公共管理学的发展趋势

公共管理学的发展趋势

回顾历史，是为了更好地展望未来。诚如陈振明老师指出的“当今社会科学在经历了长期的专业化分化和初步交叉、融合之后，已大踏步地向杂交、综合和整体化方向发展”（陈正明，1999），但是作为公共管理学的主流研究模式——实证研究模式——将不会随着这种整体化趋势的发展而被彻底转变，与之相伴的是诠释研究和批判性研究成果的不断累积和丰富。本报告此节将以上述的三种研究模式、以及达尔所提出的“公共行政科学的三个问题”为视角而简单探讨公共管理学理论的发展趋势。

（一）三种研究模式

1986年，美国公共行政学者怀特（Jay·D·White）在《公共行政评论》杂志发表《公共行政的知识增长》一文指出公共行政学研究有解释性研究（positive，即实证研究）、诠释性研究（interpretive）和批判性研究（critical）等三种研究模式。

1、解释性研究

解释性研究属于“对自然科学和社会科学的逻辑和方法论都有着深远影响的实证主义哲学传统”，试图构建解释和预测自然和社会事件的理论框架。一般来说，自然科学和主流社会科学都是典型的解释性研究，遵循解释的演绎模式和归纳模式。

实证研究在公共管理（行政）学的历史进程具有重要的地位，至本世纪初，实证研究仍然在公共管理学扮演重要角色。国内有学者总结了西方公共行政学理论的前沿性研究成果，并认为交易费用研究、委托-代理理论、哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型、公共管理中的领导、新公共管理、公共预算理论均以实证研究为主，这些模式将会继续在公共管理（行政）学领域的研究中发挥重要作用。

当今，交易费用研究备受推崇，威廉姆森和奥斯特罗姆于2009年共同获得了当年的诺贝尔经济学奖，进一步激发了交易成本研究的热情，该领域已经吸引了许多公共选择学者的注意，如奥斯特罗姆夫妇。以威廉姆森、埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的学者，运用制度经济学的相关理论，深入研究公共管理（行政）学的相关问题。

与交易费用研究一样，公共行政（管理）学中的委托-代理理论也源于经济学，90年代之后，获得长足进步。委托-代理理论与交易费用研究、官僚研究存在一定重合，但侧重不同。之前的官僚研究主要集中于历史和规范分析，经常运用定性的评估，而委托-代理理论在更加抽象的水平上，运用统计分析和实验方法检验相关假设。不仅如此，公共行政学的委托-代理理论还发展了经济学的委托-代理理论，更多地强调层级制结构、政治制度设计的作用，有助于加强公共行政学的制度分析研究。需要指出的是，威廉姆森将复杂多变的经济关系简化为合同，委托代理理论则将其简化为委托代理关系，这种简化如果在经济领域尚算合理的话，那么将其运用于公共行政学研究的政府官僚制机构又有多大的适用性？这是需要理论家们深入反思的问题。

哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型都是以官僚制和官僚人员为核心进行的讨论。官僚制及相关问题一直是公共行政学、管理学甚至社会学研究的重点。

在一定程度上，可以说哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型一方面是对韦伯理论的深化和细化，另一方面，也是试图解决韦伯指出的难题。在未来，官僚制依然会是公共行政学、管理学和社会学研究的重点内容，经济学研究路径依然会位居主流，然而随着时代的进步和变迁，韦伯式的传统官僚制存在的社会现实基础将会逐步消解，工具理性将会与价值理性相互融合，人性和理性将会真正融合。

新公共管理理论，最大的特征在于借鉴经济学、管理学的理念和工具，尤其是主张运用私人企业的管理方式来提高公共组织或部门的工作效率。在未来，学科交叉背景下的相互借鉴会一直持续下去，公共行政（管理）学运用实证方法研究领导等问题将日益细致，并必然

会与官僚研究、委托-代理理论相结合，预期在这方面也会继续发展。

预算理论作为公共管理（行政）学的一个重要分支，实证色彩浓厚。预算是关于政府研究的重中之重。如今，学术界对预算的内涵已经达成了基本的共识：“通过技术性约束和政策，预算与社会和环境能够有效联系起来；预算理论可以理解成‘预算是一个决策过程’”。但不可否认的是，目前关于预算的理论尚显零碎，需要进一步将其完整化和系统化。

诚然，公共利益是公共行政和公共管理的基础，这一点在传统公共行政学中是一个默认的前提，并且这一前提的真伪随着实证研究方法的发展而不断受到检验。

2、诠释性研究和批判性研究

诠释性研究也叫解释性研究。是探讨心理发展的影响因素和机制的研究，通过解释性研究才能获得对心理本质的认识，同时也能为干预心理发展过程提供的理论指导。诠释性研究以一定的命题或假设为前提，运用演绎方法探讨事物之间的相关关系或因果关系的研究类型。它的主要目标是回答"为什么"的问题。

批判性研究则是现象学传统及批判性社会理论的一部分，“试图改变人们的信仰和行为，希望通过使人们认识到信仰和行为的无意识因素来满足人们的需要和需求。”该研究遵循的是自我反省的逻辑，登哈特与怀特1982年将其概括为：“联系某一物体、人或社会情境来思考自身的思想和行为的能力。”举例来讲，“精神分析和新马克思主义者对意识形态的批评”，以及登哈特的公共组织理论和新公共服务理论，即属于批判性研究。

马骏和叶娟丽于2004年出版的《西方公共行政学理论前沿》中，戴蒙德的精神分析组织理论、登哈特的研究、亚当斯和巴尔佛的《揭开行政之恶》、女权主义批判理论、公共行政学的混沌理论研究，都属于诠释研究和批判研究的行列。

戴蒙德借鉴弗洛伊德《群体心理学与自我的分析》，发展出精神分析的组织理论，显然这是一种诠释性组织理论。该理论对建立于理性假设基础上的组织理论具有警示作用，但弗洛伊德对人的非理性的过度强调，显然也有不恰当之处。笔者认为，公共行政学应该借鉴弗洛伊德的精神分析理论，但同时也应意识到其理论的局限性，将眼光放宽至第三势力心理学等其他流派，这样会有助于形成更加全面合理的交叉研究成果。

至于登哈特的批判理论，《公共组织理论》的开篇即引用了卡尔·马克思、弗洛伊德和马克斯·韦伯作为理论基础。登哈特的批判理论是对他们三人理论的深化和发展，理性与人性的冲突，是所有组织理论永恒的共同主题，相信这方面仍会不断有作品问世。

相比于登哈特的著作，笔者认为亚当斯和巴尔佛的《揭开行政之恶》要单薄一些，论证并不严密。《揭开行政之恶》的批判，对准的是现代社会科学研究的“价值中立”原则。

史迪佛斯（Camilla Stivers）的《公共行政中的性别形象》，是公共行政学中女权主义批判理论的代表作。她分析了一系列女性进入公共机构的障碍，描绘了官僚的形象与妇女的形象之间的冲突，进而从性别角度对行政国家的合法性提出质疑。然而，正如詹尼（Lisa Zanetti）所言，“批判理论牺牲了实践，过于强调其理论的成分，……公共行政的批判理论还没有有效地将理论与制度研究实践联系起来。（马骏，叶娟丽，2004）”笔者认为，女权主义在未来将会发出更强烈的声音。

“社会科学研究向来就有一个基本的趋向，即总是从自然科学借用有关概念、方法或范式。”道格拉斯·基尔受物理学中的混沌理论启发，对公共行政学研究提出了一系列修正，主张“应避免通过控制来进行管理，建议倡导一种新的管理哲学。”的确，牛顿力学的假设，一定程度上影响着公共行政的传统理论；混沌理论的假设，影响着公共行政的后现代理论。但不论是爱因斯坦的相对论还是混沌理论，都并非是对牛顿理论的否定，而是将其限定在了一定范围，在该范围之内，牛顿力学是适用的，在此范围之外，则以相对论或混沌理论为依据。

（二）达尔关于公共管理（行政）学的三个问题

美国著名政治学者达尔于1947年在一篇文章中指出“我们与一门公共行政科学还相距甚远。公共行政科学是不可能的，除非（1）规范价值的地位被清楚地确立了；（2）公共行政领域中的人性得到了更好的理解，且人的行为更具有可预测性；（3）有一批比较研究，从这些研究中，我们可能发现超越过节和特定历史经验的原则和通则。”达尔的论断道出了公共（管理）行政学想要成为一门真正的社会科学的前提性条件。与此同时，达尔还指出了推进公共行政学向前发展以使其成为一门真正的科学的路径图。笔者本节内容依据达尔所提供的理论框架预测公共行政（管理）学发展的趋势。

1、规范价值

（1）学界辨析

在达尔提出关于公共行政学转变为公共行政科学的三个前提性条件的论断之后的70多年时间里，公共行政文献里关于价值的研究日渐扮演了越来越重要的角色。我们在在个人层面和集体层面都能发现价值研究的重要性。个人层面的研究考察了价值在影响公共雇员行为以及决策方面所扮演的重要地位，而集体层面的研究则考察了能够引导集体行为并有助于界定公共利益的价值观念。鉴于达尔已经讨论了个人行为和社会文化因素与规范价值之间的细微差别，笔者本节内容将主要聚焦于规范价值，因为它与公共产品和服务有关。

当我们在思考价值观念在政府政策和项目的制定、执行和评估的过程中所具有的的重要作用的时候，我们就已经在回应达尔吁求的方面取得了巨大的成就。相较于公共行政管理近来只关注效率（efficiency）和效果（effectiveness），公共行政学者和实务者越来越多地认识到公共组织拥有由竞争性价值观念所造成的多样的、冲突的目标，尽管这同样有效（Jorgensen & Bozeman 2007；Nabatchi 2012）。一个人甚至可以认为除了效率（efficiency）和效果（effectiveness）之外，公共行政领域（学科）普遍接受了价值的存在意义及重要性作用。Rosenbloom在1983年发文慨括了多元冲突价值观念的政治的、历史的和法律的基础，他的这篇文章不仅仅是《公共行政评论》最富影响力的文章之一，同时也为最受欢迎的导论性的公共行政教材奠定了基础。我们也发现对诸如不以目标为中心的价值观（nonmission-based values）（Rosenbloom 2007）或者情境结果（Wilson 1989）这类问题的关注正在成为许多文献里面讨论的焦点，而这些文献以前更多的是关注效率和效果。比方说，有些研究已经不满足于考察领导力对效率和效能的影响，他们也研究领导对道德行为的影响，这种道德行为更多地是与诸如正直、公开性和责任之类的价值观有紧密联系（Hassan，Wright，&Yukl 2014）。其他的一些研究运用基于使命的效率和效果等方式来评估建立社会公正等方面所取得的进步（Meier&Nicholson-Crotty 2006）。近来其他的实证证据也强调价值研究的重要性，这些证据通过指出管理者在结果或者程序问责机制上的偏好不仅仅受到政治意识形态的影响，而且被评估的绩效是否注重公平或者效率也对这种偏好产生影响（Tetlock et al.2013）。

（2）现在的假定和未来的趋势

虽然有关公共价值重要性的研究文献在数量上有显著的增长，但是学术界在如何界定、识别以及如何给这些价值观进行优先排序等问题上还尚未达成一致（Moynihan et al.2011；Nabatchi 2012），或者人们对这些价值观念在研究和实践当中的范围和广度的认识程度上也未达成一致（Meier 1997）。一项文献的目录分析确认了有超过500种不同的公共价值观（Van der Wal et al.2006），此外，试图对这些价值观进行分类以及建立价值等级体系的努力也未能获得成功（Witesman & Walters 2015）。结果，人们将这些文献打上了“碎片化和分散化”的标签，并认为它们不太可能为预测和引导人类行动的理论提供聚焦点（Rutgers 2015）。

虽然学术界对界定、识别价值观以及给价值观进行优先排序等问题没有达成共识，这限制了我们指导行为的能力，尽管如此，但这并不意味着对于价值观念的研究没有价值或作用。在“如果我们对目的和规范性的考虑不断加以明确，公共行政学最后可能成为公共行政科学”

这一论断上，达尔仅仅是吁求价值认知，而没有吁求价值共识或者价值决议。事实上，达致价值共识的无能为力使得价值研究更加重要，因为它促进了对于利益冲突的讨论，这使得学者、实务者和市民能够更好地理解和衡量特定政府行为的潜在成本和收益（Rutgers 2015）。例如，即便人们对重要公共价值观念（公平，公开性，隐私，自由和法定程序）有着愈来愈强的认知，还是有许多人担心效率和效用的价值观念仍旧主导着许多绩效管理的经验研究和实践运动（Moynihan et al.2011）。由于这些担忧的存在，一些人建议利用安全设施的改进和发展（如有影响力的报告和绩效评估）来展示政府政策的巨大影响力以及民主-法制价值观的实践（Rosenbloom 2007）。这样的论断不仅强调潜在危险，而且还倡导在各种冲突的价值观念之间保持更好的平衡。

学者们继续呼吁更多的实证研究以便更好地理解价值本身（Wiliams & Shearer 2011），但是还是有不少人担忧价值研究会受到渴望成功的偏见（Van der Wal，Nabatchi，&de Graaf 2015），他们担心的另外一个方面是对开发和检验经验上可检测的命题的更多的强调。通过这种方式，价值研究将会有许多有前景的发展趋势。例如，未来关于价值观念的研究或许能够有助于使推荐准则生效，这些准则主要是关于公共参与何时能够被用于识别、理解并解决价值冲突，以及公共参与是如何被用于识别、理解并解决价值冲突这两个问题的（Nabatchi 2012）。其他的研究还有助于我们理解公共价值观念如何影响个人和政策偏好以及行为。尽管建立一套普遍的价值观念有点困难，但是有研究认为个人可以从这些价值观念中提取一部分去建立个人的价值等级体系，通过这种价值等级体系能够预测他们的政策偏好（Witesman &Walters 2015）。其他的研究则强调价值影响绩效评估过程的方式（Tetlock et al.2013）。虽然实证研究不能解决关于不同价值观念重要性的内在规范性问题，但是它们可以更好地了解我们的论争和决定。这些论争和决定是通过考察：1）对何种价值观念的考虑是重要的，2）它们怎样才能被最好地测量，以及3）每一种价值观念的重要性程度在不同选区变化的影响条件是什么的过程中获得的。

2、人类行为

（1）学界辨析

达尔提出的第二个关于公共行政学成为一门真正科学的条件是公共行政学必须源于且有助于理解人类行为。人类行为研究的重要性不会必然与行政管理及其追寻的普遍原则相冲突。然而，已有的研究已经注意到了人类行为里面存在的冲突。达尔认为认为人类行为是多变的，并且影响人类行为的因素是复杂多样的。人类行为的多变性以及内在的非理性状态有可能使优化组织和任务结构的努力遭受挫折。幸运的是，如同达尔所关注的价值问题一样，公共行政学领域也已经取得了巨大的进步，人们能较好地认识到建立行为普遍性原则的困难，此外，人们还进行了相关的研究以帮助理解难以建立行为普遍性法则的条件。

这么多年来，公共行政学领域之所以不断提及认识人类行为普遍法则的重要性，是因为这种法则与政府行为和绩效有关。然而，如果这些主张没有被压制，可能已经通过相关研究重新展示出了勃勃生机。比如，公共服务动机（public service motivation）研究。在《公共行政评论》25年前发表的一篇文章中，Perry 和Wise对政府雇员行为进行了研究，并得出了许多具有普遍性价值的结论，文章认为政府雇员行为已被视作公共行政学研究的主要灵感之源（Perry，Hondeghem，&Wise 2010）。Perry和Wise认为公共服务动机是“主要地和独特地回应公共机构和组织合理目的的倾向（Perry&Wise 1990）”，他们假设拥有更强公共服务动机的人：1）更有更可能去政府工作，2）更有更能在政府工作中表现更为优异，3）外部的或者金钱的激励对他们作用较小。尽管这些假设对公共服务动机研究的内容和兴趣有重要的指引作用，然而，近期的实证证据和理论的发展不再支持“公共服务动机总是对政府雇员行为有良好影响和作用”的论断。研究发现并非总是增加个人投身公共事业的可能性（Kjeldsen 2014；Wright &Christensen 2010），这种发现主要是鉴于1）公共服务动机不再

是选择工作额唯一考虑因素，甚至也不是最重要的考虑因素；2）公共区域（或组织）的工作特点并不能符合这些动机的要求。类似地，公共服务动机之所以能在政府雇员个人绩效方面获得预期收效，现在被认为是因为基于雇员对其工作所固有的充分的“亲社会（prosocial）1”影响和重要性的认识所导致的（Wright，Hassan，&Christensen，forthcoming）。其他的研究没有找到连续性的有效证据来证明公共雇员在公共部门里对外部性激励（金钱）的重视程度要低于他们在私人领域相对应的程度（Bullock，Stritch，&Rainey 2015）。这些证据也不能证明“如果个体重视收入，那么就能够预测其期望或者最终成为政府雇员”这一论断的真假（Lewis &Frank 2002）。当这项工作说明了现有的研究是如何挑战（质疑）宽泛的、普遍的行为准则之时，阐释这项研究所主张的有益于我们通过认识人类行为条件以更好例假人类行为的观点也是同等重要的。这个条件就是：何种公共服务动机是更多地（或更少地）有助于招募政府雇员、维系和激励政府雇员行为（Perry，Hondeghem& Wise 2010）。

对公共行政有着特殊兴趣的学者和实务者而言，在其他的研究领域也能找到关于寻求人类普遍行为法则的过程中对个体差异的重要性的阐述和说明。比如说，关于典型官僚体制的研究，就是基于一种潜在的假设：公共雇员越多地代表其所服务的群体，他们就能更好地代表和服务于这些群体的利益。尽管这对关注社会平等的许多公共行政学者而言是一个富有内在吸引力的论断，但是支持这个论断的证据已经相互融合，这些证据表明典型官僚制不会通过它自身保证公正的公共服务供给。这些研究发现不但不否认典型官僚制的重要性，甚至它还强调识别一些或多或少有影响力的条件的必要性。因此，人们对于如何界定如何界定冲突的社会身份、组织的社会化以及程序上的约束有更多的理解，甚至彻底转变了对典型官僚制预期收益的认知（Naff &Capers 2014）。

当把这些研究放在一起的时候，我们发现这些成果把公共行政学所取得的进步以及未来的发展趋势置于一个更好的研究视角。一方面，它们支持达尔关于“个体差异阻碍构建简单而又普遍的公共行政法则的能力的培养”这一论断。个体之间的差异不仅存在于他们的价值观以及导出他们行为的身份上，还存在于他们如何理解自身所处的环境之上。另一方面，这些相同的研究结论有助于我们理解人类行为当中个体差异的重要性，与此同时，这些研究结论也有利于培养我们研究人类行为的能力。即使个体差异不利于建立广泛而又普遍的行为法则，然而人类行为是可以预测的，尽管它们非常复杂且形式多样。尽管我们难以预测甚至难以理解一个人的所思所想和所为，但是我们可以预测相同（相似）环境之下的且具有相似性格特征的人们的思考和行为方式。

（2）现在的假定和未来的趋势

虽然公共行政学研究展示了一种对人类行为的重要性和复杂性的认知，但是我们在这个方面要做的事仍旧还有许多。举个例子，达尔在谈及理解人类行为时多次重复提到“性格作用（the role of personality）”这一术语，然而，学术界却很少对这个词进行讨论。诚然，这也许是因为达尔在展示一系列个人因素（包括感知和态度）的过程中广泛地使用了这个术语，然而即便如此，还是有大量证据表明性格（狭义地定义为一个人内在的认知模式和情感模式）会影响他（她）的感知、态度和行为（Fleeson & Gallagher 2009）。然而现实的发文情况却不甚乐观，现有的发表在《公共行政评论》上面的有关于性格研究的文章不仅数量十分有限，而且还经常没有吸收运用当下合理的诸如“五因素分析模型（five-factor model）2”的性格分析框架（Cooper et al.2013）。正如达尔在70年前所言，公共行政学领域的发展将会受益于有关性格方面的研究成果，这些成果能够更好地了解那些通过吸收、运用心理学家和社会

1笔者将其理解为亲社会行为（利社会行为），是指符合社会希望并对行为者本身无明显好处，而行为者却自觉自愿给行为的受体带来利益的一类行为。一般亲社会行为可以分为利他行为和助人行为。

2 人格结构中的五个因素后来被称为“大五”（big five），强调该人格模型中每一维度的广泛性。这五个维度因素是神经质（N）、外倾性（E）、经验开放性（O）、宜人性（A）和认真性（C）。

学家所开发的研究成果和理论。

第二个令人感到忧心的假设是越来越多的被人们广泛接受的性格特征、条件和行为作为有利因素将会产生越来越高的预期产值。换言之，如果有一些预期结果是好的，那么人们将会期望更好的愿景（人性贪婪）。这种在组织行为里的一般性假设正在遭受越来越多的质疑和挑战（Pierce &Aguinis 2013）。有研究已经发现诸如勤劳或者经验丰富之类的个人特征的有益影响发生了变化，而发生变化的原因是个人特征的影响不再连续地产生积极作用或者其现实作用与人们的期望之间产生了落差。对公共行政学未来发展的更加深层次的认识将推动公共行政学向前发展。例如，有证据显示一般的领导实践（commonly touted leadership practice）（Ames&Flynn 2007）或有组织的公民行为并不总是有益的。同样，也有越来越多的证据显示对未来发展的深层次认识对公共服务动机也有类似影响。例如，当政府雇员公共服务动机增强时，他对工作压力、失望或不满的感受就会明显增强。

最后一个假设是态度、感知和自述式行为1（self-reported behavior）是人类行为的优秀替代品，这个假定可能会被人们质疑从而促进公共行政学的发展。现在，我们关于人类行为的的许多理解都是源于对公共雇员和公民的过往经历，以及对公共雇员和公民在态度、价值观和感知等方面的联系的调查。大多数调查公共服务动机的结果，官僚作风或者变化的领导的研究已不仅仅是依赖于横截面数据2（cross-sectional data），而且还依赖于雇员自述的行为、绩效或者态度（Belle 2014；Wright &Grant 2010）。诚然，我们有充足的理由区怀疑这些自述式行为和态度能够反应或预知真实行为的准确性。然而即便如此，这种联系是不确定的。比方说，公共服务动机研究已经发现为政府工作的愿望并不一定意味着真的会在政府工作（Kjeldsen 2014），除此之外，公共服务动机研究还日益主张行为研究本身对于深化我们的理解是十分必要的（Belle 2014；Wright &Grant 2010）。同样地，公共行政学科之前使用的实验研究认为知识的增长更加依赖于调查或小实验，这些调查和实验主要用来测量人们的想法或者行为意图而非测量真实环境下的真实行为。公共行政学科对真实行为这个独立变量更强的依赖将会允许达尔一类的公共行政学者从事相关研究，这些研究的内容是1）认识人类决策偏离理性模型（rational model）的重要路径，以及2）认知的捷径（cognitive shortcuts）和社会的影响如何帮助我们在不能影响行为发展的情况下理解行为（Sunstein 2013）。

3、社会（文化）环境

（1）学界辨析

从许多角度而言，关于前两个问题的讨论与此节的内容有一些关联，因为文化本身所体现的共享价值观和内涵反过来又会影响个人行为。尽管共享价值观和内涵能够在许多层面以诸多形式示人，但是达尔还是以民族-国家之间的差异为视角对文化的讨论进行了区分。在继续关注着有关建立普遍行政法则困难的一般性争论的同时，达尔认为在过去一个世纪里由于共享价值观和经验的的存在和需要而发展起来的政治或社会组织体系，将不会必然为有着不同价值观和经验的民族-国家所接受或作为一类成功的事物加以推广。即便如此，那种认为公共行政科学能够独立于文化或社会环境的观点仍然存在，并有不少的粉丝。举个例子，一些近期发表的跨文化研究（cross-cultural research）总结道：文化差异对个人态度没有很强的影响，在个人行为上的影响力更弱，在个人绩效上基本没有影响力（Naor，Linderman，&Schroeder 2010）。一些其他的学者认为全球化趋势可能弱化了文化差异的重要性，因为在其他文化环境之下成长的人更愈益接受个人主义的和西方的文化价值观（Oyserman，

1自述式行为，笔者将其理解为：A向B问询工作情况，同时A不知B是否真的完成了工作以及不知其在工作中的状态如何，A所获知的结果最终完全依托于B的描述，在这个过程中，B的行为就是自述式行为。

2横截面数据是指在某一时点收集的不同对象的数据。它对应同一时点上不同空间（对象）所组成的一维数据集合，研究的是某一时点上的某种经济现象，突出空间(对象)的差异。横截面数据的突出特点就是离散性高。横截面数据体现的是个体的个性，突出个体的差异，通常横截面数据表现的是无规律的而非真正的随机变化。即计量经济学中所谓的“无法观测的异质性”。

Coon，&Kemmelmeier 2002）。

这些研究成果认为达尔关于公共行政学的发展可能会忽视文化因素作用的担忧可能是有点杞人忧天。然而，还是有许多让我们保持警惕的理由，因为这些研究通常没有对国家文化的变更进行有效的考虑，同时，这些研究主要是基于文化的直接影响的视角，并没有给予情境因素（situational factors）充分的关注，而这些情境因素能够调节文化的影响（Chen，Leung，&Chen 2009）.例如，文化价值观的影响在年长者、男性以及就业者这些群体中有更明显的体现（Taras，Kirkman，&Steel 2010）。更为重要的是，有越来越多的证据显示文化价值观可能会弱化或者增强行为的其他变量的影响。支持这个观点的一个重要的例证就是元分析法（meta-analysis），这个方法发现：在那些由国家主导和改变的并与社会文化保持一致性的实践里，公共雇员的工作失误率和缺勤率更低（Peretz &Fried 2011）。

公共行政研究的许多述评性文章认为，既有研究所取得的成就可能会因国家和社会环境的改变而改变。这些研究成果主要是为了回应达尔的有关进行更多探讨公共行政运作的研究的吁求。尽管学术界对研究语境和文化的重要性似乎有了更多的认识，然而现有的研究却主要还是以英美两国为研究范本（Fitzpatrick et al.2011），甚至在数量日益增长的比较性研究文献当中，文化在超过60%的已发表文章中依然没有作为一个主要的概念（Fitzpatrick et al.2011）。这也就是说，超越国界以探寻文化通则，以及识别由文化和历史因素所产生的重要差异的研究还大有发展空间。比如，尽管公共服务动机可能是影响不同文化背景下个人行为的一个重要因素（Bullock，Stritch &Rainey 2015），但是公共服务动机在不同国家和地区的文化语境之下会有不同的含义和理解（Kim et al.2013；Vandenabeele &Van de Walle 2008）正因为文化对于公共行政研究如此重要，一些研究指出了某些重要的路径，通过这种路径，文化差异能够通过文化本身得到有效地解释和预测（Kim et al.2013）。类似地，人们对绩效管理的研究兴趣和运用正变得日益普遍，有初始证据显示，那些影响不同国家中央机构在设定工作目标以及绩效考核的权力范围的因素是相似的（Pollitt 2006）。然而即便如此，与之前有关绩效评估的研究结果保持一致性的是，文化似乎在预测实施绩效评估的方式以及人们如何较好地接受这些方式的过程中有重要的地位（Pollitt 2006）。此外，除了绩效管理实施方式的差异之外，文化差异也导致学术界在文化相关概念的定义以及不同绩效管理目标重要性的认识上尚未达成共识（Arndnt 2008）。比方说，一项近期的研究发现，公开性的影响在不同的文化背景下也会不同，并且其只会削弱对高权力距离文化（high-power-distance cultures）背景下的人们对政府能力的感知（Grimmelikhuijsen et al.2013）。达尔呼吁学者必须证实产生于一个特定文化背景下的研究发现对分析其他文化背景下人们行为和态度的适用性，而前面所提及的那些研究成果则正好说明了学术界在响应达尔吁求这一方面所取得成效和一些进步。

（2）现在的假定和未来的趋势

尽管已经有研究正在考察文化影响公共服务机构及其雇员的方式，但是这个主题却似乎没有引起学术界的广泛关注（O,Toole &Meier 2015）。我们有必要对跨文化差异以及文化潜在的作用进行更多的调查和更深入的认知。例如，公共行政研究的文献通常论述转换型领导模式（transformational leadership）和参与型领导模式（participatory leadership）的重要性，但是他们却没有搞清楚它们中的一些潜在机制和效益是否特定的文化属性。当有证据支持“转换型领导在不同的文化背景下有普遍的积极影响”这个论断时，一些研究也认为转换型领导模式的影响不仅在集权主义的文化语境下得以强化，而且个人主义文化语境下的信任也能够对其产生调节作用（Jung，Yammarino，&Lee 2009）。与此同时，关于参与型领导模式、公民充权实践的效用似乎在不同国家文化背景下有所差异（Brock et al.2001），造成这一现象的的一部分原因是高权力距离文化背景下的公共雇员更易于接受和完成指派的任务及绩效预期值（Sue-Chan &Ong 2002）。这些研究认为非美国的公共行政学者、学生和实务者可

能是由于受到公共行政系列期刊和杂志上面一些结论的误导而致使他们的服务水平低下（underserved）。

前述讨论并非暗示有关利益这个主题的研究是在相同的文化语境下进行的，前述讨论的目的是要求1）我们要对相关问题进行更多的、一贯性的讨论；2）并努力考察相关理论在不同的文化背景下变化的路径、时间和原因。例如，官僚习气和代表性的官僚机构的盛行和作用不仅在个人主义和集体主义文化背景下不同，而且在高权力距离文化背景和低权力距离文化背景下也有所差异。人们要求根据价值而非效率来评估公共决策、公共行为，他们期望一部有影响力的作品的问世，于这种要求类似的是，公共行政学的发展将会得益于更多的学术出版物的发展，这些出版物对既有理论或可能有外部适用局限性的研究成果有较好认识，与此同时，这些出版物还发现核心关系及其作用因文化而变迁的特定路径。

4、结论

科学永远不是一个完成式状态，它是一个不断发展和自我修正的过程。今天的那些被广为接受的理论、概念和技术在未来的某个时候会受到挑战、质疑或发生变迁。和其他的社会科学一样，公共行政科学将一直致力于发现由于价值观、人类行为和社会（文化）环境等方面造成的所有的细微的差别。笔者在此所做的只是部分工作，还有许多有待于我们去研究、去发现的领域。公共行政学在我们这个时代面临的挑战相较于达尔他的那个时代要小，也没有那么急迫。当大部分新挑战（如电子政府，管理复杂合同，合作生产）为我们提供了探寻关于价值、行为和文化这三个问题的含义的新机遇的时候，一些挑战也要求我们对新问题和新方式有更清楚的认识。总而言之，作为一个不断发展和自我修正的过程，公共行政科学将会不可避免地遇到新问题、挑战旧的假设，并促进未来的发展。

参考文献：

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