土地利用规划论文

浅析我国土地利用规划中总体规划与城市规划的脱节

摘要：本文分析了我国土地利用规划实践处于不相协调的状态，集中体现在土地利用规划中总体规划与城市规划的脱节。由于管理体制导致的土地管理和城市规划管理呈现分割状态，因此同一区域内的土地利用规划往往会存在真空。在深入了解体制内导致城市规划脱节的因素后，指出可行的改善措施。

关键词：土地利用规划实践不协调；城市规划脱节

城市是以土地为载体的具有多种功能的人口聚集地，城市规划也相应地与土地利用总体规划有紧密联系。我国的城市规划是根据城市的客观条件因地制宜，在合理地统筹安排部署下另各个方面均衡协调地发展，而土地利用中的总体规划则主要关注了耕地数量的保护和城乡建设用地规模的控制，对于产业用地布局的有关规划内容则分散在农业发展规划、工业园区规划、旅游发展规划等次要等级的规划中。

正如中国的社会主义改革发展道路没有现成的模式可以照抄一样，社会主义初级阶段各领域的现代化建设都处在一个渐进的过程。自土地使用制度改革之后，我国政府不断进行着土地利用相关制度的建设，颁布并修订了诸多法律法规，尤其是新《土地管理法》颁布实施以来，土地利用规划受到整个社会的普遍重视，各级政府按照规划规划使用、管理土地的意识大大增强。但是，我国整体的土地利用规划实践仍然不尽协调。20世纪80年代中期以来，我国城市的规模扩张迅速，不断地超越我国土地利用总体规划的规模限制，引起了许多土地利用方面的冲突和矛盾。

1 土地利用规划

土地利用规划是通过采取面向未来的干预措施以解决某一区域的土地利用问题的一个过程，FAO从发展中国家农业与农村发展角度出发，认为土地利用规划是“以水土资源的系统评价为基础，通过土地利用及其社会经济条件分析，选择和采用最佳的土地利用方案”

[1]。此外，对于土地利用规划的理解还有众多观点，比如梁鹤年从城市土地利用问题方面考虑，认为土地利用规划是“通过土地的合理利用和开发，在城市中保护、改进生活、生产和娱乐环境的过程”。然而片面的概念本身侧重即有不同，并容易忽略外延事物的差异性，都会导致对土地利用规划分类、分工等认识存在局限。

1.1 我国土地利用规划体系的分析

土地利用规划于20世纪50年代初经前苏联传入我国，当时被称为“土地整理”，1956年正式改名为“土地规划”，当时的土地规划偏重与农村、农业用地的合理利用。改革开放以来，社会主义经济体各项发展飞速，现代化建设蓬勃发展，由于土地资源越来越紧缺，人地矛盾日益凸显。1986年国家成立了国家土地管理局，并颁布了《土地管理法》，在全国范围内全面开展了各级土地利用总体规划（1986年——2000年）的编制工作，土地利用规划体系基本形成，规划实施的管理制度初步确立，于1997年开展了第二轮土地规划工作将总体规划编制到了2010年，此轮规划在保护耕地、促进土地集约利用、保障经济可持续发展等方面做出了重大贡献。新《土地管理法》颁布实施以来，通过土地利用规划提高了土地利用的效率，在优化产业结构、改善生态环境、促进经济快速地可持续发展方面起到了极大的作用。这给了后续正在展开以及即将展开的规划工作很多启示，即在新一轮规划工作展开之前，总结思考先行土地规划体系和方案是否全面完善是非常必要的，改革是必须的。

1.2 土地利用规划的本质与特征

土地利用规划的本质属性至少包括：①（土地利用）问题导向性，即解决土地利用面对的问题是土地利用规划产生和发展的动力；②（地球表层）空间性，因为土地利用是发生在地球表层空间的人类活动，土地利用规划也是空间规划体系的重要组成部分；③未来性，为了解决某一区域内的土地利用问题，土地利用规划只有也只能通过采取面向未来的措施来遏制当前土地利用问题的进一步发展或避免未来某一土地利用问题的出现；④过程性，土地利用规划是一个过程而不是某个时间点的行为；⑤干预性，土地利用规划本质上是对于土地利用行为的一种干预，这种干预可以来自政府、土地所有或使用者、非政府组织等[2]。

我国土地利用规划的特征主要表现在：①政策性，规划是一项政府行为，是为一定的土地制度和土地政策服务的，政府借助于规划对土地利用进行干预。其编制与实施更多体现政府的权力，受价值观影响；②整体性，土地数量的有限性和需求的多元性，要求规划必须从国民经济整体角度出发，在全部土地资源的层面上选择方案；③折衷性，在土地面积有限性的约束下，规划方案实质上是寻求各业用地部门用地的满意方案，即所谓的不求最优但求满意；④动态性，由于规划依据的不确定性和灰色性，一成不变地实施规划是不切实际的，应当允许规划在实施中及时地得到修正与完善[3]。总结来说，土地利用总体规划是一个渐进实现目标的过程，允许修正和完善规划的前提是有一定的法律程序保障。

2 城市规划的概念及特征

城市规划即研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行三个阶段管理的龙头。

城市规划的特征属性包括：①技术性，即城市功能的合理性；②艺术性，即城市形态的和谐性；③政策性或法制性，即城市规划是一个公共政策的过程；④民主性，即城市规划是将社会资源的再分配，代表着最广大人民群众的利益；⑤综合性，即城市规划是对于城市区域内经济、社会和环境发展的协调；⑥地方性，即城市规划方案的设计必须结合地方特点实情；⑦实践性，城市规划方案需要充分反映建设实践的要求，同时要按规划进行建设。

3 总体规划与城市规划的关系脱节问题的产生

对比我国土地利用总体规划和城市规划的本质概念及特征属性，不难发现城市规划作为土地利用规划的一种与总体规划具有紧密的联系。然而在土地利用规划的实践操作中，由于我国土地利用规划体系尚且不完善，往往会造成规划实施环节脱节，导致土地利用方面出现整体与个体利益相悖的局面。

3.1 我国土地利用规划的种类较多，分工不明确

土地利用规划分为土地利用总体规划、土地利用详细规划与土地利用专项规划三大类，其中土地利用总体规划体系又分为国家、省、市、县、乡五级，按理说是层次完整的，但我国目前各级总体规划职能分工不明确，内容相似雷同，大多是宏观描述缺少实践操作的细致表述，其他专项规划的编制则相对缺乏，而详细的方案规划活动更是极少开展。对比其他国家的土地利用规划研究，国外的最高级别的土地利用规划往往很宏观，只对下一级别的规划具有一定指导作用，而地方制定的土地利用规划则内容详实且分类细致，有的甚至图文并茂通俗易懂。（具体的土地利用规划的分类可参见[2]王向东, 刘卫东, 土地利用规划: 由概念和本质属性谈起，表1 土地利用规划的分类）

3.2 土地利用总体规划体系的不完善导致规划失灵

土地利用总体规划、区域规划和城市规划各成体系，土地利用总体规划无法有效发挥对于区域内社会经济发展对于土地利用需求的整合作用。土地利用总体规划属于计划性规划，以土地供给为出发点，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，重心在控制，以期适当制约供给，有效引导需求；而城市规划按城市在市场经济条件下发展的客观规律编制，着眼于发展。二者在规划的目标、时间、部门职能分工以及编制规划所依据的技术标准等方

面存在较大差异，导致城市发展规模突破各种规划的失灵现象。同时土地利用总体规划的内部体系仍然存在协调性与衔接性差、形式死板的缺陷，导致土地利用总体规划对城市用地规模的控制规划失灵[4]。

3.3 政府规划干预政策本身存在缺陷

政府干预政策的存在是因为市场失灵，土地利用规划的编制和实施同样是政府干预手段的一种体现。政府规划干预措施在取得一定成效时往往也存在缺陷[5]，包括规划指标下达依据不充分、规划指标设定不科学造成非农建设用地量稀缺导致城市规划与总体规划相悖以及缺乏公共参与的因素。

纵观我国土地资源的利用现状，社会主义的现代化建设仍需要大量建设用地，土地过度的非农化利用会在粮食安全、生态环境方面造成严重的后果。同时，由于我国土地利用规划体系制度存在缺陷，地方政府在城市与工业用地规模扩张政策失灵。目前土地利用总体规划是国家对于土地资源配置和利用宏观调控的主要工具，但是在规划政策的实施方面不能到位。各级地方政府相对依赖实施的土地利用城市规划对于地区总体协调发展并不能起到积极的作用。

3.4 激烈竞争导致城市间冲突和区域性矛盾加剧

全球化背景下，国家、区域及城市越来越受到重组化的影响。尤其改革开放以来，我国的经济体制产生了巨大的变化，集中体现在各级地方政府从原先的中央政府职能延伸的部门逐渐向企业化的利益体转变，更多地从本地经济收益的角度来对各方面进行规划和实施。而市场化和全球化的改革进程，使得我国地方政府之间开始存在愈发激烈的竞争关系，发展地区经济、增强城市竞争力成为地方政府的首要任务，因此以城市在市场经济条件下的利益发展为主要任务的城市规划更多地被地方政府所重用。由于城市之间竞争的关系加剧了，一定程度上也导致了城市间区域性的矛盾激化。但是目前我国土地利用规划体系中缺乏明确的区域性政府职能和政策，地方政府只能从地区的局部利益出发编制规划战略。因此从总体规划角度来协调和引导地方政府之间的良性竞争关系的举措势在必行。

4 对策

无论是土地利用总体规划还是城市规划，如前文所述，土地利用规划是通过采取面向未来的干预措施以解决某一区域内土地利用问题的一个过程，这个过程包含了规划的编制和实施两个方面。

4.1 规划编制

1）我国土地利用总体规划的侧重应由上一轮规划强调的保护基本农田、维持耕地总量动态平衡和控制非农建设用地规模等方面向全面保护国土资源方向转变，以期达到我国经济社会的可持续性发展，保障区域发展的公平性和人与自然共存的和谐性。

2）我国土地利用规划的体系应当由以指标控制体系为主向以宏观控制手段为主与空间布局相结合的概念转变。土地利用总体规划作为国家调控经济社会协调发展的一个重要手段，应当弱化单纯的指标控制和分配作用，加强产业布局优化和用途管制的规模，少说假大空话，切中要点，以便上行下效，提高土地利用规划体系的效率。相应地，城市规划也要做好全面开展编制细化的工作，避免笼统教条的条例规定，转以专业的指导性文字叙述。

3）规划编制过程中，规划基础信息的取得是相当困难的，指标的控制同样是无可避免的，那么规划的制定应保证指标设置的弹性化，以降低信息不完整所带来的规划制定不科学、脱离实际情况的风险。规划的刚性与弹性英语土地利用规划的等级相对应，国家级的土地利用总体规划除国家级重大建设项目用地指标外，全部采用刚性指标，自上而下刚性指标逐渐减少，弹性指标逐渐增多，到乡级仅保留建设占用耕地指标为刚性指标，其余全为弹性指标[5]。则相应地城市规划中规划编制的余地较大，不至于和土地利用总体规划的政策形成脱节或冲突。

4）我国土地利用规划制度在制定过程中可以一定程度上地引入适当的公众参与机制，以推动土地利用规划在土地资源配置中发挥更积极的作用。尤其城市规划的本质是追逐广大人民群众利益所做出的对城市区域内各项发展的统筹部署，有了地方基层群众的参与和支持，吸纳人民群众的宝贵经验和智慧结晶，能够保证规划的编制更加合理、更容易实施。群众本身的素质通过参与公共事业的规划也可以得到相应地提高。这是社会发展所要求的。

4.2 规划实施

1）构建规划管理信息系统，统筹构建省、市、县、乡统一的管理网络，以保证各级规划在实施过程中的信息数据透明化。

2）实施保护规划的价格屏障，重视价格机制在土地利用总体规划中的重要位置，以期完善土地利用总体规划与城市规划间的空白。

3）提升土地利用规划的法律地位，发布相关配套的政策措施，保证从土地利用总体规划到城市规划甚至其他的下级规划在各级政府单位的职责范围内能够顺利实施。

4）合理理解指标弹性的含义，结合各个地区不同的数据情况，允许指标在地区间调剂。比如在经济欠发达地区规划指标给定的非农建设需占耕地与实际需求量间存在缺口，如果能够相应地调剂给经济发达地区，则可以在两个地区内实现共同和谐发展的局面。

5 结论讨论

做一个合格的地理人，要正确理解人类与土地的关系，充分考虑资源利用和环境保护的关系，深刻认识土地资源不可再生的特殊性，才能树立科学用地观，完善我国土地利用规划的体系，改善我国政府在土地利用规划实施方面的不足，填补我国土地利用中总体规划与城市规划中的空白。不仅是规划者，各级人民政府应当谨遵规划，采取措施，严格管理，保护并合理开发土地资源制止非法占用土地的行为。完善我国的土地利用规划，对于整个国家的和谐发展具有重大意义。

参考文献：

[1]FAO. Guidelines for Land-use Planning (Development Series No. 1.) Rome, 1993

[2]王向东, 刘卫东, 土地利用规划: 由概念和本质属性谈起[J]. 国土资源情报, 2011, (10) : 54-60

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