程度(与发达的欧洲国家相比较) 可解释其国家福利的欠缺。提出了两个主要论点：多元化破坏了维持昂贵的福利体系所必需的国家团结，种族差异给那些政客提供了一种可藉此获取民众支持的资源。这些因素都反映和鼓励分割，导致人们倾向于用私人力量或者团体的力量去化解风险，而非更多地国家通过再分配方式。对56个国家（包括发展中国家）进行了多因子分析后，Alesina 等人断定种族－语言的差异不是阻遏社会支出占GDP比例（研究的因变量）的显著因素，而种族分裂则是最显著的单一因素。他们的这些发现都很有趣。种族差别要素不显著的这个结论很引人注目，并支持了加拿大的经验，其是一个由许多种族社区的高移民国家，但却扩展其联邦国家福利。6 种族多样性因素的显著性暗示：她和阶级不平等互相交融而成的种族－阶级不平等妨碍了亲社会政策同盟的出现。

2) 集体行动者，阶级和权力资源

2a. 阶级组织

对现代化理论上和经验上的批评已经被实证发现所验证， 美国发展轨迹是个别例外。这些因素刺激了1970年代又一套阐释的出现 ，它从宏观的社会变迁前进一步到了强调集体组织和主要社会行动者和显赫的社会阶层的力量。有时这被作为“社会民主模型”(Castles 1978)，但是，在我看来，应称之为“权力资源”和“民主的阶级斗争”模型(Korpi 1978, 1983)。

过去争论是，一旦民主建立起来，工会权利在法律上得到认可，代表工人阶级利益的政党也因此被允许组织，而阶级间的权力均衡就会发生决定性的转变。工人阶级组织和政党有更多的优势来反对那些满足先前被认为是雇主和传统精英们似乎自然而然的需求。并进一步认为工人阶级的利益不同于商业利益。在一项以跨国政策视角针对1881年和1981年的劳工利益和商业利益进行的初始研究中，

6卡梅尔博士评论：“在这里抵御的差异是很重要的—加拿大（加上美国，德国和比利时）做出了社会－区域不同类型的妥协，包括针对社区之间分配/支出的均等化措施。福利国家的国家地域特性意味着当民族国家受到威胁（例如：分裂），福利国家可以在利益表达时扮演缓冲的角色，避免不同利群体之间的冲突，并且可以起到对社会/民族—领土差异和不平等进行补偿的作用，这将有助于国家的延续和持久发展。同样，最近在某些欧洲国家中（特别是在意大利和西班牙）出现的分权化趋势也是对地域性社会政治和社会经济多样性所做出的回应。

Therborn(1986) 发现（或许并不令人惊讶）前者更乐于实行国家对经济的大规模干预，充分就业政策，普遍和广泛的社会政策及更大的财政再分配和经济平等。商业组织则偏爱增长的动机，私人供给和社会福利待遇的低覆盖，以及较低程度的再分配。 将这两个论点结合在一起形成的假设是，权力资源在资本主义社会的主要社会阶级间的分配状况决定了经济和社会政策的程度、范围和再分配效应。这样瑞典和美国两个福利国家间差异的出现就可以得到解释。荒谬的是，直到最近商业的利益和影响才得以研究 (see Mares 2003; Farnsworth 2004)。

在这个学派中有很多分歧。分歧在于工会和其他集体组织的作用，左派政党的选票份额，政党在内阁职位的分额或这些政党在执行上的角色。Castles (1978) 强调了决定性因素在于右派的软弱和分裂，而非左派力量的强大。 Baldwin(1990) 坚定地认为重要社会政策改革上，阶级联合有历史上的重要性；例如，城市——农村之间的联合有可能导致普遍主义的福利国家。高度工会化和中央集权的、新法团主义劳资关系体系之间的联系孕育出了另一系列分析和阐释体系。

然而，一般争论已在众多研究中被确认 (参见 Stiller and van Kersbergen 2005等人所作的最新调查)。 他们都有共同的前提就是“政治原因”。西方发展和现代化对福利国家的产生的影响不很大，而是其反映在公民社会组织，及他们各自拥有的权力和他们在国会中的代表权上。

2b.宗教，天主教和基督教民主

不过，阶级权力资源范式不能解释早期引入社会政策的政党并没有阶级背景，也无法解释随后在各国出现的强大国家福利体系与相对弱势的工会组织和社会民主党并存，如荷兰(Therborn 1989; Skocpol and Amenta 1986)。特别是天主教的社会思想为公共社会政策提供了一个别具一格的反社会主义和反自由主义的基本原理。辅助原则就是那些在社会最低的有效层面上颁布政策，认可家庭、社区、工作场所和教堂的重要作用，但是仍然强调当地的，地区的和国家的公共机构的重要作用。因而，与社会中天主教的影响并存的，如前面提到，基督教民主党的存在有着额外的影响。基于此，欧洲基督教民主福利国家提供了非常慷慨的转移支付利益，尤其是对那些负担家计的男性，但是却在充分就业政策以及提供社会服务方面有着较低的承诺(van Kersbergen 1995)。

这一分析影响了艾斯平—安德森(1990)那本在福利体制方面具有影响力的著作——参见下列文本框。

2.国家、宪法、政治体系

20世纪80年代末90年代初，新制度主义将比较研究运用于社会政策发展领域，确实影响了体制演进。但它最显著的作用，如Paul·Pierson（1994）中所写，是解释了改革和削弱发达福利体系的本质和障碍。这也许与发展中国家有些相关，例如拉丁美洲国家，但我在这里不会多讲。更广泛地说，这一学派的思想在解释国家间的社会政策性质与差异时，把国家的本质和政治制度置于中心位置。因此它属于上述模型的第三个方框中：尽管社会计划会被社会经济条件与参与者的权力资源所影响，但它们必须由国家的决策机构与决策过程来筹划。用Skocpol的话说，这一学派是关于“国家回归”(bringing the state back in)的。

然而事实表明，对操作主义学家而言，很难通过衡量国家结构和政治体系的显著差异，从而评估这个差异的国际影响究竟是促进还是阻碍了社会政策变革。有两条主要流派已经出现：根据Immergut(1992)和Maioni的论述，第一种路线研究并关注政治体系顶层的决策权力集中的现象，以及在多大程度上行政和议会、选举压力被分离。如果权力被分散，并且有很多人有否决权，那么组织好而规模小的群体就能阻碍卫生和社会保障项目改革所急需的根本性体系变革。（参见Bonoli 2000）。因此，联邦体制或分散的宪法权力，阻碍了福利国家的发展；如果两种因素都存在，那么其阻碍性影响将会加倍。另一方面，政府的议会体系鼓励了政党自律，并且将特殊利益集团试图影响选举投票的游说活动减到最少。第二条路线主要强调过去社会项目中的官僚政治影响：这条道路可以诸如动员公立学校教师、医务人员及养老金领取者等群体，使他们保护并扩大社会项目及其待遇（Pierson 2000）。

在胡伯（Huber）等人（1993）早期的一个综合的跨国分析中，他们测量了各国不同的社会支出占GDP的比例、社会政策待遇的慷慨程度、再分配的程度和其他一些社会权利方面的影响。他们的结论是：在说明瑞典在与美国、瑞士之间进行对比差异时，宪政结构起了重要的作用。（但他们也发现了另外两个因素意义同样重要：在其他情况相同时，老龄人口和高收入水平造成了更高的社会支出水平。更重要的是，社会民主对非商品化（de-commodification）和再分配的影响很

大，基督教民主主义造成了高额的转移支付但也造成了高失业水平）。

我们可以将这描绘为西方社会政策的传统模型：

1.社会政策的发展取决于三个因素：（1）独立的社会经济学与人口统计学趋势；（2）公民社会中关键的集体行动者的组织实力和相应的权力；（3）政治体系的特性，值得注意的是集权程度及与之相对的宪政体制的分化。

2.然而，这些因素解释了社会政策的不同方面及其度量――因变量问题。这些因素将投入（特别是公共支出与税收）、政策工具（健康特征、社会保障体系、就业政策等）、政策产出（非商品化，再分配等）和最终成果（例如平等程度）进行了区分。

3.因此，因变量和自变量之间有一种相互依赖关系。斯蒂勒（Stiller）和冯·克斯伯根（Van Kersbergen）(2005)将这个视为一个匹配性问题（matching problem）,这一匹配问题的原因和影响往往需要从不同的分析层次来具体说明。这就要求在下一代的福利国家研究中建立起更强的因果理论和更为复杂的方法论。

4.第四个“I”：理念

然而，我们要注意到，这种模型忽略了在十九世纪曾经很普遍的一种阐述——理念的重要性及其对改良精英阶层产生的影响。我们或许可以将这一模型描述成三个“I”：工业化（industrialisation）,利益（interest）和制度（institutions）。但是，它可能忽视了第四个“I”——观念（Ideas）。在1989年，Hall曾严密地探讨过理念在政策变化中的影响，1992年时Haas也已经证明了认知共同体(epistemic communities)的功能：“一些专家组成网络，他们拥有经过认可的专业技能和能力，并在政策相关的关键领域的知识方面拥有权威性主张。”经济学家们就是现代世界中认知共同体中一个强有力的例证。

在一些文章中，这种观点结合了以前对政策团队、问题网络以及倡导联盟的研究。众所周知，“学习”是政策变化中的一个重要的驱动力，但是，只有在知识与关键政策网络融合到一起并且彼此相互增强的时候，这种驱动力才会发生作用。这些因素把进行政策变化的选择告诉给有改良思想的精英们，由此起到了关键的作用。大多数的社会政策变革都是对新的社会需求或社会问题带来的社会压力的回应，改革精英也要为政策变革争取先发制人的社会局面。那些“自上而下”（Gough，1979）的变革通常需要这些政策网络和认知共同体。然而，就我看来，目前在经合组织(OECD)国家中，对思想和网络在政策制定中的作用进行的比较研究还非常少（包括Goodman和Peng在1996年对日本、韩国和台湾等案例所作的研究）。

5.对政策制定的影响：从国家影响到国际影响

前面的报告在说明社会政策和福利国家的出现时，普遍关注了单个民族国家和内部因素7。重点是OECD国家，尤其是在二战之后不久就建立了某种形式的民主政府的OECD国家。当时的外部环境是战后联合国的建立和布雷顿森林体系（的瓦解），这些都严重的限制了经济和社会政策的制订，在1977年英国政府就被国际货币基金组织勒令削减财政赤字和社会支出。然而，在这种框架中，凯恩斯主义的福利国家占有绝对的统治地位。在20世纪70年代，随着美元地位的减弱和货币主义与新自由主义政策的趋向，这类福利国家的统治地位发生了变化。但是，东欧从铁幕政治中的解放和话语自由以及“全球化”的部分实现，激励了一些重要研究，它们都针对国际因素对国家社会政策发展的作用。

我们可以像前面描述四个国内因素那样确定超国家因素：

a.全球化：影响国家政策制定的社会经济环境相对缺乏计划性、

自发的超国家和互相联系的趋势。这些潜在的影响是广泛的：一个研究还盖了全球日益增长的贸易、金融、生产、移民、交流、文化和环境等方面的问题（Held等，1999）。在考虑社会政策方面一个主导倾向是经济日益开放的程度。

b.全球性的公民社会：一种超越国家利益的组织，包括商业、金

融、劳动力、国际非政府间组织、社会运动以及压力集团等。

c.全球治理：国际政府间组织日益重要的作用，包括联合国、国

际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、世界卫生组织等；

以及日益增长的大国作用，特别是美国及其机构的作用。

d.全球性的认知共同体：日益相互联系的政策相关网络与在国际

水平运作的共同体。

第二个和第四个因素对于OECD国家来说作用较小，所以这里我只谈第一和第四个因素。

5a (i). 经济开放

这里主要是指西方经济不断开放的贸易流、投资流，多国进行的制造、组装产品配件的生产体系，金融管制的解除。主流假设认为经济的日益开放对西方福利国家的作用是消极的：削弱了缺少竞争的福利国家，在税收、管制、政府责任、社会权利和再分配等方面竞次（race to the bottom）（eg Mishra 1999）。更具体来讲，更激烈的贸易竞争估计会导致去工业化和非技术工作减少；更多的资本流动会导致税收竞争、社会倾销并降低政府和劳动力的谈判能力；金融管制的解除可

7一个最大的例外就是战争对社会政策的影响——参考Titmuss(1950)关于二战对英国福利国家出现的作用，和Castles（1998b）第二章的一些比较评论。

能导致国家的宏观经济政策自主性的下降。

与此相反的是一个经验主义的观察和一种颠覆性的反论点。根据卡梅伦在1978年首先提出的经验主义结论，OECD国家的贸易开放与社会支出水平有正比关系，并且这种关系似乎在不断增强。Katzenstein首先提出（1985）另一种相反的论点， Rieger和Leibfried又进行了更为系统地阐述（2003）。这种理论以截然相反的因果关系顺序解释了这一问题：现代西方福利国家是在战后国际经济自由化的重要前提下建立的，先前是关税和贸易配额来提供这个功能，而现在只有社会政策才能承担起社会保护这个功能。在民主国家中，只有建立起公民享受社会权益的权利之后，国家才会真正废除对贸易的保护，并且对国外竞争者开放国内市场。

在尝试研究这些因素对西方福利国家的影响的学者中，沙普夫（Scharpf）和斯科密特（Scmidt）(2000)及其同事们的研究最为深入。尽管最初的观点认为经济全球化会迫使经济衰退和下滑，但结果证明并非如此。更确切地说，他们发现由于国内制度的不同，各国对于普遍性国际挑战的反应是不同的：各国沿着不同的就业和福利体系道路前进，“且这些道路是不能互相转换的”（Bowles and Wagman 1997）。较早前，艾斯平—安德森总结了他对福利体制的后期研究：“三种福利国家体制的内在逻辑似乎是相互重复的。”（1999，165）

皮尔森和他的同事们做的另一项重要研究强化了这一结果（2001a）；他的结论指出，全球化的外在压力对当代福利国家的影响远不及后工业化的内在压力带来的影响，这包括老龄化与人口出生率的下降，就业结构向服务性工作转变，家庭的不稳定性增强。因此，证据不足以证明经济全球化对西方福利国家有消极作用。更进一步的结论是，经济全球化的压力常被国内和国际制度、利益以及理念中和掉。对北半球发达资本主义国家的研究中，这种观点得到发展，特别是在Swank的研究中（2002）。现在它又出现在对转型期国家（穆勒 2002；2003）和发展中国家(例如 Mesa-Lago在2000年对拉丁美洲国家的研究和Gough在2001年对东亚国家的研究)的社会政策变革的研究中。尽管如此，也有人指出，对北方发达国家的负面影响还会反复出现，对于南方相对落后的国家更是如此（Deacon,2003b）。

5a (ii). 移民潮

在对欧洲的研究中，要再次重申（Goodhart,2004）前面在1d部分提到的观点。在阿勒仙奴（Alesina）等人之后（2001），古德哈特（Goodhart）指出，近年来不断涌入欧洲的移民以及他们带来的更大的文化多样性，给欧洲的福利国家带来了冲击。这需要更强的社会聚合力、实行高额累进税的决心、受到多元主义文化冲击的价值观念，并且同等尊重广大范围的民族及其价值观和生活方式。

Taylor-Gooby(2005)作的一个回归分析表明，由于上面提到的一些普遍的因素，文化多样性确实对社会经济有消极作用，但是如果不考虑美国的话，这种影响要小很多。并且，如果将左翼政治的影响也考虑进去，文化多样性的影响将会显著下降。这再次证明，国内政治明显中和了全球化进程带来的影响，至少在欧洲是这样。

d.政策学习和传播

最早在1907—1908年间，当贝弗里奇爵士和大卫·劳埃德·乔治到德国访问学习国家社会保险的新体系时，政策学习和从国外学到的政策就已经开始影响国家政策制定。在早期，Heclo发展了政治的和政策学习的观点，并将其运用到社会政策理念的传播中。霍尔（Hall）（1993）将其扩展到社会学习领域，并区分出政策学习三个步骤：第一个影响政策设计；第二个影响政策工具；第三个是对政策目标的质疑与修订。这些都影响了在政策传播方面不断积累的文献：某个国家的项目、政策与制度发展建立在另一个国家的观念与实践框架范围内（Dolowitz等，2000）。这种政策的传播方式开始是以命令形式强加的极端形式，不实施就对施以惩罚限制以迫使其接受，后来转变到另一个极端形式——自愿全盘学习。一些人也许会强调主导观念在不平等世界中的霸权地位，并且对国际组织对西方民族国家的影响的比较研究相对很少。唯一一个例外是对OECD国家与欧盟国家的国家就业政策影响的比较研究（Noaksson & Jacobsson,2003）。比较而言，更多的研究是关于欧盟对其成员国的影响（eg Pochetd & Zeitlin,2005）。我们可以公平地得出结论：我们相信这种政策学习、影响和传播过程是重要的，但是到目前为止的事实证明，想要作出溯及性或直接的比较是很困难的。

三、对发展中国家的借鉴

（一）导言

如果我们把俾斯麦的工伤保险或者在1883年医疗保险的建立作为现代福利国家、至少是社会保险国家建立的基石，那么这个制度在欧洲已经具有长达一个多世纪的悠久历史。花点时间来探究一下福利国家体制对发展中国家有何借鉴意义是值得的。诚然，“借鉴”既有消极的警告也有积极的榜样。较早前在一个名为“发达国家的社会保障：是否对发展中国家有借鉴意义？”的调查中，阿特金森（Atkinson）和希尔斯（Hills）（1991）得出的结论，虽然在政策建议方面并没有多少借鉴意义，但在社会政策分析的方法方面确有很多可借鉴之处。这一部分正是从这个角度出发。

政策规划推广必须与当时当地的环境相适应，这是效仿福利国家模式的一个基本前提（Gough 和Wood等，2004）。他们特别需要考虑现有的社会保护供给形式，制度上的责任分配，以及这种形式代表并

维护的利益分配。这并不意味着不能进行政策学习、转移和改革，也没有必要拒绝在实现某些政策目标时运用普遍的原则。但是在推荐普遍的政策设计时，确实要小心谨慎，从而鼓励那些有特定背景的建议，因为它们考虑到传入国的政治经济和固有制度。要在与基本需要或能力（如许多现代人权）一致的基础之上建立基本目标，但是这种满足需要的做法（包括社会政策），只有适合当地国情的情况下才更有可能取得成功。（Gough,2004）

在讨论欧洲福利国家发展的一些借鉴时，我们首先必须界定“欧洲”这个概念。尽管上一次我们将欧盟的成员国扩展到15个，但仍然面临一些问题，像前面的讨论中那样，大部分研究人员在欧盟内部区分出不同的福利国家（Esping-Andersen1990,1999）或者不同的“国家族群”（Castles,1993）。大致划分为四种（eg Ferrera & Rhodes,2000）： z自由主义国家：英国和爱尔兰

z社会民主国家：斯堪的纳维亚民族国家

z欧洲大陆国家：德国、法国、比利时、荷兰、卢森堡以及奥地利

z南部国家：意大利、西班牙、葡萄牙和希腊

因此，欧洲国家并不都是相同的，经验教训也是复杂多样的。确实，欧洲提供了这样一个天然的实验室，在其中我们可以深入研究各个国家在应对广泛并相似的社会问题时，所采取的各种不同社会政策。但是，我们要在一个宏观层面上将欧洲作为一个整体与其他OECD国家（如美国和日本）区别开来。很遗憾这里并没有直接提及欧洲中东部国家（包括欧盟的新成员国）在社会政策方面一些宝贵的经验教训。

(二)欧洲社会政策的一些借鉴

这里我主要谈谈引起我注意的13个社会政策方面的经验教训，而并不是像前面那样采取模型和分析方式。

1.从强到弱。从一开始，社会保险就成为全欧洲的主要社会保障形式。保险开始时，在所有地方都只覆盖大型工业企业的国家工人和操作工人，逐步扩展到覆盖中小企业、农业、白领工人和服务业员工、自由职业者，甚至后来在一些国家失业人员和家庭主妇也被包括在内。因此，社会保险国家逐步由强到弱。社会保险提供了一种潜在的过渡战略。这与今天主流的“针对贫困人群”（target the poor）路径是正相反的。

2.工业化。第二次世界大战后几十年里，在迅速工业化的国家中,

国家级的社会政策得到了发展，并且实现了大范围的去农业化(deruralisation)（除了英国，英国的发生这一过程要早上一个世纪）。发展道路在一开始是粗放型增长而不是集约型增长。容许劳方集体代表权和集体谈判权,并由资方提供社会服务以及社会保护

----在此前提下,主要的政治措施是劳方接受资本主义经济的存在。

这种福利体系并不太适合去工业化(deindustrailisation)之后的阶段\后工业资本主义和从20世纪70年代开始的集约型增长。

3.公民社会和劳工运动。无产阶级斗争及其他斗争、工会组织和社会主义政党构成了整个欧洲福利国家出现的背景。在许多北欧国家，这些情况是与一系列的其他社会运动和一些自助组织（例如英国的互助会）联系在一起的。然而，因占统治地位的阶级、有产阶级与商业界定位以及国家形式的不同,这些运动对社会政策的影响也不同。但是，对于社会动荡不安和社会分裂的恐慌一直都作为背景。

4.民主化。这里研究的是社会保险的起源，欧洲相关的项目表明民主并不是社会政策的前提，甚至相反是其结果。俾斯麦就明确地把社会项目作为一项选举措施，与迅速壮大的产业工人阶级结合到一起，并削弱来自工会和社会民主党的威胁。尽管如此，不久之后的民主阶级斗争观点很有说服力地表明了民主组织的重要性，尤其在与公民社会中阶级组织的动员作用联系在一起时，更是如此。

5.宗教。欧洲主要是基督教社会，因此没有多少机会对世界上不同宗教对社会政策发展的影响做一个比较研究。但是引人注意的是，天主教国家和天主教与新教共存国家之间的差异，以及基督教民主党的影响仍然如此重要。这表明，现在研究关于信仰对发展中国家政策的影响并没有错位。

6.种族和其他形式的多样性与横向整合（horizontal integration）。尽管在对美国的研究与讨论中，这一主题被反复提到，但是同质性和异质性在各国是推动还是阻碍系统的国家政策，对于这个问题并没有系统性的跨国比较研究。已有研究表明了在维持国家范围内集体项目的缴税积极性上，共同价值观念的重要性（Taylot-Gooby,1996）。

7.二战的遗留影响。二战被理所当然地认为是战后考虑社会政策的一个背景，但它也被认为是标志着欧洲“大政府”出现和福利国家成熟的一个关键性转折点。新的全球大战需要动员全部的社会资源，这会增加社会需求，提高国家生产力，就像美国内战对美国老兵和早期联邦项目的影响的预示（Amenta & Skocpol,1988）。但是在国与国之间，战胜国与战败国、占领者与反击者之间，还是存在着显著区别的。在发展中国家中，不同战争和主要国内冲突的影响，可能会非常不同，这些差异不能被忽略掉。

8.宪政体制。在对OECD国家进行的研究中，我们很难分清对社会政策发展的影响是宪政体制还是民主。在面对制度阻碍与专业人士和法律人士的反对时，主要集中研究阻碍改革成熟的福利国家体系的做法的影响，正如保罗·皮尔森在著作中所说。跨国研究揭示出了宪政

与制度特征的复杂影响，而这种影响很难用一两句话总结清楚。

9.具有生产性质的福利国家。这一说法源于20世纪30年代的瑞典，认可了福利国家对现代化的贡献，以及高质量且平等的教育、卫生保健、人口和家庭政策的繁荣。近期，随着经济转型到人力资本具有核心作用的后工业经济，这种说法再次出现。因此，无论在以前还是现在,社会政策都并不是只集中在分配领域。一些政策，例如英国先前的校餐政策，总被认为有效地起到了生产公共物品的作用。

10.开放的经济与社会保护。欧洲的另一个借鉴经验就是更加开放的经济（与基本自给自足的美国大陆相比）要求更多的社会保护。统计西方贸易开放与社会保护支出水平之间的关系基本成为了一个规律。这种观点解释说，为了防止社会分裂，社会保护是代替贸易保护的唯一措施。Leibfried和 Rieger作了对这一观点最完整的阐述。因此，经济开放刺激了社会保护体系的蔓延吗？

11.挤出(crowding out)VS.挤入(crowding in)。无疑，国家角色的扩大排挤了先前一些社会救济与保护形式，例如互助会和私人医院。但是也使一些新的社会救济形式涌进。每个现代欧洲国家都在所谓第三部门（发展上）扮演支持者的角色，这就是一个明证。我最后的两点论述是关于“混合福利”在最发达的福利国家中所起到的持久作用。

12.家庭与家庭经济。家庭和家庭关系一直在维持劳动力市场与福利国家之间的密切联系，并且在提供护理工作和维持安全方面起着关键作用。在日本和欧洲南部,拓展家庭和几代同住的生活方式的衰落要比欧洲其他地区慢得多。但尽管这些国家也很难提供一个解决风险问题和人力投资问题的通的办法，除非：

z收入的分配是公平的，确保最差者有适当的“罗尔斯水平”

储蓄水平，或/且

z丰富的劳动力或者足够的社会流动确保大部分家庭都有至少一个成员在受到保护的正式部门（the garantismo）中工作，并且能和其他家庭成员分享他们的利益。

13.劳动力市场与福利国家。战后福利国家的“黄金时代”是建立在广泛的就业机会,以及劳动力市场与福利体系的互补关系上的。前者提供了收入和税收；后者，在公共服务方面雇用了男性与更多的女性，并冲淡了商业贸易周期对就业的影响。现在，我们看到更多的是二者之间的矛盾。在高税收和劳动力市场的管制阻碍了就业的同时，资本流动性的增强与资本的结构作用，增强了劳动力市场的灵活性与不安全因素。在欧洲大陆的保守体制下，这点更为明显。尽管如此，有人认为有迹象表明，自由主义体制国家（英国、爱尔兰）和斯堪的纳维亚国家正在努力创造一种“灵活保障”新方案的不同道路（Ferrera and

Rhodes 2000）。看起来这两种道路都需要从过渡国家（transfer state）到服务国家的转变。

（三）结论

上面的考察满怀希望地展示了研究欧洲和西方国家一个多世纪的漫长历史所提供的经验教训的重要作用。不同的福利国家体制的出现反映了不同的背景因素、国家制度、集体主义运动和政策话语的作用，这些都有很大程度的路径依赖。但在这些国家中，甚至在美国，形成了一种在全国范围内被认可的缓解风险和补偿体系。发展中国家面对的主要差异也许是全球化环境、国际组织及其话语权的更大影响。然而，也有两种有力的反对观点。第一，关于发达福利国家的研究表明了国内因素的绝对重要作用。第二，我们对全球福利体制的研究充分认为，发展中国家在不同的制度化阶段也可以成功地塑造出不同的社会政策改革的本质（Gough and wood 2004）。尽管我这里并没有继续论证,但社会政策推广必须与主要福利体制相适应。。

反思这份剖析欧洲和西方发达社会政策体系发展的阐述，以及对最优秀的研究成果所进行总结，这真是无比的志气！这不是任何一个人几天的成绩，而是一个研究团队努力工作一年多的成果。如果前面概括的分析、论据、观点看起来富有成效，那么我们就应该考虑投入资金去进行更为系统性的的研究----讨论西方福利国家发展及其对发展中国家的借鉴意义。

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