海关行政处罚执法统一问题探究

海关行政处罚执法统一问题探究

【内容提要】当前多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，加大了海关执法难度，而执法不统一问题尤为突出。本文分析了执法不统一的表现，阐述了在海关行政处罚中要把握执法统一的内涵，完善执法依据，促进执法统一协调的观点。

【关键词】海关行政处罚执法统一

当前多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，加大了海关执法难度，而执法不统一问题尤为突出。2008年全国海关关长会议指出，要重视做好案件剖析工作，认真研究司法建议，查找执法薄弱环节，运用法律监督手段，进一步规范海关执法行为。本文试从海关行政处罚的角度来探讨执法统一的问题。

一、海关行政处罚执法统一的内涵

所谓海关执法统一是指海关在行政执法中，以统一的执法理念和关注点为指导，按照统一的执法依据，对于违法事项在法律适用及执法程序上适用同样的标准和尺度，使执法行为给相关管理相对人明确的合理预期，从而达到稳定行政法律关系的效果。执法统一应该包括以下内容：

（一）执法依据统一

执法依据统一是行政合法性原则在行政执法中的具体体现和要求。执法依据统一是执法统一的前提，一是执法依据需合法、明确，不能产生歧义；二是海关执法依据与上位法需保持一致，海关内部的规章制度不能突破法律法规的规定；三是不同执法依据间需协调统一，比如影响出口退税案件的处罚，执法结果需和国税部门的处理保持协调一致。

（二）执法标准统一

执法标准统一首先要有明确的违法标准，也就是达到何种违法的程度需启动行政处罚程序；其次需要有统一的证据证明标准，使证据收集有明确的指向；再次要有统一的执法评价标准，以统一的考评标准来衡量执法质量的高低。

（三）执法程序统一

程序合法是行政处罚的重要原则，执法程序贯穿于行政执法的整个过程，只有实现执法程序统一，才能确保法律能够得到正确的执行。执法程序统一要求在调查环节按照法定条件和程序立案；在法定的时间内办结案件，提高执法效率；在采取强制措施时按照必要的原则进行；在案件审理时充分听取当事人的陈述、申辩，符合听证条件的，应积极采用听证的办法，最大限度使执法公开透明；在执行过程中，对于当事人确有经济困难甚至无力履行的，按照程序允许其暂缓或者分期缴纳乃至减免处罚。

（四）执法幅度统一

执法幅度的统一并不是要求机械的按照不变的标准执行法律，而是允许根据执法情况的差别存在合理裁量处理空

间，但是这种自由裁量应有一个共同的尺度，要考虑与其他同类自由裁量的统一性，避免畸轻畸重的情况发生。

（五）执法理念和关注点统一

行政执法要求执法人员具备一定的专业素质和整体视野，能够在执法的同时从整体角度关注执法的统一性。执法理念是由法治的基本理念决定的，在这一前提下，我们执法的关注点也要注意形势的变化。在当前构建和谐社会的大环境下，需要充分理解和贯彻“宽严相济”的法律政策在行政执法中的应用。任何从严和从宽都必须在法律规范内进行，统一把握在执法的各个环节适用从严或从宽的标准。

二、当前海关行政处罚执法不统一的具体表现

执法统一是衡量海关行政处罚执法质量的重要标准，海关行政处罚近年来在执法统一方面取得长足进步的同时，在某些方面依然存在着执法不统一的情况，主要表现在：（一）过罚失当

所谓过罚失当，指的是海关处罚与违法行为的危害程度不相当，存在着处罚轻重不一的现象。过罚相当是行政处罚的基本原则，但目前在某些案件的处理上存在着过与罚不相适应的情况。比如擅自外发加工、擅自抵押减免税设备等单纯程序性违规案件通常具有涉案金额大、危害性小的特点，但根据《行政处罚实施条例》需按照货物价值的5％－30％进行处罚，处罚过重，引起当事人不满。

（二）同责不同罚

同责不同罚是指相同的违法行为却给予不同的处罚幅度和种类，甚至引用了不同的执法依据。目前许多海关在行政处罚中，不仅不同海关对相同的违法行为处罚不一，甚至在同一关区、同一部门对同类违法行为处罚也存在差异，这样做的后果不仅不利于公正执法，也极容易引起复议诉讼，影响执法效果。

（三）量罚情节随意

针对不同的违法情节，予以从轻、从重、减轻或者不予处罚处理，是行政执法落实宽严相济法律政策的重要体现。在实践过程中，对于在何种情况下适用何种情节，不同海关和执法人员有着不同的理解，尤其是适用从轻、减轻情节，不同案件处罚幅度相差较大，执法较为随意，处罚尺度宽严不一。虽然海关总署在《关于处理特定减免税进口设备违规行为若干问题的暂行规定》、《海关行政处罚罚款幅度参照标准》等文件中明确了部分量罚情节标准，但适用范围较为狭窄。量罚情节随意使用不仅容易造成执法不统一，也容易引发廉政风险。

（四）证明标准不足

在行政执法中，证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的要求。目前在许多案件的执法检查中发现，案件定性的证据没有形成完整的证据链，有些案件的走私嫌疑没有排除，违规证据又不够充分；有些案件虽然进行了违法事实的认定，但在案件证据上离能够证明案件事实还有一

定差距，经不起司法审查。这些都给案件质量带来隐患，如引起复议诉讼很可能处于不利的局面。

（五）执法程序差异

2007年7月1日开始实施的《海关办理行政处罚案件程序规定》规定了海关缉私部门从立案调查到处罚决定、执行的各个过程，对于规范执法、保护当事人合法权益，产生了积极的影响。但在实际执法中，在执法程序上仍然存在着一些不统一的方面，有些案件对于案件办理效率、扣留措施、担保金收取等方面还存在着不少的问题。根据2007年宁波海关缉私局对于受处罚企业回访的反馈情况来看，企业对案件办理时效、担保金的收取及手续存在着不少的意见。

三、行政处罚执法不统一的原因分析

目前海关行政执法不统一问题是个较为普遍的现象，原因有以下几个方面：

（一）法律依据不完善，执法新问题不断出现

随着形势的不断发展，执法工作中的新问题不断涌现，一方面海关监管的手段方式发生了变化，如手册联网监管、减免税政策调整、“属地申报、口岸验放”等等，另一方面违反海关监管的新手段、新手法也不断出现，而法律本身具有一定的滞后性，这就造成了某些违法行为的适用依据、适用程序也相对滞后。另外，海关与其它行政及司法机关存在着法律理解层面上的不一致，在某些难点、争议较大的问题上难以形成统一的认识，给海关案件处理带来困难。

（二）处罚尺度标准缺失造成执法裁量不规范

目前，海关在行政执法统一的定性标准和处罚尺度上还比较宽泛，对案件移交的标准和程序不够细化；对于行政执法处罚的幅度标准不够细致，在执行时缺乏参照；对于案件的证明标准没有明确界定。此外，对自由裁量权的运作缺乏必要的控制和规范，也是导致执法随意和执法不公现象出现的重要原因。

（三）重实体轻程序思想依然存在

程序合法是实体合法的前提和保障。衡量执法行为是否合法，除了事实清楚、证据确实充分、定性准确、处罚适当外，还有一个就是程序合法。目前执法不一的重要原因就是个别人员过分强调执法的特殊性，而忽视了执法程序的统一性，造成执法程序经不起检查，不同案件的执法流程和效率相差较大，案件办理时间过长，不利于维护当事人的合法权益。

（四）外部执法环境依然严峻，执法监督机制不完善

受社会不良风气的影响，执法面临的说情风愈演愈烈，执法人员承受的压力越来越大，这不仅增加了办案人员的廉政风险，也干扰了海关执法的统一性。而且，目前的监督更多的是通过执法检查等事后的手段，难以保证监督贯穿于执法的全过程；执法责任制的追究也缺乏有效的途径；对行政执法案件的质量考评缺乏统一执法的内容，使执法不统一的情况难以及时发现和预防。

（五）业务增长与人力资源矛盾突出，执法水平参差不齐

业务增长和人力资源矛盾是全国海关的一个普遍性问题，尤其是在业务量较大的口岸，业务发展与人员矛盾十分突出。以宁波海关缉私局为例，2007年共立案调查行政案件3922起，案值9.90亿元，罚没入库8102万元，同比分别增长48％、50％和17％，但全局干警总数仅为148人，其中35周岁以下的人员有109人，占73.65％，而且有44人是入局不足三年的青年警员。另外，由于执法人员对法律条文理解不全面，对执法行为性质认定不准确，不同执法人员在执法水平、价值取向等方面也存在差异等因素也造成了执法的不统一。

四、树立并落实和谐执法理念，大力推进海关执法统一建设

（一）确立正确的执法理念，坚持严格、公正、文明执法

执法理念是对法律的本质及其发展规律的一种宏观的、整体的理性认知、把握和构建，是执法行为的指导。和谐执法理念的本质与执法统一是相统一的。需要树立的执法理念有：

1．严格严肃。所谓严格执法就是严格按照立法精神和法律原义，按照法定的职权和程序进行执法，切实维护法律的严肃性和权威性。严格执法是执法统一的基础，只有严格按照法律规定执法才能谈得上统一协调。

2．公正理性。公正理性，就是在实际办案中要始终坚持法律面前人人平等，坚决抵制权力、关系、人情等与案件处

理的不当联结，同时坚持从事实出发，充分考虑案件及其背景的复杂性，正确处理关区执法的特殊性与制度规定的一般性之间的关系，对案件的定性处罚严格把关，既做到准确适用法律，又充分考虑当事人的合法权益，实现法律效果和社会效果的统一。

3．文明规范。文明规范执法就是用文明的态度、作风办案，同时使用规范化的执法语言、执法程序和处罚尺度，保证执法行为规范化。面对社会越来越高的执法要求，执法人员一方面要在执法中讲究态度，注意方法，克服“生冷硬”，对行政处罚当事人不仅要依法处罚，更要使其心悦诚服地遵守进出口管理秩序；另一方面要坚持实体正义与程序合法并重，规范执法程序，完善执法制度，严明执法纪律，全面体现执法的统一性。

（二）完善执法依据（法律规范），促进执法统一协调良好的法律规范指的是满足社会需要、符合人民利益的一般性规则体。没有良好的法律规范，统一执法的根基就不牢固，法治的观念也很容易遭到忽视。

1．加强海关立法工作，健全完善海关法律规范体系和各项规章制度。进一步推动解决执法工作中遇到的法律规定不明确、衔接不紧密、执法依据不完善等问题；定期清理各类法律规范，避免失效文件引发执法矛盾；制定和完善简单案件的办理制度等基层海关迫切需要的执法依据；做好与其它行政机关和司法机关的沟通工作，取得对海关执法认识上的统一。

2．加强调查研究，不断解决执法疑难问题。法律适用中出现疑难问题是成文法系与案例法系的差别之一，短期内不可能改变。因此，必须注重调研，及时收集当前执法中存在的各种问题，在立法部门作出有权解释之前，适时制定切合实际、行之有效的内部规范，以补法律之不足。宁波海关缉私局根据总署的相关规定，结合实际，近年来通过业务例会、案例研讨会等方式，以会议纪要的形式出台了关于影响通关单和海关统计两类案件、仿真枪案件、零星少量固体废物案件、特定减免税案件等的处理意见，行之有效的解决了在实施《海关行政处罚实施条例》以来的部分疑难问题，为保证案件处罚的执法统一提供了良好的基础，取得了较好的效果。

（三）健全执法机制，不断提高执法质量

执法统一需要良好的执法机制来进行保障，良好的执法机制是确保执法统一的基础。

1．建立和规范执法机制。不断完善案件调查、案件审理和案件执行等各项业务的规章制度，按照程序统一业务操作，规范执法行为；建立执法岗位目标责任制，明确岗位职责和工作要求；落实海关业务部门的案件移交标准、案件处罚幅度标准和案件证明标准等，切实做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民。

2．完善执法监督机制。在办案职责与机制上贯彻查审分离原则，利用科技手段，建立和完善行政执法的全程监督。一是建立重大案件报批报备制度，对于一定案值以上的案件

在立案、采取强制措施等环节应及时报备，涉及不予立案、撤案、先行变卖等重大事项，建立领导层级审批和法制部门审查把关、督察介入监督等机制；二是对重大、复杂、疑难案件，坚持召开案审会集体研究讨论，加强对案件的审核把关；三是加强执法检查和考评，把执法是否统一作为评价案件质量的重要标准，强化“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，落实执法责任。

3．落实执法公开机制。深入开展关务、警务公开，规范公开内容，丰富公开形式，扩大公开范围。通过多种渠道公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果等，不断增强执法工作的透明度，切实保证海关行政执法在“阳光”下运行。进一步健全一次性告知、复议、申诉等制度，更好地保护当事人的合法权益，切实做到执法公开、公平、公正。

（四）合理行使自由裁量权，规范执法行为

行政执法自由裁量权是在法律、法规规定的原则和范围内，基于法律、法规及行政的目的和精神，有选择地作出的公正而合理的行政决定的处置权力。

1．规范处罚尺度。在法律、法规的规定范围内，进一步明确和细化不同类型案件处罚的具体标准。完善《海关行政处罚罚款幅度参照标准》，除了适用《行政处罚实施条例》的第十四条、第十五条、第十八条的规定以外，制定其它案件的处罚幅度，比如走私案件并处罚款的幅度以及固体废物的处罚幅度等。对于目前旅检、行邮等渠道的物品类案件处罚幅度自由裁量过大的问题，制定《旅检、行邮物品行政处

罚案件的罚款幅度标准》，进一步规范定性和量罚。此外，根据宽严相济的法律精神，进一步完善和明确从轻、从重、减轻和不予处罚的情节标准，尤其是对减免税设备和加工贸易违法案件。

2．制定证据标准。海关行政执法既具有其它行政执法的普遍性，同时对于具体证据的要求又有其特殊性。行政执法案件处理部门需要制定《海关行政处罚案件证据标准》，列明目前常见案件定性及处理的基本证据和其它证据，以提高执法的效率和统一性。

3．建立执法动态反馈制度。由于海关行政执法相对人违反法律法规的行为存在多样性，加之海关监管措施的不断发展变化，完善和细化处罚情节及幅度的工作不可能一蹴而就。在实际工作中需要建立和不断完善动态反馈机制，在回顾已经办理的案件的情况下，提出相关细化的方案，每年定期进行案件办理情况回顾，重点关注在细化的处罚尚未涉及到的方面，不断予以补充完善，从而保持在执法工作中动态统一性。

（五）提高执法人员素质，提升执法水平

徒法不足以自行，良法尚需良吏。高素质的执法队伍是实现执法统一的基本条件。

1．强化教育培训。一是加强对《海关法》、《海关行政处罚实施条例》和《海关办理行政处罚案件程序规定》等法律规范的培训，深刻领会立法原义，形成一种依附主流理论的意识；二是以岗位练兵为抓手，利用邀请专家讲课、交叉

轮训、岗位必备技能考核等培训方式，不断充实执法人员各项业务知识，打造复合型人才；三是重视在执法过程中的处理艺术的培训，在执法中对于诸如说情、当事人违法的特殊情况等，掌握方法、艺术和时机，做到既严格统一执法，又减少和化解矛盾。

2．加强理论研究和案例研讨。一是立足岗位进行执法理论探索和研究，为一线执法服务和领导决策提供参考；二是采取以案说法、案例研讨等方式，展开针对性的法律剖析，对有争议的问题进行有价值的探讨，在理论上统一执法人员的认识；三是制定符合关区实际的行政执法尺度，要充分考虑各个海关执法的特殊性，做到一般性与特殊性相结合。

3．培养行政执法的专家队伍。一是适当控制执法人员的岗位交流频度，以利于经验的积累和业务专家的培养，使执法具有连续性和统一性；二是在复杂疑难案件的处理上，充分听取业务专家的意见，以便更加体现执法的客观、公正、统一；三是以岗位练兵尖子选拔为契机，推选执法专家，激发执法人员的积极性，全面提高执法人员素质，为执法统一做好保障。

总之，执法统一是行政执法的基本要求，也是海关执法追求的目标。统一执法不仅意味着切实贯彻法律的规定，而且是海关以执法促和谐的重要内容。我们只有不断加强和改进海关执法工作，使之趋于更加规范和统一，才能更好地发挥海关职能作用，不断提高海关履职水平。