浅析建设项目超概算原因及解决对策

浅析建设项目超概算原因及解决对策

近年来，通过开展政府投资项目审计发现，部分建设单位超概算现象普遍，个别项目甚至存在严重超概算，这不仅使建设工程项目投资效益下降，而且使工程造价也难以控制。如何规范投资行为，合理确定建设项目投资规模。笔者结合近年从事政府投资审计的工作体会，谈谈个人浅显的看法。

一、建设项目超概算原因分析

（一）决策阶段缺乏科学性。项目单位为了获得上级项目建设资金，存在项目可行性研究不够，外部建设条件不落实、建设内容漏项、致使投资估算失真，淡化项目方案优化等情况。有的甚至故意压缩规模和投资，制造“钓鱼”项目，待项目开工后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列举出来，在工程后半阶段要求调整概算、增补资金。

（二）设计部门重技术轻经济。在市场经济体制下，设计单位为追求自身的经济效益，通常以技术可行、质量可靠就算圆满完成任务，却不注重设计的经济效果，很少顾及投资效益，使设计的产品未能发挥最大经济效益。而建设单位也往往要求设计单位赶工期，致使其设计深度不够，初步设计阶段考虑问题不成熟，某些方案的确定上与施工图阶段有较大的出入，造成后来的设计变更，投资增加。有的设计单位甚至因利益驱动，迁就建设单位的不合理要求，人为压低或抬高概算。

（三）设计概算审查未严格把关。设计概算是控制投资规模和工程造价的主要依据，且经过概算批复后作为投资拨款的重要依据。由于审查人员专业力量不够，以及各种外来干预的原因，造成人为压低概算等简单化方式处理，在概算批复时已埋下了超概算的伏笔。

（四）概算未能控制预算，超概算开工。经批复的估算投资本应该作为建设项目总造价的最高限额，并据此对工程造价进行严格的控制，不得任意突破，必须突破时应重新报批。但实际操作中，在概算超估算、预算超概算时，未能对设计图纸重新修正，其结果必然是超

概算。造成超概的原因，除了客观的漏项、物价上涨等估计因素不足外，也有前面几点所带来的直接后果所致。由于目前管理机制不健全，许多项目仍超概算开工建设。

（五）施工单位多算工程量，高套定额和高估冒算。工程建设项目通过招投标选择的施工单位，虽然用承包合同的办法对工程质量、工期、费用加以限定，但在实际中，由于各种因素的影响，其费用很难实现合同规定，多算工程量、高套定额和购置设备材料中的高估冒算’情况时有发生。

（六）建设单位缺乏工程建设经验。项目建设单位没有建立一套行之有效的项目造价控制责任制，造成投资增加，具体表现在：在建设内容及标准方面随意性大，不经批准擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准时有发生；在施工管理方面缺乏专业管理能力，有的设计变更、施工签证等缺乏依据，手续不完备经常发生；在基建财务管理方面，将不属于基建项目的日常管理费用报销在基建账上，对各类费用性支出缺少市场比价，费用支出弹性大。

（七）部门监管力度不够。目前许多部门往往从各自业务出发，缺乏对工程投资的有效约束。许多问题往往在工程后阶段才出现，平时发生的许多超概算问题都未能及时发现与纠正，造成后面工程款无法支付，拖欠人工工资，有的甚至引起社会稳定问题。

（八）其他客观超概因素。如征地拆迁宏观政策变化，法定补偿标准提高，法定消防配置要求提高，市场价与概算定额提高不同步，建筑安全施工及文明需要而改变施工工艺等。

二、解决建设项目超概算的对策

要根本上控制项目超概算，从项目的可行性研究开始，涉及项目的各有关单位应严格按照基本建设程序操作，使用单位和建设单位的第一责任人在思想上要高度认识超概算的严重危害性，同时各有关审批部门也要严格履行职责。

（一）政府投资建设项目逐步推行代建制。目前的工程建设项目，一般都由管理单位或使用单位在负责实施，作为实施单位，本身就有投资扩张的冲动，是超概算的真正受益者，因此要从根源上解决超概算问题，必须将他们进行分开。单纯依靠工程建设的各种约束制度

来解决超概算问题，很难发挥长久作用，新的《国务院关于投资体制改革的决定》中就指出各级部门要改进建设实施方式，“对非经营性投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，择选专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资，质量和工期限，竣工验收后移交使用单位。”这一建设管理体制的变革，是个重大突破，显示了强大的生命力。随着代建制的不断完善和深入，必将发挥其更大的优越性，在控制投资概算、提高投资效益方面发挥更大作用。。

（二）严格建设程序，规范项目管理。基本建设从项目决策、设计、施工到竣工验收的全过程中，各项工作一环扣一环，从资金角度看，遵循着“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”进行。严格按建设程序办事，可以杜绝超概算、超规模、超标准现象的发生，同时对未按基建程序操作项目加大处罚力度，杜绝事后补办手续简单处理方式。有利于提高政府投资效益。从而保障法律、法规的实施，维护政府投资的严肃性。

（三）加强对设计图纸和设计概算的审查。提高设计质量，使设计图纸符合设计深度的要求，这对于提高设计概算的质量是十分必要的。设计概算是控制投资规模和工程造价的主要依据，也是拨款的依据之一。对设计图纸和概算进行审查，可确保概算真实反映设计图纸的内容和标准，使概算投资总额更加完整、合理和接近实际，还可以对不经济、不合理的因素进行调整，有利于造价控制。要提高概算的质量，就应该从加强对初步设计概算的审查入手，设计单位要建立健全自审、审核、审定和概算审查制度，避免因设计和概算的错漏而造成概算。同时，政府各相关职能部门也要加强对设计方案和概算的审查。

（四）加强勘察、设计、监理、审价等中介机构管理，。由于各类中介机构市场化运作时间短，从业人员水平参差不齐，重业务量，轻投资控制。而建设单位管理经验不足，对中介机构信任过度，在造成许多项目看上去监管很有力，而实际上发挥的作用有限。其工程造价控制方面，作为建设单位，自身也有必要加强专业人员素质，对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束，特别是在合同中引入造价控制惩罚机制，迫使其增强责任感，提高工作质量。

（五）严格控制设计变更和现场签证。政府投资建设项目应严格按照批准的项目总概算进行建设，将初步设计和项目总概算作为施工图设计、审查及编制项目预算的依据。建设单位不得擅自修改原设计、扩大工程项目、增加建设内容、提高建设标准。在对设计变更和签证增加工程的审查过程中，应按照控制投资、保证质量、加快进度、提高效益的指导方针，以及合理定价和有效控制的基本原则，确定工程变更的必要性、合理性和真实性。

（六）规范招投标程序，建设“阳光工程”。政府投资项目建设要严格执行招投标的法律法规，在规定范围之内的项目必须公开招投标，提高招标过程的透明度，避免暗箱操作。公开招标可以吸引更多实力雄厚、技术水平高、信誉好的施工企业参加投标，既可以保证工程质量，也可以降低工程成本，有效控制施工阶段的工程造价。同时，还可以防止工程建设过程中的腐败行为。

（七）规范施工合同，加强合同管理。合同在工程造价管理中对双方都具有法定的约束力。引入合同管理机制，规范施工合同的签订及管理，是施工阶段管理的一项重要工作。合同中应明确承发包双方的权利与义务，明确合同价款及其调整方法、工程变更、现场签证、索赔处理等。同时，合同要突出可操作性，在履行合同过程中真正起到有据可查、有约可依的作用。这样，才能规范施工过程中的变更行为和签证行为，保证工程造价得以有效的控制。

（八）把好工程结算审核关。工程结算将决定建设项目工程成本，最终确定工程造价。针对施工单位在提交的工程结算中存在高估冒算现象这一情况，工程结算必须经国家审计机关审核后才能与施工单位定案结算。